CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-04824-011 Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandados: Magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Octavo (8º) Administrativo de Bogotá Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la actora contra la sentencia de 21 de octubre de 2022, emitida por el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Octavo (8º) Administrativo de Bogotá. Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 31 de marzo de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda) confirmó el de 30 de septiembre de 2021, con el que el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del 1 Resulta oportuno señalar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 2 derecho que promovió la señora Gabriela María Zea Linares en su contra (expediente 11001-33-35-008-2019-00205-01); en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en la «[…] figura de la compensación de pagos entre beneficiarios de la pensión de sobrevivientes señalad[a] en la Ley 1204 de 2008». 1.2 Hechos.

Relata la accionante que al señor Juan Manuel Zea Gutiérrez (q. e. p. d.), «[…] mediante Resolución [ ] 29593 del 07 de diciembre de 1998, la extin[guida Caja Nacional de Previsión Social] le reconoció una pensión de vejez, en cuantía de $3.101.904.33, efectiva a partir del 20 de junio de [ ]» ese año, sin embargo, este falleció el 29 de julio de 2006, razón por la cual, con Resolución 51936 de 3 de octubre de 2008, se sustituyó tal prestación en los señores Beatriz Eugenia y Juan Andrés Zea Sánchez, «[…] en calidad de hijos mayores discapacitados para laborar en razón a estudios, efectiva a partir del […] día siguiente al fallecimiento, pero con efectos fiscales a partir del 01 de agosto de 2006, en cuantía de $5.833.878.71 de manera proporcional y hasta el cumplimiento de los 25 años de edad siempre y cuando comprueben incapacidad para laborar en razón de sus estudios».

Dice que, «[…] mediante la Resolución No. PAP 001451 del 22 de octubre de 2009, se [otorgó la mencionada prestación social a] la hija menor del causante GABRIELA MAR[Í]A ZEA LINARES, representada legalmente por la señora M[Ó]NICA ANDREA LINARES GIRALDO, efectiva a partir del 30 de julio de 2006, pero con efectos fiscales a partir de la exclusión de nómina de [Beatriz Eugenia y Juan Andrés Zea Sánchez, valores que ella recibiría] hasta cuando cumpliera 18 años de edad o hasta los 25 siempre y cuando acreditara [cursar sus] estudio[s]».

Que en cumplimiento de un fallo proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Eugenia Solina Arango Cortázar en su contra (expediente 11001-33-35-018-2012-00153-01), en su condición de compañera permanente del fallecido señor Zea Gutiérrez (q. e. p. d.), a través de Resolución RDP 14485 de 24 de abril de 2018, ordenó el pago de la aludida pensión en su favor «[…] en un 50%, desde el 30 de julio de 2006, incrementando al 100%, a partir de la fecha en que la menor Gabriela María Zea Linares cumpla su mayoría de edad o en su defecto hasta los 25 años, siempre y cuando demuestre incapacidad para laborar, en razón a sus estudios», y se dispuso, además, «[…] se realicen las compensaciones a que haya lugar respecto de lo ya cancelado a […]» María Gabriela Zea Linares, en condición de hija menor del causante.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 3 Sostiene que el 11 de diciembre de 2018 la señora María Gabriela Zea Linares, inconforme «[…] con los descuentos por concepto de compensaciones pensionales […]» que se ordenaron en la Resolución RDP 14485 de 24 de abril de ese año, deprecó la aclaración del mencionado acto administrativo, a lo que se accedió a través de Resolución RDP 46906 de 14 de diciembre siguiente, en el sentido de precisar que la pensión reconocida a la señora María Eugenia Solina Arango Cortázar es de carácter vitalicio, y la de los señores Beatriz Eugenia y Juan Andrés Zea Sánchez y Gabriela María Zea Linares de manera temporal, esto es, hasta el día anterior al cumplimiento de los 25 años de edad.

Con posterioridad, por oficio 2019142000068491 de 10 de enero de 2019, se le informó a ella que las sumas a compensar ascendían a $488.086.152 y que a partir de junio de 2018 se le descontaban $2.119.137 de la mesada que recibía. Que por la situación fáctica expuesta, la señora Zea Linares promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra (expediente 11001-33-35-008-2019-00205-00), encaminado a obtener la anulación parcial de las Resoluciones RDP 14485 y 46906 de 24 de abril y 14 de diciembre, ambas de 2018, y del oficio 2019142000068491 de 10 de enero de 2019 y, en consecuencia, (i) la declaración de que «[…] no está obligada a realizar reintegro alguno de dineros […] por concepto de supuestos mayores valores recibidos» y (ii) el reintegro de los «[…] valores que le han sido descontados de la […]» prestación social que recibe, del que conoció el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Bogotá que, con sentencia de 30 de septiembre de 2021, accedió a las pretensiones, al considerar que no fue un error de la demandante que se le hubiere cancelado una «[…] mesada pensional superior a la que le correspondía» y, en todo caso, el doble pago que realizó de la prestación social devengada por el señor Juan Manuel Zea Gutiérrez (q. e. p. d.) es un asunto que se debió debatir en el proceso de sustitución pensional, decisión confirmada el 31 de marzo de 2022 por la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Aduce que las providencias objeto de censura adolecen de violación directa de la Constitución, habida cuenta de que la orden de suspender los «[…] descuentos que por nómina se hacen [ ] por concepto de compensación de pagos de GABRIELA MARÍA ZEA, a efectos de cubrir el retroactivo que se [canceló] a la señora MARÍA EUGENIA SOLINA ARANGO [CORTÁZAR] como nueva beneficiaria de la prestación», quebranta sus garantías superiores, puesto que la hace incurrir en la prohibición legal y constitucional de sufragar «[…] dos emolumentos del tesoro público como se desprende del artículo 128 Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 4 de la Constitución Política», lo que, además, atenta contra el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Que también incurren en defecto sustantivo, comoquiera que inobservaron el artículo 5º de la Ley 1204 de 2008, que dispone que «[…] en el evento de que exista un nuevo beneficiario de la pensión de sobreviviente con derecho a [recibir] mesadas […] que ya fueron pagadas a beneficiarios iniciales, los primeros deberán realizar la COMPENSACIÓN DE PAGOS a favor del nuevo […], descontando el valor de las mesadas futuras […]», no obstante, las autoridades accionadas no se pronunciaron sobre el particular, lo que «[…] ocasiona un grave perjuicio al erario, pues impone a la entidad [sufragar] el 150% de la [precitada] pensión […], dados los dobles pagos que se generan con el retroactivo de la nueva beneficiaria». 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 Los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la ponente de la decisión de segunda instancia reprochada, se oponen a la presente acción, por cuanto en dicha providencia, «[…] luego de hacer un estudio de la normatividad aplicable al caso, [se] sostuvo que, aun cuando la UGPP recalcó que la [demandante] dejó en evidencia su mala fe, pues, a pesar de conocer la existencia de las sentencias del 26 de agosto de 2016 y 1º de febrero de 2018, proferidas por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ordenaron sustituir a favor de la señora María Eugenia, la pensión que en vida devengada el señor JUAN MANUEL ZEA GUTIÉRREZ, en calidad de compañera permanente, [aquella] decidió seguir cobrando sus mesadas […], situación [que] no denota un actuar desleal o delictuoso […], comoquiera que era la UGPP quien debía darle cumplimiento a las órdenes judiciales y el hecho de cobrar la pensión que en su momento le fue legalmente reconocida, no desvirtúa la buena fe que sobre la señora ZEA LINARES se presume». 1.3.2 La señora Juez Octava (8ª) Administrativa de Bogotá afirma que en las decisiones y las actuaciones adelantadas al interior del proceso ordinario «[…] se tuvieron en cuenta los fundamentos fácticos y legales del caso y se otorgó la oportunidad de interponer los recursos de ley.

Es así como su apoderado, presentó y sustentó dentro del término legal recurso de apelación contra el fallo de primer grado, el cual se concedió y se dispuso remitir el expediente al Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 5 Superior, en garantía el acceso a la administración de justicia y del principio de la doble instancia». 1.3.3 La señora Gabriela María Zea Linares2 pide se niegue el amparo deprecado, toda vez que los fallos enjuiciados no incurren en abuso del derecho, puesto que la facultad de ordenar la devolución de dineros pagados en exceso corresponde exclusivamente a los jueces de la República, previa demostración de la mala fe, como lo ha sostenido en Consejo de Estado (lo que no se probó por su parte en esas diligencias), en esa medida, no es dable acceder a las pretensiones planteadas en el presente trámite constitucional. 1.4 Providencia impugnada.

Con sentencia de 21 de octubre de 2022, el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) declaró improcedente la presente acción, con fundamento en que «[…] si la UGPP considera que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda, Subsección D, mediante la cual se ordenó la suspensión de los descuentos que por nómina se hacen a la mesada pensional de la joven Gabriela María Zea Linares por concepto de compensaciones pensionales se profirió con abuso del derecho y en contravía de lo establecido en la ley y la jurisprudencia de las Altas Cortes, puede acudir al recurso especial de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo ha hecho recurrentemente en otros casos y tal como ella misma lo reconoció en el escrito de tutela […]». 1.5 Impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, la UGPP la impugnó, al estimar que en el sub lite sí se colma el presupuesto de subsidiariedad, toda vez que «[…] la acción de tutela en este caso es el mecanismo idóneo para garantizar la protección de [sus] derechos fundamentales vulnerados [ ], aun cuando exista un mecanismo alterativo de defensa judicial como lo es el recurso extraordinario de revisión, el cual, debido a sus ritualidades procesales supedita necesariamente que la protección de estos derechos se postergue y no sea inmediata, lo que a su vez genera que el perjuicio ocasionado al Sistema General de Pensiones se incremente con el paso del tiempo».

Agrega que el perjuicio irremediable se contrae a que «[…] a cargo de los recursos públicos del Sistema General de Pensiones se debe asumir el pago de [ ] $488.086.152 m/cte que corresponde a los montos que recibió de más 2 Vinculada a estas diligencias, con auto admisorio de 14 de septiembre de 2022, en condición de tercera con interés. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 6 la beneficiaria Gabriela María Zea Linares, como quiera que desde el año 2009 sólo debió recibir el 50% de la prestación y no el 100%, lo que implica que ese 50% de más debe ser reintegrado con destino a cubrir el retroactivo que se pagó a la señora María Eugenia Solina, sin embargo, con las decisiones censuradas en esta acción constitucional de amparo, se abstrae esta obligación de la beneficiaria […], quien recibió indebidamente esta suma».

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 323 del Decreto ley 2591 de 19914 y 255 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20196 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.

En el asunto sub examine la accionante pide se dejen sin efectos las sentencias de: (i) 30 de septiembre de 2021, por medio de la cual el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones incoadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Gabriela María Zea Linares (expediente 11001-33-35-008-2019-00205-01); y (ii) 31 de marzo de 3 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 4 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 5 «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». 6 «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 7 2022, con la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda) confirmó aquella. Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 31 de marzo de 2022, por ser la que, al decidir el recurso de apelación interpuesto contra la de 30 de septiembre de 2021, puso fin al mencionado proceso contencioso-administrativo. 2.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 31 de marzo de 2022, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección D de la sección segunda) confirmó la de 30 de septiembre de 2021, con la que el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Gabriela María Zea Linares contra la UGPP (expediente 11001-33-35- 008-2019-00205-01); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.

El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo7 procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.

De acuerdo con la sentencia T-480 de 2011 de la Corte Constitucional8 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. 7 De acuerdo con la Ortografía de la Lengua Española, de la Real Academia Española, edición 2010, primera edición (Colombia: abril de 2011), «La palabra solo, tanto cuando es adverbio [Solo trabaja de lunes a viernes] como cuando es adjetivo [Está solo en casa todo el día…] son voces que no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación […]». 8 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 8 De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa judicial, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.

De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular9. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el ordenamiento jurídico ofrece otro mecanismo judicial para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.

En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos judiciales ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a derechos inalienables.

Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: 1) Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. 2) Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3) Que su ocurrencia sea inminente. 4) Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. 5) Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la 9 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 9 impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales10. En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente11.

Asimismo, la jurisprudencia constitucional12 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, dado que al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 2.6 Del recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

El recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación mediante el cual se controvierten fallos ejecutoriados que adolecen de errores o irregularidades que los hacen contrarios a derecho, lo que facilita la preservación del sistema legal. El ejercicio de ese instrumento implica que los principios de cosa juzgada e intangibilidad de los pronunciamientos cedan, con el fin de salvaguardar la justicia material, que es el objetivo último de las decisiones judiciales, entendida como la debida observancia de la normativa que regula situaciones debatidas en el caso concreto, en prevalencia de la aplicación mecánica y formal de disposiciones13.

Para la procedencia del precitado recurso extraordinario, resulta necesario que se interponga dentro del lapso señalado en el marco jurídico y se configure alguna de las causales consagradas en este, que se constituyen en los únicos 10 Corte Constitucional, sentencia T-458 de 199410, M. P. Jorge Arango Mejía. 11 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010- 01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 12 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 13 Corte Constitucional, sentencia T-339 de 2015, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 10 escenarios en los cuales es dable limitar los principios enunciados en el párrafo precedente. Sobre el particular, la Corte Constitucional14 sostuvo: […] la jurisprudencia ha concluido que la revisión constituye un mecanismo excepcional que, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, está diseñado para enmendar errores o ilicitudes en la expedición de la sentencia en el marco de las expresas causales que autorizan su interposición. Constituye entonces una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, en la cual no hay lugar a la reapertura del debate jurídico o probatorio, ni espacio para discutir el sentido del razonamiento del juez dirigido a adoptar una decisión determinada, sino únicamente presentación de cargos relativos a extremas injusticias o ilicitudes dentro de la decisión. […] lo único que se pretende con la revisión es que ninguna sentencia incurra en las causales taxativas contempladas en la legislación pues, de ocurrir, el fallo debe ser considerado erróneo o injusto […].

Cabe advertir que el plazo para formular el recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa es de un (1) año, como regla general, tal como lo establece el artículo 25115 del CPACA. Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 preceptúa la posibilidad de interponer recurso extraordinario de revisión contra «[…] providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza […]», dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria, conforme lo consagra el inciso 4º del referido artículo 25116.

Resulta oportuno destacar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 201617, precisó que en los eventos en que se reconozcan mesadas pensionales excesivas o con abuso del derecho, además de las autoridades18 señaladas por la Ley 797 de 2003, las administradoras de pensiones que 14 Sentencia T-649 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 15 «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. […]». 16 «[…] el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. […]». 17 M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez 18 «[…] Las providencias judiciales que […] hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 11 tengan a su cargo el pago de las aludidas prestaciones periódicas se encuentran facultadas para promover el recurso extraordinario de revisión en procura de que aquellas sean reducidas o ajustadas de acuerdo con el ordenamiento jurídico.

Por otra parte, la Corte anotó que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para discutir providencias judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica por su naturaleza eminentemente subsidiaria y, en esa medida, solo procede en los «[…] casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de dicha irregularidad».

Acerca de este aspecto, indicó: 7.15. La Sala Plena estima pertinente acoger una tesis que permita armonizar los principios en tensión y superar, en la mayor medida de lo posible, los conflictos surgidos entre los derechos de los sujetos implicados en esta clase de causas. Al efecto, en primer lugar, esta Corporación deberá establecer si la acción de tutela es procedente para revisar las prestaciones reconocidas con abuso del derecho, frente a lo cual este Tribunal advierte que, en principio, el recurso de amparo no sería viable puesto que el Acto Legislativo 01 de 2005 adicionó un inciso al artículo 48 superior, en el cual se indica que “la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”, por lo que en atención al principio de subsidiariedad debería acudirse a dicho instrumento especializado para examinar las prestaciones periódicas sobre las cuales se cierna duda en torno a su legalidad. 7.16.

Sin embargo, la Corte evidencia que no se ha expedido una ley que desarrolle dicho mandato, por lo que se ha acudido al instrumento contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 como vía para la revisión de las pensiones reconocidas mediante providencias judiciales en las hipótesis de abuso del derecho, tal y como se dispuso en la Sentencia C-258 de 201319.

En ese orden de ideas, la Sala estima pertinente realizar las siguientes precisiones en torno a la posible aplicación de dicho mecanismo20: 19 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En dicha providencia se señaló que “este procedimiento fue diseñado para otras causales y fue adoptado antes de 2005. Por lo tanto, no constituye el desarrollo del mandato contenido en el Acto Legislativo.

Sin embargo, en ausencia de un vehículo legal específico, para esta hipótesis se dará aplicación a los artículos 19 y 20 de dicha ley. El primero, para las pensiones reconocidas exclusivamente por vía administrativa. El segundo, para las pensiones reconocidas en cumplimiento de una sentencia judicial sobre el alcance del derecho a la pensión, el derecho a la igualdad u otro derecho atinente al alcance del derecho pensional del interesado, no simplemente sobre el derecho de petición.” 20 En esa línea, puede consultarse el salvamento de voto de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado a la Sentencia T-060 de 2016 (M.P. Alejandro Lineras Cantillo).

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 12 […] 7.21. En ese orden de ideas, respecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió un vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 201121, que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y que estableció de forma expresa que “el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” […] 7.23.

Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero22. 7.24.

Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal. 7.25.

Así las cosas, ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución. 7.26.

No obstante lo anterior, este Tribunal avizora que la afectación del erario público con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los 21 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 22 Cfr. Sentencias T-363 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-300 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 13 colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad advertida y adoptar las medidas respectivas. 2.7 Solución al caso concreto.

En el sub lite se tiene que la inconformidad de la accionante radica en el hecho de que la providencia censurada vulnera sus garantías superiores, por cuanto las autoridades accionadas le ordenaron suspender los descuentos que, por concepto de compensaciones, realizaba desde junio de 2018 a la mesada reconocida a la señora Gabriela María Zea Linares, en condición de primera beneficiaria de la pensión causada por el fallecimiento del señor Juan Manuel Zea Gutiérrez (q. e. p. d.), con el propósito de solventar el pago del retroactivo pensional ordenado en favor de la señora María Eugenia Solina Arango Cortázar (por el período comprendido entre agosto de 2006 y junio de 2018), puesto que durante dicho lapso efectuó el desembolso de la prestación sustituida en ella en un 50% de manera completa, situación que implica sufragarla dos veces, lo que atenta contra el principio de sostenibilidad en materia pensional y la prohibición de doble erogación del erario.

Que tampoco se pronunciaron sobre la aplicación del artículo 5º de la Ley 1204 de 2008, pese a que se cumplían los supuestos jurídicos que consagra tal disposición para que se ordenara la compensación de la suma devengada por parte de la señora Zea Linares, lo que le ocasiona un grave perjuicio económico. Por su parte, los magistrados accionados sostienen que en el sub lite no se quebrantan las garantías superiores invocadas por la actora, puesto que en la providencia reprochada se realizó el correspondiente estudio de la normativa aplicable en este asunto, con base en el que se concluyó que el ente demandado no logró desvirtuar la buena fe de la señora Gabriela María Zea Linares al recibir el dinero que le correspondía como beneficiaria de la pensión del señor Juan Manuel Zea Gutiérrez (q. e. p. d.) por el hecho de «[…] conocer la existencia de las sentencias del 26 de agosto de 2016 y 1º de febrero de 2018, proferidas por el Juzgado Dieciocho (18) Administrativo de Bogotá D.C. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ordenaron sustituir[la en] favor de la […]» quien fue su compañera permanente, y, en todo caso, no es dable trasladarle un error administrativo de la entidad, al no suspender de manera oportuna el pago de un porcentaje de la prestación, pese a que ya conocía de la existencia de la demanda que había promovido la señora María Eugenia Solina Arango Cortázar en su contra.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 14 En atención a lo expuesto en líneas precedentes, la Sala estima que la acción de tutela de la referencia no colma la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que a través de esta la actora pretende dejar sin efectos un fallo proferido con presunto abuso del derecho, pese a que tiene a su disposición otro instrumento judicial para controvertirlo, como lo es el recurso extraordinario de revisión, dado que conforme al artículo 20 de la Ley 797 de 2003, este resulta procedente «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», circunstancia que se enmarca dentro de lo alegado por la UGPP para acudir en sede de tutela.

De acuerdo con lo anotado, se evidencia que la demandante cuenta con otro mecanismo de defensa en el que puede exponer sus inconformidades frente a la inobservancia por parte de las autoridades accionadas del ordenamiento legal, al no tener en cuenta en su decisión el artículo 5º de la Ley 1204 de 2008, en el que se establece la obligación de la entidad en «[…] caso de que los beneficiarios iniciales tuvieren que hacer compensaciones a los nuevos por razón de las sumas pagadas […]», las cuales «[…] se harán descontando el valor correspondiente de las futuras mesadas», lo que se ha efectuado desde el año 2018, postura que, según su juicio, constituye un abuso del derecho y desatiende el principio de sostenibilidad fiscal.

Resulta oportuno señalar que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De tal manera que la falta de diligencia de la actora, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia del trámite constitucional frente al caso particular.

A guisa de corolario de lo que se deja consignado, en este asunto el ejercicio de la tutela resulta improcedente porque dicho amparo se encuentra gobernado por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa […]»23. Es decir, si los medios ordinarios pueden ser utilizados de manera eficaz (recurso extraordinario de revisión), como acontece en el sub lite, la acción instaurada no resulta pertinente. 23 Numeral 1 del artículo 6º del Decreto ley 2591 de 1991.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 15 En tales condiciones (la existencia de otro medio de defensa judicial), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]»24.

Por último, se anota que carece de asidero jurídico el argumento de la tutelante, de que en este asunto se debe flexibilizar el presupuesto de subsidiariedad, en atención a que la ejecución del fallo reprochado le representa un detrimento patrimonial, comoquiera que no se acreditó la situación palmaria que dé lugar a la intervención del juez de tutela, máxime cuando ya fue desvirtuada la legalidad de los descuentos por compensaciones que la tutelante ha realizado sobre las mesadas recibidas por la señora Gabriela María Zea Linares, al considerar que, «[…] de acuerdo a lo establecido en el artículo 2º de la Ley 700 de 2001 modificado por Ley 952 de 2005, las administradoras de pensiones deben consignar la mesada de los pensionados a la cuenta individual que se establezca para el efecto, lo que pone en evidencia que fue la entidad quien [de manera errónea] continuó realizando el pago».

A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala concluye que las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para su procedencia, razón por la que se impone confirmar la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 21 de octubre de 2022, a través de la cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a la parte motiva. 2º. Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 24 Artículo 86 de la Carta Política.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04824-01 UGPP contra los señores magistrados de la subsección D de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro 16 3º. Comuníquese la presente decisión a la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS