Radicación: 11001-03-24-000-2024-00067-00 Demandante: Miguel Uribe Turbay Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2024-00067-00 Demandante: MIGUEL URIBE TURBAY Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL RESUELVE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA I.
ANTECEDENTES 1.1. El señor Miguel Uribe Turbay formuló solicitud de medida cautelar de urgencia para que se declare la suspensión provisional de los artículos 11 y 21 de la Resolución nro. 2364 del 29 de diciembre de 2023, “por la cual se fija el valor de la Unidad de Pago por Capitación - UPC para financiar los servicios y tecnologías de salud de los regímenes subsidiado y contributivo del Sistema General de Seguridad en Salud para la vigencia 2024 y se dictan otras disposiciones”, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Los artículos demandados establecen lo siguiente1: “MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL RESOLUCIÓN NÚMERO 2364 DEL 29 DE DIC 2023 “Por la cual se fija el valor de la Unidad de Pago por Capitación - UPC para financiar los servicios y tecnologías de salud de los regímenes subsidiado y contributivo del Sistema General de Seguridad en Salud para la vigencia 2024 y se dictan otras disposiciones” 1 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00067 00.
Radicación: 11001-03-24-000-2024-00067-00 Demandante: Miguel Uribe Turbay 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Artículo 11. Destinación de porcentaje de la UPC-C para Equipos Básicos de Salud Territorial. De la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Contributivo (UPC-C) prevista para la cobertura de servicios y tecnologías de salud en la vigencia 2024, las EPS destinarán mínimo el 5% para la operación de equipos básicos de salud de tal manera que se mejore el acceso en salud de la población. (…) Artículo 21.
Destinación de porcentaje de la UPC-S para Equipos Básicos de Salud Territorial. De la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado (UPC-S) prevista para la cobertura de servicios y tecnologías de salud en la vigencia 2024 las EPS destinarán mínimo el 5% a la operación de equipos básicos de salud territorial, de tal manera que se mejore el acceso en salud de la población […]” 1.2.
Sustento de la medida cautelar de urgencia En el escrito en el que se solicitó la medida cautelar de urgencia, la parte demandante alegó que las disposiciones acusadas fueron expedidas con “infracción de las normas en que debía fundarse” y “falta de competencia”. Para sustentar lo anterior, arguyó que “a través de los artículos 11 y 21 del acto administrativo demandado, se realiza una redirección de los recursos que se giran a las EPS por concepto de UPC, destinando el aumento del 5% de estos para la operación de los Equipos Básicos de Salud, que si bien se relacionan con la salud, son ajenos a los servicios que prestan y el costo que asumen las EPS para la prestación de las actividades contenidas en el PBS, anteriormente conocido como el POS, desconociendo el artículo 15 de la Ley 1438 de 2011 que señala los actores y sectores que deben financiar dichos equipos”2. 2 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00067 00.
Radicación: 11001-03-24-000-2024-00067-00 Demandante: Miguel Uribe Turbay 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que “no se puede perder de vista que toda la normativa, transcrita en la demanda de nulidad simple, señala que la UPC son recursos que el Sistema General de Seguridad Social en Salud le reconoce a las EPS por cada uno de los afiliados, es decir, son recursos que ostentan la calidad de destinación específica, cuya finalidad es la creación de mejores condiciones de acceso al Plan de Beneficios, con el objetivo de garantizar que toda la población tenga acceso al mismo”3.
Sostuvo que el Ministerio de Salud y Protección Social no tenía competencia para destinar el aumento del 5% de la Unidad de Pago por Capitación – UPC a la financiación de equipos básicos de salud, puesto que esta es una competencia del Congreso de la República “en atención a la reserva de ley que cobija este tema en específico”. Indicó que es imperioso el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los artículos 11 y 21 de del Decreto 2364 de 2023, “(…) por abierta violación de la Ley 100 de 1993 y para evitar una indebida destinación de recursos públicos con la consecuente afectación del derecho a la salud de los afiliados al sistema de seguridad social en salud al ver desfinanciados los recursos previstos para financiar el Plan de Beneficios a que tienen derecho (…)”4.
Frente al requisito que tituló “la negación de la medida suponga un perjuicio irremediable o derive en una sentencia de efectos nugatorios” reiteró que “mantener vigente los artículos 11 y 21 del acto administrativo que fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y 3 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00067 00. 4 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00067 00.
Radicación: 11001-03-24-000-2024-00067-00 Demandante: Miguel Uribe Turbay 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por una autoridad que carecía de competencia, va en contravía del ordenamiento jurídico colombiano”5. En este punto agregó que “ es necesario impedir que los artículos 11 y 21 contenidos en el acto administrativo abiertamente ilegal siga causando efectos que podrían suponer un perjuicio irremediable para garantizar el interés general y la prestación de los servicios de salud previstos en el PBS, debido al cambio de destinación específica del aumento del 5% de los recursos de la UPC a cargo de las EPS, toda vez que estos no pueden cambiarse de forma subjetiva, pues es claro que en el ordenamiento jurídico colombiano debe primar el principio y precepto transversal de la seguridad jurídica”.
II. CONSIDERACIONES Las medidas cautelares de urgencia están previstas por el artículo 234 del CPACA, que establece que podrán decretarse, desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la contraparte, cuando, cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto por el artículo 233 ibidem.
En ese sentido, el trámite de urgencia de las medidas cautelares es una excepción al procedimiento que ordinariamente debe surtirse con el fin de acceder a una cautela, dado que, por tratarse de situaciones extraordinarias, el legislador dispuso que puede ser ordenada inaudita parte debitoris, es decir, sin necesidad de notificar o escuchar 5 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00067 00.
Radicación: 11001-03-24-000-2024-00067-00 Demandante: Miguel Uribe Turbay 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previamente a la contraparte6 con el propósito de precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado7. De manera que, para que sea procedente el decreto de una medida cautelar de urgencia, es necesario que tal circunstancia esté acreditada; adicionalmente, la parte actora debe asumir la carga argumentativa suficiente para demostrar la urgencia de la protección cautelar8 y las razones por las que, incluso, el trámite que ordinariamente debe impartirse no proporciona la celeridad requerida dada la inminencia y gravedad de la transgresión que se busca evitar9.
En el asunto bajo examen, el demandante fundamenta la petición de medida cautelar de urgencia en que: (i) los artículos demandados infringen las normas en que debían fundarse por hacer una indebida destinación de los recursos previstos para financiar el plan de beneficios de los afiliados, lo que consecuentemente afecta el derecho fundamental a la salud y (ii) el Ministerio de Salud y Protección Social no tenía la competencia para destinar el 5% de la UPC a la financiación de equipos básicos de salud dado que es una potestad del Congreso de la República.
El despacho considera que dicha argumentación es insuficiente para justificar la necesidad de adoptar una medida cautelar sin cumplir con el procedimiento previsto por el artículo 233 del CPACA. 6 Al respecto, puede verse el auto proferido el 7 de julio de 2021 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 03225 000 2021 00385 00.
C.P.: William Hernández Gómez. 7 Al efecto, puede verse el auto proferido el 15 de marzo de 2017 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 0325 000 2015 00336 00. C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. 8 Puede verse el auto proferido el 11 de abril de 2019 por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0324 000 2017 00229 00. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 9 Al respecto, puede verse el auto proferido el 7 de julio de 2021 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 03225 000 2021 00385 00. C.P.: William Hernández Gómez. Radicación: 11001-03-24-000-2024-00067-00 Demandante: Miguel Uribe Turbay 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, dado que los argumentos expuestos por la parte demandante se circunscriben a atacar la legalidad del acto acusado, es decir, la medida cautelar de urgencia la sustentó en que las disposiciones cuestionadas se expidieron con infracción de norma superior y con falta de competencia, sin expresar ni acreditar las razones de urgencia que ameriten adoptar este tipo de medida cautelar.
Adicionalmente, el despacho advierte que en la solicitud de medida cautelar de urgencia se expuso que el porcentaje de la UPC destinado para la financiación de equipos básicos en salud podría afectar el derecho fundamental a la salud de la comunidad, toda vez que el actor alega que dicho porcentaje debe cubrir el plan de beneficios de los afiliados; sin embargo, el actor no allegó prueba alguna que acreditara una posible vulneración o amenaza del precitado derecho, que amerite la intervención excepcional del juez, sin que la parte demandada ejerza el derecho de defensa.
En ese orden, se advierte que los fundamentos expuestos por el actor no justifican la urgencia para suspender provisionalmente los efectos de los artículos cuestionados, por cuanto no demostró la situación inminente que requiere ser evitada inmediatamente. En conclusión, el despacho considera que no se encuentran reunidos los presupuestos para aplicar el trámite previsto en el artículo 234 del CPACA y, por el contrario, es necesario agotar el trámite señalado por el artículo 233 ibídem y efectuar el traslado de la solicitud de medida cautelar para posteriormente resolverla; lo anterior, previa constatación de que la demanda cumple con los requisitos para su admisión. En mérito de lo expuesto, la Sala Unitaria, Radicación: 11001-03-24-000-2024-00067-00 Demandante: Miguel Uribe Turbay 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR el trámite de urgencia de la medida cautelar presentada por la parte demandante.
SEGUNDO: En firme esta providencia, vuelva el expediente al despacho para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.