1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 25000-23-15-000-2023-00679-01 Accionante: Néstor Javier Robayo Cifuentes Accionado: Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Falta de carga argumentativa.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2023, por la Sección Segunda – Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El señor Néstor Javier Robayo Cifuentes presentó acción de tutela contra el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá, la Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA y la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que se le ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia1.
En razón a que el mencionado Juzgado, mediante auto de 22 de agosto de 20232 se abstuvo de iniciar incidente de desacato contra la CNSC, el SENA y la Procuraduría General de la Nación. 2.- El accionante informó que el 5 de marzo de 2021, el mencionado juzgado profirió sentencia en el marco de la acción de tutela 11001-33-42-049-2021-00042-00 iniciada por la señora Magda Bibiana Martínez Roberto contra la CNSC y el SENA.
En los numerales segundo y tercero de dicho fallo se exhortó a la primera de las entidades para que aplicara retrospectivamente la Ley 1960 de 2019 (según se dispuso en la sentencia T-340 de 2020) y, se ofició a la Procuraduría General de la Nación para que investigara a los presuntos responsables por no cumplir con ese mandato. 1 También invocó los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica. 2 Radicado: 110013342-049-2021-00042-00.
Radicación: 25000-23-15-000-2023-00679-01 Accionante: Néstor Javier Robayo Cifuentes Accionado: Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 3.- El señor Robayo Cifuentes afirmó que participó en el concurso de méritos adelantado por la CNSC para proveer las vacantes definitivas en la planta de personal del SENA (Convocatoria 436 de 2017), y que en el contexto de dicho proceso acontecieron las siguientes situaciones: (i).
Atendiendo a lo indicado en el referido fallo de tutela, los días 14 y 21 de enero de 2022 la CNSC emitió sendos comunicados informando que se autorizaba el uso de las listas de elegibles conformadas en el marco de la Convocatoria 436 de 2017 para proveer vacantes (en el primer comunicado se refirió a 38 vacantes y con el segundo adicionaron otras 152).
No obstante, “la CNSC no notificó dichos actos administrativos de acuerdo a los artículos 66 y 67 de la Ley 1437 de 2011 o dando el derecho a la defensa y contradicción (…)”. (ii). El accionante afirmó haber presentado algunos derechos de petición para solicitar información respecto de las mencionadas autorizaciones y el procedimiento para nombrar a los 190 elegibles.
Indicó que la CNSC respondió lo solicitado, informándole el criterio unificado que se usó para realizar las autorizaciones y posteriores nombramientos. Por otra parte, el SENA le comunicó que de los 190 nombramientos autorizados sólo se han llevado a cabo 100, y que hubo 24 abstenciones de nombramiento. En virtud de lo anterior el actor concluyó que, pese a que estaban autorizados por parte de la CNSC, el SENA se negó a realizar los nombramientos; y la Procuraduría General de la Nación no verificó ese procedimiento, lo que implica que incumplió el ordinal tercero del fallo de tutela 2021- 00042-00.
(iii). Teniendo en cuenta que, según el accionante, el fallo de tutela referido tenía efectos inter comunis y, habida cuenta de que no se cumplieron las órdenes del mismo, instauró incidente de desacato ante el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá; no obstante, dicha autoridad judicial mediante auto de 22 de agosto de 2023 se abstuvo de dar curso al mismo, y no se pronunció respecto al trámite de cumplimiento de la acción de tutela, situación que le genera un perjuicio inminente en tanto se le ha negado la posibilidad de acceder a la administración de justicia. 4.- En consonancia con lo anterior, el accionante indicó que el proceder de las autoridades afecta sus derechos fundamentales, toda vez que por un lado el SENA y la CNSC dilatan el cumplimiento de un fallo judicial, y por otro lado el juzgado que tiene a cargo verificar el cumplimiento del mismo, se abstiene de hacerlo.
B. Sentencia de primera instancia 5.- Mediante sentencia 28 de septiembre de 2023, la Sección Segunda – Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió negar el amparo solicitado, al considerar que en el presente asunto no se logró demostrar vulneración alguna de los derechos fundamentales invocado por el actor, ya que aquel no tenía legitimación en la causa por activa para interponer el incidente de desacato en la Radicación: 25000-23-15-000-2023-00679-01 Accionante: Néstor Javier Robayo Cifuentes Accionado: Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 acción de tutela 1001-33-42-049-2021-00042-00, razón suficiente para que la Juez 12 Administrativa de Bogotá se abstuviera de tramitarlo. 6.- Adicionalmente, adujo que en todo caso no es posible tramitar un incidente de desacato respecto de un exhorto y oficio con fines disciplinarios, por cuanto no son órdenes judiciales y, en tal medida no tienen fuerza vinculante ni coercitiva.
C. La impugnación 7.- En desacuerdo con lo anterior, la parte accionante interpuso impugnación, en la cual sostuvo que el juez constitucional de primera instancia no tuvo en cuenta que “dicha solicitud nunca fue enviada a La Procuraduría General de La Nación, y por lo tanto, la CNSC y el SENA, no dieron cumplimiento a la Ley 1960 de 2019.Tampoco se tuvo en cuenta que las consideraciones del fallo de tutela del juzgado 12 estaban enfocadas a que a todos los concursantes se nos estaban vulnerando nuestros derechos fundamentales al debido proceso administrativo al no darle aplicación a la ley 1960 de 2019, por otra parte, al Juzgado 12 no solamente se le solicitó iniciar el trámite de incidente de desacato, sino también el trámite de cumplimiento del fallo, los cuales se pueden solicitar simultáneamente de acuerdo al Auto 031/11”. 8.- La Procuraduría General de la Nación también se pronunció frente a la decisión del juez constitucional de primera instancia; escrito en el cual reiteró todos los argumentos que expuso en la contestación de tutela presentada en su debido momento.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 9.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913. E. Análisis del caso concreto 10.- La Sala anticipa que modificará el fallo impugnado, para en su lugar, declarar improcedente el amparo solicitado, pues una revisión de los planteamientos realizados por el accionante en el escrito tutela y en su impugnación, permite advertir que el caso carece de relevancia constitucional por falta de carga argumentativa. 11.- Como se mencionó, el accionante en su escrito de tutela e impugnación, sostiene que sus derechos fundamentales fueron vulnerados con el auto del 22 de agosto de 2023 mediante el cual el Juzgado 12 Administrativo de Bogotá se abstuvo de abrir el incidente de desacato que propuso. 3 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 25000-23-15-000-2023-00679-01 Accionante: Néstor Javier Robayo Cifuentes Accionado: Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 12.- No obstante lo anterior, se advierte que el actor se limitó a indicar que: (i) el SENA y la CNSC han dilatado el cumplimiento de una orden judicial, y ello afecta sus derechos fundamentales a la dignidad humana, la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, pues no dieron cumplimiento a la Ley 1960 de 2019;
(ii) el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá al abstenerse de resolver el incidente de desacato mediante el auto de 22 de agosto de 2023, vulnera los derechos fundamentales invocados en esta acción, en tanto no tuvo en cuenta que las consideraciones del fallo de tutela de 5 de marzo de 2021 estaban referidas a todos los concursantes.
Más allá de lo anterior, el señor Robayo Cifuentes no realizó ningún tipo de explicación adicional o específica, tendiente a sustentar la configuración de un defecto o yerro al momento de proferir la decisión judicial con la cual el juzgado accionado se abstuvo de iniciar el incidente de desacato. Tampoco desarrolló una argumentación dirigida a evidenciar las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales. 13.- Lo anterior, por cuanto el actor solo enunció los derechos presuntamente transgredidos y se centró en justificar por qué, a su juicio, las entidades accionadas habían incurrido en desacato del fallo de 5 de marzo de 2021, proferido dentro del trámite de la acción de tutela 11001-3335-012-2021-00042-00, sin explicar el defecto del proveído acusado, ni cómo el actuar de las accionadas le causan un perjuicio irremediable o una vulneración a sus derechos fundamentales, por lo que es evidente que la solicitud carece de carga argumentativa. 14.- Aun cuando es natural la discrepancia que pueda tener con lo decidido por la autoridad judicial accionada, ello no es suficiente para pretender que el juez constitucional deje sin efectos la decisión censurada.
La acción de tutela no es el escenario para continuar el debate surtido ante el juez natural. Si bien se ha contemplado que excepcionalmente este mecanismo de defensa constitucional resulta procedente para proteger los derechos fundamentales que puedan ser lesionados a través de una providencia judicial, esa procedencia está supeditada a que se sustente en debida forma cómo el juez excedió el ámbito de su discrecionalidad e incurrió en una actuación arbitraria, que no consulta los parámetros de la razonabilidad.
Ejercicio que no se advierte en este caso. 15.- En ese contexto, se advierte que no basta con que el accionante enuncie los derechos presuntamente vulnerados y los defectos en que, a su sentir, incurrió la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa mínima, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional, revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho y, se debe argumentar los motivos de la presunta vulneración. 16.- Al respecto, debe recordarse que, por oposición al principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela, cuando esta se formula contra providencias Radicación: 25000-23-15-000-2023-00679-01 Accionante: Néstor Javier Robayo Cifuentes Accionado: Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 judiciales, es necesario que quien reclama la protección iusfundamental no sólo señale los derechos que estima afectados, sino que identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación que le atribuye al pronunciamiento judicial y demuestre de qué forma aquel se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al ordenamiento jurídico, no sólo por la materialidad de la decisión y sus implicaciones, sino por las razones y fundamentos que la sustentan. 17.- Para el caso concreto, comoquiera que la parte actora no se sirvió explicar, especificar, construir, endilgarle algún defecto, ni adecuar los cargos alegados contra el auto de 22 de agosto de 2023, proferido por el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá el juez de tutela no puede proceder a ello de forma supletiva, dado que, la carga de contar con una argumentación coherente y suficiente recae en quien invoca el amparo constitucional y no en quien la decide. 18.- Así, esta Subsección encuentra que los reproches planteados por el accionante encuentran sustento en la convicción de que la CNSC, el SENA y la Procuraduría se han sustraído del cumplimiento del fallo de tutela, en tanto que el Juzgado 12 Administrativo de Bogotá se ha abstenido de adoptar las acciones para su debido cumplimiento.
Al respecto, baste con mencionar que no corresponde a esta Sala, en el marco de la presente acción de tutela, reemplazar al juzgado accionado en su labor de verificar el cumplimiento de los fallos de tutela que profiere; y tampoco fungir como un superior funcional que adelante un juicio de corrección sobre sus decisiones. 19.- Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera que las circunstancias fácticas que dieron paso a la decisión sometida a estudio, y de los fundamentos jurídicos que expuso el Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá, no se deduce que dicha autoridad hubiere incurrido en defecto alguno; por el contrario, la decisión cuestionada encuentra claro sustento en el principio de libre valoración judicial y, antes de configurar una actuación subjetiva o arbitraria es, en realidad el resultado de una interpretación razonable del escrito donde se solicitó el desacato, confrontado con las preceptivas legales que lo delimitan. 20.- Lo anterior, en la medida en que revisado el expediente, se advierte que le asiste la razón al Juzgado accionado y al A quo al puntualizar que: (i) la acción de tutela 110013342-0492021-00042-00, en la que se profirió el fallo aludido por el señor Robayo Cifuentes, fue instaurada únicamente por la señora Magda Bibiana Martínez Roberto;
(ii) en dicha providencia no se indicó nada sobre modular los efectos de inter partes a inter comunis, como lo refiere el accionante; y (iii) la decisión fue declarar improcedente, sin perjuicio que se hiciera un exhorto y se oficiara a un ente de control a adelantar las investigaciones disciplinarias a que hubiere lugar. En ese sentido, resultaba razonable que el Juzgado accionado concluyera que no era posible iniciar el trámite solicitado por el actor, bajo las siguientes consideraciones: <<(…) el único legitimado para proponer incidentes de desacato es quien adelantó la tutela.
Los demás actores en este incidente carecen del derecho a controvertir los Radicación: 25000-23-15-000-2023-00679-01 Accionante: Néstor Javier Robayo Cifuentes Accionado: Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 efectos del fallo y su cumplimiento, ya que la decisión en sede de tutela es interpartes (…) Adicionalmente, al revisar el fallo cuya ejecución se solicita se advierte que la tutela del 5 de marzo de 2021, se declaró improcedente, es decir, en ella no se amparó ningún derecho fundamental, ni se dio orden alguna que sea susceptible de exigir su cumplimiento(…) Frente al exhorto que se hizo a la CNSC, es preciso aclarar que este no tiene fuerza vinculante, y por ende, tampoco da lugar a que frente a él se pueda iniciar un incidente de desacato>>. 21.- De forma complementaria, debe precisarse que si bien el actor hizo alusión al auto 031 de 2011 proferido por la Corte Constitucional, para fundamentar los efectos inter comunis de la decisión cuestionada, se tiene que aquel no guarda ningún tipo de relación con el tema ahora debatido, ya que en el mismo la Corte decidió no asumir el asunto por falta de competencia, en relación con una solicitud de cumplimiento de la sentencia SU- 389 de 2005. 22.- Por lo expuesto anteriormente, la Sala modificará la sentencia de 28 de septiembre de 2023 proferida por la Sección Segunda – Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para en su lugar declarar improcedente la solicitud de amparo. 23.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. – MODIFICAR la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2023 por la Sección Segunda – Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE4 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) 4 VF Radicación: 25000-23-15-000-2023-00679-01 Accionante: Néstor Javier Robayo Cifuentes Accionado: Juzgado 12 Administrativo del Circuito de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.