Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON) Temas: Límites pensionales, ajuste de la mesada pensional, ejecución de la Sentencia C-258 de 2013 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 11 de octubre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Hugo Arturo Castro Borja, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) 0482 del 5 de agosto de 2015, emitida por la directora 2 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja general (E) del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por la cual se dio cumplimiento a una sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado; y ii) 0666 del 15 de octubre de 2015, que resolvió un recurso de reposición. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) restablecer el derecho pensional al monto que venía percibiendo hasta el 30 de junio de 2013, conforme a la liquidación dispuesta en las Resoluciones 1036 de 1991 y 0503 de 1993; ii) pagar, en forma indexada, los valores dejados de percibir desde cuando fueron disminuidas unilateralmente las mesadas pensionales, con los aumentos ordinarios decretados por la legislación del momento; iii) reconocer los intereses moratorios del 2 % mensual sobre los respectivos montos mensuales, desde cuando se causó y materializó la disminución hasta el pago efectivo de lo adeudado; iv) condenar en costas; y v) dar cumplimiento a la sentencia en forma inmediata.
En forma subsidiaria solicitó que se condenara a FONPRECON a pagar en forma actualizada los valores dejados de reconocer desde cuando se redujo el monto de la mesada pensional hasta cuando se efectúe el pago. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) Al señor Hugo Arturo Castro Borja le fue reconocida una pensión de jubilación por parte del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República mediante la Resolución 1036 del 31 de octubre de 1991, de conformidad con la Ley 48 de 1962. ii) A partir del 1.º de julio de 2013, FONPRECON ordenó la disminución del valor de las mesadas, por lo cual las determinó en $ 14.437.500, cuyo valor sería considerado como base para los aumentos de los años siguientes.
Para esta modificación no se realizó procedimiento legal alguno en orden a la procedencia 3 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja de la revocatoria parcial decretada contra un acto de contenido particular y concreto que había reconocido el derecho pensional, pese a que en contra de ese ajuste automático, el actor presentara «impugnación». iii) Por lo anterior, el señor Castro Borja y otros presentaron acción de tutela.
Al respecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 6 de diciembre de 2013, por la cual negó el amparo deprecado; sin embargo, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado tuteló los derechos invocados y, en tal sentido, ordenó a la entidad garantizar el derecho al debido proceso administrativo «respecto de las actuaciones que debe adelantar para dar cumplimiento a las decisiones adoptadas en la sentencia C-258 de 2013». iv) Como consecuencia de lo expuesto, FONPRECON expidió la Resolución 0906 del 13 de noviembre de 2014, por la cual dispuso aplicar «el ajuste automático en los estrictos términos ordenados por la Corte Constitucional».
Esta decisión fue confirmada a través de la Resolución 0012 del 13 de enero de 2015. v) El 14 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A sancionó al director general de FONPRECON por haber incurrido en desacato al no dar cumplimiento a la sentencia de tutela. vi) En razón de lo anterior, la entidad demandada expidió la Resolución 0289 del 27 de mayo de 2015, por la cual dejó sin efectos las decisiones anteriores y dispuso «de manera inmediata el inicio de la actuación administrativa tendiente a la aplicación de la Sentencia C-258 de 2013 en el caso particular del señor Hugo Castro Borja». vii) FONPRECON expidió las Resoluciones 0482 del 5 de agosto de 2015 y 0666 del 15 de octubre de 2015 por las cuales aplicó el tope señalado en la Sentencia C- 258 de 2013. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja Como tales, se señalaron los artículos 2, 4, 5, 29, 46, 48, 53, 83, 85, 86, 87, 95 y 241 de la Constitución Política; 88, 91, 93, 97, 138, 152 y 159 de la Ley 1437 de 2011; 9 del Código Civil; y el Decreto 2591 de 1991.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos:1 i) FONPRECON confundió el inicio y trámite de una actuación administrativa con la mera expedición del acto, así como los conceptos de cumplimiento y ejecución, y los efectos erga omnes e inter partes. Lo anterior, toda vez que la pensión del demandante le fue reconocida a través de un acto que se encuentra en firme, por lo tanto, la reducción de la mesada solo puede darse mediante otro acto susceptible de ser controvertido ante la jurisdicción, esto es, no es una de simple ejecución. ii) La demandada revocó parcialmente su propia decisión a través de vías de hecho, con abuso de autoridad y desviación de poder puesto que no agotó el trámite señalado en la Ley 1437 de 2011 que exige contar con el consentimiento previo, expreso y escrito del administrado.
Además, desconoció los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, en tanto que redujo la mesada pese a que mediante una sentencia de tutela se ordenó el amparo de tales derechos. 1.2. Contestación de la demanda FONPRECON, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:2 i) Ninguno de los actos demandados es susceptible de control jurisdiccional, por ser de ejecución, encaminados a dar cumplimiento al fallo de tutela al que hace alusión el actor.
Es decir, en estos no se realizó manifestación alguna de la voluntad de la administración. 1 Folios 1 a 42. 2 Folios 100 a 123. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja ii) A través de la Resolución 482 de 2015 se dio apertura a la actuación administrativa ordenada por el Consejo de Estado y en contra de esa decisión se presentaron los recursos procedentes, con lo cual se garantizó el debido proceso. iii) La demanda no ataca la Resolución 482 de 2015 pues en ella no se discute la legalidad de la Sentencia C-258 de 2013, sino que esta resulta aplicable a la pensión del señor Castro Borja, puesto que superaba el tope de los 25 SMLMV.
El Fondo no puede sustraerse del cumplimiento de las órdenes que profirió la Corte Constitucional en esa decisión, según la cual a partir del 1.º de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación alguna, ninguna mesada con cargo a recursos de naturaleza pública podrá superar el límite señalado. En consecuencia, no se desconocieron los derechos fundamentales pues en aquella oportunidad no se ordenó iniciar procedimientos administrativos, tal y como lo reconoció la Corte en las Sentencias T-615 y T-392 de 2015. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 11 de octubre de 2017, denegó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:3 i) La pensión del demandante es objeto del ajuste automático ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, al monto de los 25 SMLMV habida cuenta que fue liquidada conforme al régimen especial regulado en el artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992, sobre la cual el alto tribunal hizo el estudio de constitucionalidad y, por lo tanto, dicha decisión no puede discutirse en este proceso, porque hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y es de obligatorio cumplimiento. ii) En conclusión, los actos demandados, por medio de los cuales se ajustó la mesada pensional del actor a partir del 1.º de julio de 2013, se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico y deben permanecer incólumes, puesto que a 3 Folios 221 a 231. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja través de ellos la entidad se limitó a dar cumplimiento a la sentencia aludida y al Acto Legislativo 01 de 2005, para cuyos efectos no se ordenó tramitar procedimiento administrativo alguno. 1.4.
El recurso de apelación El señor Hugo Arturo Castro Borja, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación4 y lo sustentó así: i) De manera alguna se pretende desconocer un fallo de constitucionalidad; sin embargo, debe respetarse el debido proceso y los derechos adquiridos; esta razón impone diferenciar entre la cosa juzgada constitucional y la judicial en el que se hace un control concreto y particular.
En tal sentido, ninguna interpretación judicial puede vulnerar derechos fundamentales al ser aplicada, por lo que esto debe sopesarse al caso concreto que se analiza. No obstante, a través de los actos demandados, la entidad no consideró el debido procedimiento administrativo, sin que este trámite pueda ser confundido con la expedición del acto. ii) El derecho pensional particular y concreto fue reconocido mediante un acto administrativo, y solo puede modificarse o extinguirse mediante otro acto; al respecto, una reducción en materia económica de la prestación importa una revocación que no puede darse sin el consentimiento expreso y escrito de su titular.
Si bien la entidad sostuvo que este era susceptible de control ante la jurisdicción contenciosa, luego expuso que se trataba de un simple acto de ejecución, con lo cual se vulneran los derechos de defensa, contradicción y acceso a la administración de justicia. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. El demandante 4 Folios 241 a 272. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja El señor Hugo Arturo Castro Borja, por conducto de apoderado, reafirmó lo sostenido en el libelo introductorio y en el recurso de alzada.5 1.5.2.
La demandada FONPRECON, por intermedio de su apoderado, solicitó confirmar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto en la contestación de la demanda.6 1.6. El ministerio público El agente delegado ante esta Sección no rindió concepto, según se desprende de la constancia secretarial del 24 de julio de 2018.7 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el escrito de apelación, se circunscribe a establecer si el monto de la pensión de jubilación que le fue reconocida al señor Hugo Arturo Castro Borja se encuentra o no sometida a un límite. 2.2. Marco normativo El artículo 241 de la Constitución Política de 1991 encomendó a la Corte Constitucional la función de guardar su integridad y supremacía. 5 Folios 322 a 351. 6 Folios 287 a 317. 7 Folio 352. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja Por su parte, la mencionada corporación en las Sentencias C-131 de 1996 y C- 037 de 1996 analizó el alcance de las sentencias de constitucionalidad y concluyó lo siguiente: i) Tienen efectos erga omnes, es decir, para todos y no solo para quienes comparecen como partes. ii) Por regla general, son vinculantes para la universalidad de casos futuros. iii) Hacen tránsito a cosa juzgada explícita e implícita.
La primera se predica de la parte resolutiva de las sentencias y la segunda de aquellos «conceptos de la parte motiva que guarden una unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a aquéllos». iv) Los operadores jurídicos están obligados por el efecto de la cosa juzgada material8 de las sentencias de la Corte Constitucional, por ende, «todas las autoridades públicas en Colombia, incluidas las autoridades administrativas y judiciales, deben acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de constitucionalidad».9 Ahora bien, la Sentencia C-258 de 2013 analizó la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que estableció el régimen especial de pensiones para los congresistas y demás cargos homologados a estos.
En lo que respecta al objeto de controversia en el sub lite, la aludida providencia precisó que desde la Ley 4ª de 1976 todas las pensiones de los funcionarios públicos han estado sujetas a límites en su cuantía, toda vez que dicha medida garantiza la distribución equitativa de los recursos limitados en seguridad social y 8 Las sentencias C-543 de 1992 y C-532 de 2013 han precisado que la cosa juzgada es formal cuando existe una decisión previa de constitucionalidad sobre idéntica norma demandada, mientras que la material opera cuando el juico de constitucionalidad recae respecto de una disposición que tiene igual contenido normativo de otra que fue examinada en anterior oportunidad. 9 Sentencia C-539 de 2011, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja materializa los principios de solidaridad, eficiencia, universalidad y sostenibilidad fiscal.
De manera especial, la alta corporación reivindicó el mandato constitucional previsto en el Acto Legislativo 1 de 2005 en tanto dispuso que, a partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a los 25 SMLMV. Igualmente, se precisó que dicho límite incorporó un componente de subsidio a las pensiones de las personas de más bajos ingresos, con lo cual se amplió la cobertura del sistema.
A su vez, la Corte Constitucional refirió que el mencionado mandato buscó «establecer topes para todas las mesadas pensionales con cargo a recursos de naturaleza pública, con el propósito de limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993».
Bajo este hilo argumentativo, la Sentencia C-258 de 2013, en su parte motiva, estableció que, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 SMLMV, por ende, «todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa».
En cuanto a la materialización de la anterior orden judicial, resulta relevante citar la Sentencia SU-579 de 2019, en la cual se acumularon diversas acciones de tutela en las cuales los accionantes sostenían que para aplicar el mencionado límite los fondos de pensiones debían surtir previamente una actuación garante del derecho de audiencia y defensa de los afectados; sin embargo, la Corte Constitucional se apartó de dicho entendimiento por las siguientes razones: i) La Sentencia C-258 de 2013 es fundadora de línea en cuanto a la orden impartida a todas las entidades que administran el régimen pensional financiado 10 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja con recursos públicos de reajustar de manera automática las mesadas que superaran los 25 SMLMV.
Esta tesis se ha seguido consolidando, entre otras, a través de las sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015 y SU-210 de 2017. ii) El ajuste debe operar de manera automática y sin que sea necesario iniciar un proceso de reliquidación, pues se trata de un mandato constitucional de obligatorio cumplimiento. En torno a esta conclusión, se destacan los siguientes argumentos esgrimidos en la sentencia T-615 de 2015: En consecuencia, la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C-258 de 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos procedimientos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad.
No puede perderse de vista que la orden de reajustar automáticamente las pensiones a partir del 1º de julio de 2013, tuvo la finalidad de imponer un límite a las excesivas subvenciones que el sistema pensional estaba realizando a favor de poblaciones privilegiadas. De esta manera, la iniciación de procedimientos por fuera de este límite temporal deviene en la permanente vulneración de los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su recurrente vulneración por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales.
Por lo tanto, la exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. […]. iii) La orden adoptada en la Sentencia C-258 de 2013 también se aplica a las pensiones reconocidas con anterioridad a su expedición, toda vez que los topes en las mesadas pensionales fueron previstos en el ordenamiento en las leyes 4ª de 1976, 71 de 1988, 100 de 1993 y 797 de 2003. iv) Los actos administrativos mediante los cuales los fondos de pensiones comunicaron a los pensionados el ajuste de sus prestaciones al monto de 25 SMLMV tienen el carácter de actos de ejecución de una providencia judicial, «en los cuales las autoridades administrativas se limitaron a dar cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013».
En tal sentido, se reiteró el siguiente criterio: 11 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja Así las cosas, deviene importante aclarar que de conformidad con la línea jurisprudencial sostenida por el Consejo de Estado, todos aquellos actos administrativos encaminados a materializar el cumplimiento de una orden judicial no están sometidos a control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni a ningún tipo de acción judicial ordinaria, pues de permitirse, se desconocería el principio de cosa juzgada.
Por tanto, si los jueces contenciosos aceptaran una acción de nulidad en contra de un acto de ejecución, la determinación a adoptar por parte del operador judicial no podría ser otra que la repetición de lo que se ordenó en la sentencia judicial que se acoge. […] Otro argumento, para inadmitir dicha posibilidad se contrae a la necesidad de evitar que con tal discurrir se genere la iniciación interminable de acciones judiciales encaminadas a controvertir los actos de ejecución, lo que contribuiría a la congestión judicial y socavaría, además del principio de cosa juzgada, el de seguridad jurídica.
Bajo el anterior lineamiento, las decisiones y actuaciones que adelantó FONPRECON para materializar el ajuste pensional ordenado por la Sentencia C-258 de 2013, corresponden a actos de ejecución de una providencia amparada por la figura de la cosa juzgada, por ende, no son susceptibles de recursos ante la administración ni son controlables ante la jurisdicción, en tanto no modificaron, crearon o extinguieron situación jurídica alguna. 2.3.
Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: El 31 de octubre de 1991, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República emitió la Resolución 1036, por la cual reconoció al señor Hugo Arturo Castro Borja el derecho a disfrutar de una pensión de jubilación efectiva a partir del 20 de julio de 1991 en cuantía de $ 503.193.75.10 Al respecto señaló que la prestación correspondería al 75 % del promedio mensual de los sueldos devengados en el último año de servicio y que las disposiciones aplicables eran las Leyes «6/45, 48/62, 5/69, 4/66, […] 4/76, 33/85» y los Decretos «3135/68, 1848/69 […] y 2837/86». 10 Folios 34 a 37 del cuaderno 2. 12 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja El 20 de mayo de 1994, a través de la Resolución 0503, la demandada reliquidó la prestación, en atención a que durante el tiempo aportado se le pagaron factores salariales por un mayor valor a los que sirvieron de base para el cálculo de la pensión reconocida mediante el acto anterior.11 El 12 de enero de 1996, la entidad expidió la Resolución 0001, por la cual reliquidó la pensión con la inclusión de nuevos factores salariales y de nuevos tiempos de servicio prestados en el Congreso de la República «de conformidad con lo establecido en el parágrafo único del artículo 17 de la Ley 4/92».12 El 19 de julio de 1996, mediante la Resolución 867, FONPRECON reliquidó la prestación con la inclusión del valor de los tiquetes aéreos como factor a tener en cuenta y nuevos tiempos de servicio, conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992.13 El 18 de mayo de 2005, la demandada emitió la Resolución 0610 por la cual modificó el valor de la mesada pensional sin la inclusión del «rubro de tiquetes aéreos».14 El 4 de julio de 2013, el señor Castro Borja solicitó a FONPRECON el inicio de la actuación administrativa que le permitiera ejercer el derecho de defensa y contradicción «al verificarse la ejecución de la Sentencia C-258 de 2013».15 El 12 de julio de 2013, mediante el Oficio 201320000063381, el director general de la entidad respondió que no era procedente la petición pues la decisión contenida en la sentencia aludida era de obligatorio e inmediato cumplimiento.16 El 23 de octubre de 2014, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia dentro del expediente identificado con el radicado 25000 11 Folios 59 a 62 del cuaderno 2. 12 Folios 79 a 84 del cuaderno 2. 13 Folios 102 a 107 del cuaderno 2. 14 Folios 319 a 322 del cuaderno 2. 15 Folios 367 a 377 del cuaderno 2. 16 Folios 379 a 384 del cuaderno 2. 13 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja 23 41 000 2013 02686 01, por la cual tuteló el derecho fundamental al debido proceso administrativo de los actores, entre ellos, el señor Castro Borja y, en consecuencia, ordenó a FONPRECON adelantar las actuaciones correspondientes «en virtud de las decisiones adoptadas en la Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional».17 Al respecto, transcribió apartes del fallo proferido el 26 de febrero de 2014 por la Corte Suprema de Justicia y señaló que «la Sala se acoge a lo dicho en la providencia en cita»,18 según la cual, la entidad desconoció el artículo 29 constitucional, pues el pensionado «debió conocer los motivos por los cuales se le disminuyó el valor de la pensión, y los recursos que le cabían y con las propias directrices de la sentencia de inexequibilidad, […] debió agotar los trámites administrativos y/o judiciales previstos para el efecto».
El 13 de noviembre de 2014, FONPRECON expidió la Resolución 0906 en cumplimiento de la sentencia anterior. En la aludida decisión, la entidad señaló que en la Sentencia C-258 de 2013 la Corte Constitucional fijó con claridad la obligatoriedad de realizar el ajuste automático de las mesadas al tope de los 25 SMLMV, y que de acuerdo con sus consideraciones ese ajuste «no puede ser considerado como revocatoria o reliquidación del monto de la pensión, sino como un AJUSTE ORDENADO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL».19 En consecuencia, dispuso acatar el fallo de tutela, «a través de [ese] acto administrativo determinar que la pensión reconocida […] es objeto de la aplicación de la sentencia C-258 de 2013» y, por lo tanto, aplicar el ajuste automático en los términos de esta última providencia. Esta decisión fue confirmada mediante la Resolución 0012 del 13 de enero de 2015.20 17 Folios 398 a 438 del cuaderno 2. 18 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 26 de febrero de 2014, proceso STL2584-2014, radicado 52439, M.P. Elsy del Pilar Cuello Calderón. 19 Folios 440 a 459 del cuaderno 2. 20 Folios 471 a 483 del cuaderno 2. 14 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja El 14 de mayo de 2015, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sancionó por desacato al director general de FONPRECON, por cuanto «incumplió lo dispuesto en la sentencia del 23 de octubre de 2014», proferida por el Consejo de Estado, pues «no se demostró que la entidad demandada le hubiese informado a los demandantes la actuación que se iba a adelantar respecto de sus mesadas pensionales, circunstancia esta que impidió que los mismos presentaran pruebas que les permitieran controvertir los argumentos de la entidad previo a emitir una decisión de fondo».21 El 27 de mayo de 2015, a través de la Resolución 0289, FONPRECON dejó sin efectos las Resoluciones 903 de 2014 y 0012 de 2015 y dispuso «de manera inmediata el inicio de la actuación administrativa tendiente a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013 en el caso particular del señor Hugo Castro Borja», en consecuencia ordenó informar «de manera previa al pensionado sobre la existencia de la actuación […] con el fin de que presente las pruebas y argumentos que estime pertinentes».22 El 18 de junio de 2015, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión del 14 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del incidente de desacato referido anteriormente.
Al respecto señaló que la entidad procedió a informar a los apoderados de los demandantes sobre la disposición de dejar sin efectos las resoluciones mediante las cuales pretendía dar cumplimiento al fallo de tutela y les comunicó que iniciaría la actuación administrativa correspondiente, con lo cual «está dando cumplimiento integral y atento a lo manifestado por esta Corporación, pues se le respetará el debido proceso a los accionantes brindándoles la oportunidad de presentar las pruebas y argumentos que consideren pertinentes o puedan influir en la decisión a tomar».23 21 Folios 504 a 508 del cuaderno 2. 22 Folios 510 a 515 del cuaderno 2. 23 Folios 560 a 665 del cuaderno 2. 15 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja El 23 de junio de 2015, el demandante presentó ante FONPRECON «consideraciones respecto de la Resolución Nº 0289 de 2015».24 El 5 de agosto de 2015, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República expidió la Resolución 0482 por la cual dio cumplimiento a la sentencia de tutela proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en tal sentido, «para adoptar la decisión correspondiente [tuvo] en cuenta las manifestaciones del asegurado en su escrito del 9 de junio de 2015, así como la petición formulada por su apoderado en escrito del 23 de junio de 2015».
Al respecto precisó que en las decisiones de tutela proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado no se ordenó el restablecimiento del monto de la mesada ni el pago de valores dejados de cancelar, esto es, no impuso obligación diferente a la de garantizar el derecho al debido proceso. En tal sentido adoptó las medidas tendientes al cumplimiento de la Sentencia C-258 de 2013 proferida por la Corte constitucional, a partir del 1.º de julio de 2013.25 El 15 de octubre de 2015, mediante la Resolución 0666, la entidad confirmó la decisión anterior.26 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar, conforme a lo expuesto en acápites precedentes y en consonancia con los documentos aportados al plenario, que FONPRECON no desconoció el ordenamiento jurídico al ajustar la mesada pensional del accionante al monto de 25 SMLMV, por el contrario, se limitó a ejecutar una orden judicial que se tornaba de obligatorio cumplimiento para las autoridades del territorio nacional.
Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: 24 Folios 521 a 528 del cuaderno 2. 25 Folios 572 a 587 del cuaderno 2. 26 Folios 589 a 597 y 618 a 622 del cuaderno 2. 16 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le reconoció la pensión de jubilación al señor Hugo Arturo Castro Borja y la reajustó conforme a la Ley 4.ª de 1992.
Sobre el particular y en consideración a las precisas órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, FONPRECON estaba conminado a ajustar dicha prestación, sin necesidad de adelantar un procedimiento administrativo previo. En relación con el ajuste en comento la Corte Constitucional en la Sentencia SU-575 de 2019, precisó: […] la Corte encuentra que la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho dictada por el Consejo de Estado perdió su ejecutoriedad frente a las órdenes dadas por la Corte Constitucional en una sentencia de control abstracto de constitucionalidad que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional en los términos del artículo 243 de la Carta Política y que determinó que ninguna pensión con cargo a recursos públicos puede superar el tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Con base en el anterior criterio, en lo que respecta al ajuste en razón al tope pensional de 25 SMLMV, el monto de las pensiones debe acompasarse a lo dispuesto por la aludida Sentencia C-258 de 2013, pues fijó una regla inequívoca, cuyo cumplimiento era imperativo para los fondos de pensiones so pena de incurrir en un abierto desacato a una orden judicial impartida en sede de control de constitucionalidad.
En tal sentido, en razón a la obligatoriedad de las órdenes dictadas en la Sentencia C-258 de 2015, FONPRECON no tenía una alternativa diferente a disponer el ajuste automático de la pensión que venía devengando el demandante en aras de que se aviniera a los mandatos constitucionales allí reivindicados.27 En 27 Esta tesis también ha sido sostenida, entre otras, en las siguientes providencias: i) De la Corte Constitucional.
Sentencias T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018, T- 073 de 2019, SU-575 de 2019 y Auto 478 de 3 de diciembre de 2020, expediente: T-7.780.673 ii) Del Consejo de Estado. - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-01911-01 (5824-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 30 de octubre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2014-02515-02 (4114-2018). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 21 de febrero de 2019, radicado: 63001-23-33-000-2018-00103-01 (4771-18). - Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, auto de 16 de agosto de 2018, radicado: 11001-03-15-000-2014-04194-01(AC) A. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja consecuencia, dicha determinación no constituyó una actuación arbitraria o irrazonable modificatoria de la situación jurídica del actor; por el contrario, reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, vinculante para todas las autoridades públicas.
Así las cosas, la ejecución de la Sentencia C-258 de 2013 resultaba inexorable para FONPRECON y constituía, además, una materialización del Acto Legislativo 01 de 2005, así como de los principios de sostenibilidad financiera, igualdad, solidaridad, eficiencia, universalidad y progresividad que orientan el sistema de seguridad social integral.
Así, teniendo en cuenta que FONPRECON ajustó la mesada pensional del actor de forma automática a partir del mes de julio de 2013, se concluye que tal actuación obedeció a una ejecución de la Sentencia C-258 de 2013 y, por ende, no es posible reabrir un debate en tal sentido en sede administrativa o judicial. En gracia de la discusión, la Sala advierte que a través de los actos enjuiciados la entidad demandada atendió la orden impartida en sede de tutela, el 23 de octubre de 2014, por esta Corporación, toda vez que fueron expedidos dentro de la actuación administrativa que adelantó en aras de salvaguardar el derecho el debido proceso administrativo del actor, y en la que ejerció sus derechos de defensa y contradicción, a pesar de que inicialmente la autoridad pensional no estaba obligada a ello conforme lo señaló la Sentencia C-258 del 2013.
Lo anterior, toda vez que a través de la Resolución 0289 del 27 de mayo de 2015, FONPRECON dispuso «de manera inmediata el inicio de la actuación administrativa tendiente a la aplicación de la sentencia C-258 de 2013 en el caso particular del señor Hugo Castro Borja» y, en consecuencia, ordenó informar «de manera previa al pensionado sobre la existencia de la actuación […] con el fin de que presente las pruebas y argumentos que estime pertinentes».
En atención a ello, el demandante presentó ante FONPRECON «consideraciones respecto de la Resolución Nº 0289 de 2015», y estos argumentos fueron tenidos en cuenta por la 18 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja entidad en la Resolución 0482 del 5 de agosto de 2015, con lo que se garantizaron los derechos de defensa y contradicción amparados por los jueces de tutela.
Por consiguiente, el argumento planteado por el demandante concerniente a que en los actos acusados la entidad demandada aplicó en forma equivocada la Sentencia C-258 de 2013 y desconoció lo señalado por esta Corporación en el fallo de tutela, no están llamados a prosperar. Bajo el anterior contexto, los actos demandados no son pasibles de control jurisdiccional, por cuanto no crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica, sino que se limitaron a cumplir cabalmente y de manera inmediata la orden impartida en la Sentencia C-258 de 2013.
A su vez, una interpretación diferente a la planteada conduciría a desconocer la cosa juzgada de un debate judicial ya concluido.28 2.5. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,29 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
El primero, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena 28 En cuanto a la imposibilidad de enjuiciar actos de ejecución o información, pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra. María Adriana Marín, auto de 3 de agosto de 2020, radicado: 11001-03-15-000-2020-02799-00. - Sección Tercera, Subsección A, C.P. Dra. María Adriana Marín, sentencia de 3 de abril de 2020, radicado: 25000-23-26-000-2008-00107-01 (41442) - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, auto de 8 de agosto de 2019, radicado: 25000-23-42-000-2015-05932-01 (0459-2017). - Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, auto de 11 de diciembre de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2014-00173-01 (1607-2015). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D. C., sentencia de 8 de junio de 2017, radicado: 25000-23-42000-20140-0188-01 (1924-2015). - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 27 de julio de 2015, radicado: 25000-23-42-000-2014-00079-01 (0717 – 2015). - Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia de 12 de mayo de 2014, radicado: 13001-23-31-000-2009-00309-01 (1879-12). 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y el segundo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.° del artículo 365 del Código General del Proceso,30 la Sala no condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, comoquiera que se trata de una reclamación laboral debatida desde diferentes puntos de vista por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.31 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que los actos acusados carecen de control jurisdiccional en la medida en que FONPRECON se limitó a ajustar la pensión del 30 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 31 Al respecto ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2022, radicado 25000 23 42 000 2015 03921 01 (0690-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 20 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja actor en estricto cumplimiento de la Sentencia C-258 de 2013, por ende, aquellos no corresponden a actos administrativos definitivos con vocación de crear, modificar o extinguir una situación jurídica concreta.
En consecuencia, se impone revocar la sentencia emitida por el a quo, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de actos administrativos no susceptibles de control jurisdiccional, en razón a que las decisiones demandadas no corresponden a actos definitivos. Es preciso señalar que se declarará probada de oficio la excepción de actos administrativos no pasibles de control jurisdiccional y no la de ineptitud de la demanda, pues el defecto anotado no configura la aludida excepción, sino que constituye una irregularidad autónoma.
En tal sentido, esta Corporación ha precisado que la ineptitud de la demanda únicamente se presenta en los siguientes casos: i) cuando el libelo introductorio omite los requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA; y/o ii) cuando se evidencia una indebida acumulación de pretensiones.32 Valga precisar que si bien en virtud del artículo 328 de la Ley 1564 de 2012 el juez no puede hacer más desfavorable la situación del apelante único, lo cierto es que en este caso no se desconoce el principio procesal de non reformatio in peius por cuanto lo decidido por el a quo fue negar las pretensiones de la demanda con idéntico fundamento al expuesto a lo largo de esta decisión, esto es, que a través de los actos demandados, la entidad se limitó a dar cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013, de forma que con esta providencia no se altera ningún derecho reconocido sino que se modifica el sentido de la decisión apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 21 de abril de 2016, radicado 47001 23 33 000 2013 00171 01 (1416-2014), M.P. William Hernández Gómez. 21 Radicado: 25000 23 42 000 2016 01202 01 (0222-2018) Demandante: Hugo Arturo Castro Borja F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 11 de octubre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por el señor Hugo Arturo Castro Borja, contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone declarar probada de oficio la excepción de actos administrativos no susceptibles de control jurisdiccional, en razón a que las decisiones demandadas no corresponden a actos definitivos, conforme se explicó en precedencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Impedido Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente (SLVA) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.