CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi Accionado: Giovanny Roa Chaparro Auto que resuelve solicitud de unificación jurisprudencial La Sala decide la solicitud formulada por la parte accionada para que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso para proferir sentencia de unificación jurisprudencial.
I.
ANTECEDENTES 1. La ciudadana Kirsty Yireh Villalba Piriachi, actuando en nombre propio y obrando en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 143 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, solicitó la pérdida de investidura2 del señor Giovanny Roa Chaparro, concejal del municipio de Paz de Ariporo (Casanare) para el período 2024 – 20273. 2.
La accionante le atribuyó al concejal accionado, la violación del régimen de conflicto de intereses, causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2. del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19944 y en el numeral 1. del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20005. 3. La solicitud de pérdida de investidura se fundamentó en que el concejal accionado, sin manifestar impedimento, participó y votó positivamente la aprobación del Acuerdo Municipal núm. 500.02 - 001 de 9 de abril de 20246, por medio del cual se adoptaron beneficios tributarios temporales para el pago de intereses y sanciones tributarias en el municipio de Paz de Ariporo, pese a que era deudor del impuesto de industria y comercio, por lo que se beneficiaría de manera directa de ese acuerdo. 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 2 Cfr. Índice 3, SAMAI.
Expediente núm. 85001233300020240010500. 3 Cfr. Índice 25, SAMAI. Expediente núm. 85001233300020240010500. 4 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. […]”. 5 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. […]”. 6 Cfr. Índice 3, SAMAI.
Expediente núm. 85001233300020240010500. 2 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi 4. El Tribunal Administrativo de Casanare, en sentencia de 3 de diciembre de 20247, resolvió decretar la pérdida de investidura del concejal accionado. 5. La primera instancia indicó que el concejal accionado, sin declararse impedido, voto favorablemente el Proyecto de Acuerdo núm. 300.47.1-001, el cual, luego de su aprobación, se identificó como Acuerdo Municipal núm. 500.02 – 001 de 9 de abril de 2024, mediante el cual se otorgaron beneficios temporales a contribuyentes deudores de los impuestos predial e industria y comercio del municipio de Paz de Ariporo. 6.
Destacó que el concejal accionado era deudor del impuesto de industria y comercio de los años gravables 2019, 2020, 2021, 2022 y 2023, lo cual lo convertía en beneficiario de las disposiciones del Acuerdo Municipal núm. 500.02-001 de 9 de abril de 2024, de lo cual surgía un interés económico directo en su favor. 7. Puso de presente que no era aplicable la excepción del numeral 1. del artículo 48 de la Ley 617 puesto que el acuerdo no cobijó a la ciudadanía en general sino a un grupo en particular, esto es, los deudores de los impuestos predial y de industria y comercio, por lo que encontró acreditado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura atribuida al concejal accionado. 8.
Resaltó, en relación con el elemento subjetivo, que el concejal accionado estaba en condiciones de comprender el hecho que configuraba la causal de pérdida de investidura atribuida y, al tener claro que el acuerdo señalado otorgaba beneficios tributarios a los deudores de los impuestos predial e industria y comercio y que era deudor de este último tributo, estaba obligado a declararse impedido para participar en los debates y votación de ese acuerdo. 9.
Concluyó la primera instancia que: “[…] En el presente caso se acreditaron los elementos objetivo y subjetivo por cuanto se probó el conflicto de intereses en el que estaba inmerso el concejal demandado y al no haberse declarado impedido, se configuró la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 48 numeral 1° de la Ley 617 de 2000, por la cual (sic) se accederá a las pretensiones de la demanda. […]” 10.
El accionado presentó, en contra de la sentencia de primera instancia, recurso de apelación8, el cual fue concedido mediante auto de 20 de enero de 20259. 11. El accionado, en dicho recurso de apelación, como cuestión procesal previa, presentó “[…] Solicitud de remisión del asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. […]” (negrilla del texto), siguiendo el artículo 271 de la Ley 1437. 7 Cfr. Índice 59, SAMAI.
Expediente núm. 85001233300020240010500. 8 Cfr. Índice 65, SAMAI. Expediente núm. 85001233300020240010500. 9 Cfr. Índice 67, SAMAI. Expediente núm. 85001233300020240010500. 3 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi 12. En segunda instancia, mediante auto de 8 de julio de 202510, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra la sentencia de 3 de diciembre de 2024 y se ordenó correr traslado de la providencia a la parte accionante y al agente del Ministerio Público, por el término de tres (3) días.
II. LA SOLICITUD DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL 13. El accionado, en el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia de 3 de diciembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, manifestó lo siguiente: “[…] Cuestión procesal previa. Solicitud de remisión del asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Conforme al art. 271 de la Ley 1437 de 2011, con las modificaciones que introdujo la Ley 2080 de 2021 (art. 79), la parte recurrente solicita que la sala de conocimiento remita este proceso a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa (sic) para que en ella se produzca la sentencia de segundo grado, por importancia jurídica, por trascendencia social y por la necesidad de sentar jurisprudencia con alcances de unificación. La importancia social deriva del hecho de esta actualmente en curso ante el Consejo de Estado y en el Tribunal Administrativo de Casanare, múltiples procesos de pérdida de investidura contra concejales del municipio de Paz de Ariporo (Casanare), a saber: Consejo de Estado Radicaciones Demandados 85001233300020240004701 MICHAEL D´ANDREIS CASTILLO JARA 85001233300020240006201 JOSÉ ANTONIO NARANJO ORTIZ (sic) 85001233300020240006301 WILLINTON OVIDIO CRUZ RINCÓN En el Tribunal Administrativo de Casanare, sigue en trámite previo a audiencia de conclusiones, el proceso contra EMILIANO DUARTE SEGUA, radicación 85001233300020240009900, por cargos similares a los que se ventilan en este juicio.
El suscrito apoderado ejerce la defensa técnica, con argumentos parcialmente concordantes en cuatro de esos juicios, con excepción del caso del ciudadano Naranjo Ortiz (sic). En esas condiciones, está en entredicho buena parte de los integrantes de esa corporación popular; el desenlace podría afectar profundamente la composición de la coalición mayoritaria que hace viable la realización del programa de gobierno del alcalde escogido por los electores para el período en curso y, consecuencialmente, también afectar igualmente la ejecución del Plan de Desarrollo 2024-2027 de esa jurisdicción territorial.
La importancia jurídica y la necesidad de sentar jurisprudencia se estructuran porque en este recurso se proponen tres discusiones jurídicas que no han aflorado en la dimensión que se estudiará y, por ello, no tienen respuesta judicial constante (línea), ni precedente hito que oriente a los juzgadores de todos los grados de la jurisdicción. 10 Cfr. Índice 14, SAMAI. 4 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi El postulado técnico que se postula (sic) no es el de unificar líneas dispersas o antagónicas, porque no existen en sentido estricto en lo que se solicita analizar; por ello no procede identificar cuáles pudieran ser las decisiones que deban compararse, ni cuáles las discrepancias entre ellas, pues lo que ya se ha examinado en las Secciones Segunda y Quinta de esa Corporación, con soluciones encontradas, atañe al juzgamiento de sanciones disciplinarias impuestas por la Procuraduría General de la Nación contra servidores públicos de elección popular, bajo el prisma de la Convención Americana de Derechos Humanos; aunque esa problemática comparte algunos elementos conceptuales con lo de ahora (género próximo para la hermenéutica), las diferencias específicas son de alto grado: la pérdida de investidura se decreta por autoridad judicial; pero lo que aquí se pretende que sea objeto de sentencia con alcance de sentar jurisprudencia de unificación es un tema nuevo, desde dos dimensiones: la jurisdicción competente a la luz de la Convención, y con mayor énfasis, un problema jurídico relativo a la procedencia de la desinvestidura por hechos no previstos en el ordenamiento nacional como hechos punibles.
De ello no hay respuesta conocida de ninguna de las secciones de la Sala Plena Contencioso Administrativa. En esos términos, se precisa lo que podría someterse a sentencia hito o fundante de línea, a saber: i) La cuestión de convencionalidad, relativa a la integración de los preceptos de la Carta Política con la CADH, respecto del juez competente para privar, a un servidor público de la investidura otorgada por los electores y, a la par, privar a un actor político a perpetuidad del ejercicio del derecho fundamental a ser elegido; ii) En otra arista de la cuestión de convencionalidad, la pertinencia de buscar una interpretación conforme de la Carta Política y de la legislación nacional, con la CADH, respecto del presupuesto objetivo de las causales de pérdida de investidura, en la órbita de los hechos punibles, expresamente tipificados en el Código Penal interno; y iii) Por la necesidad de reexaminar los preceptos de la Ley 136 de 1994 y de la Ley 617 de 2000, en lo que atañe a concejales, bajo el prisma de los cambios legislativos de la imputación del tipo objetivo y subjetivo, los eximentes de la conducta de conflicto de intereses, que ya se precisaron para congresistas y diputados tipificados en las Leyes 2003 de 2019 y 2022 de 2022, en virtud de los principios de igualdad y de favorabilidad en materia punitiva, para superar el déficit de legislación respecto de los aludidos concejales, esto es, el nuevo enfoque de las descripciones legales con tipicidad numerus clausus precisados como elementos objetivos y subjetivos del tipo para imputar la conducta de conflicto de intereses, cuya aplicación procede como normas de interpretación más favorable a los concejales.
Temáticas cuya complejidad requiere sentar jurisprudencia con alcances de unificación. […]” (negrilla y subrayado del texto) III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. Competencia 14. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la solicitud presentada por la parte accionada, de conformidad con lo previsto en los artículos 27111 (inciso segundo) y 12512 (literal a) del numeral 2.) de la Ley 1437 y 11 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 12 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080. 5 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi en el artículo 14 (numeral 2.) del Acuerdo núm. 8013 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta corporación. 15.
Se precisa que, de acuerdo con el inciso primero del artículo 27114 de la Ley 1437, “[…] el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria. […]”, de lo cual se colige que se asignó la competencia para adoptar decisiones de unificación al Consejo de Estado, sin atribuir esta facultad exclusivamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 16.
La disposición igualmente indica que el conocimiento de los asuntos puede asumirse “[…] de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. […]” y que los asuntos susceptibles de ese mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. 17.
El inciso segundo del artículo 27115 de la Ley 1437 señala que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones, así como sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado. 18.
Les corresponde a las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, conforme al mencionado inciso segundo del artículo 27116 de la Ley 1437, proferir las sentencias y autos de unificación “[…] en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. […]”. 19.
El Acuerdo núm. 8017 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta corporación, indica que le corresponde a cada una de las secciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, entre otras competencias, la de: “[…] ARTÍCULO 14°. - OTROS ASUNTOS ASIGNADOS A LAS SECCIONES SEGÚN SU ESPECIALIDAD. Cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá́ competencia para: (…) 2.
Dictar las sentencias de unificación jurisprudencial por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con los asuntos que provengan de las Subsecciones o de los Tribunales 13 Modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 14 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080. 15 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080. 16 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080. 17 Modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024. 6 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi Administrativos.
Las Secciones podrán asumir conocimiento a solicitud de parte, de oficio, por petición del Ministerio Público o por remisión de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. […]” (negrilla del texto). 20. Se advierte, igualmente, que la controversia que se decide en este proceso corresponde a un asunto que debe conocer esta Sección, en segunda instancia, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2. del artículo 48 de la Ley 617 y en el artículo 13 del Acuerdo núm. 8018 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta corporación, siendo posible acudir al criterio de especialidad, expuesto por esta corporación, en la siguiente forma: “[…] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha acudido al criterio de especialidad como un parámetro para reconocer la posibilidad con la que cuentan las secciones del Consejo de Estado para fallar los asuntos que les son propios, lo que incluye decidir en sede de unificación sobre aquellos. […]”19 21.
Esta Sección, en consecuencia, puede decidir la petición presentada por el accionado para que se profiera decisión de unificación teniendo en cuenta que el artículo 27120 de la Ley 1437, le reconoce competencia a las secciones para proferir esa clase de providencias cuando el asunto provenga de un tribunal administrativo, como ocurre en este caso, “[…] lo cual presupone la facultad para decidir de manera oficiosa o resolver si la petición que eleve la parte, el Ministerio Público o la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado tiene vocación de prosperidad. […]”21.
III.2. Presupuestos para el trámite de la solicitud de unificación jurisprudencia previstos en el artículo 27122 de la Ley 1437 22. El artículo 27123 de la Ley 1437, respecto de los presupuestos que se deben acreditar para que se asuma el conocimiento de un asunto para proferir decisión de unificación jurisprudencial, señala: “[…] Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los 18 Modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Consejera ponente: Gloria María Gómez Montoya. Sentencia de 3 de abril de 2025. Referencia: Nulidad electoral. Radicación núm.: 54001-23-33-000-2023-00031-03 (principal), 54001-23-33-000-2023-00030-00 y 54001-23-33-000-2023-00019-00. 20 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080. 21 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Consejera ponente: Gloria María Gómez Montoya. Sentencia de 3 de abril de 2025. Referencia: Nulidad electoral. Radicación núm.: 54001-23-33-000-2023-00031-03 (principal), 54001-23-33-000-2023-00030-00 y 54001-23-33-000-2023-00019-00. En igual sentido Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón (E2).
Auto de 26 de junio de 2025. Referencia: Pérdida de Investidura de Concejal. Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00017-01. 22 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080. 23 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080. 7 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. (…) Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo.
Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de Unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. […]”. 23.
Frente al cumplimiento de los presupuestos de procedencia de la solicitud mencionados, se tiene que la petición para que se avoque el conocimiento del presente asunto para proferir decisión de unificación fue formulada por el apoderado de la parte accionada24. 24. Igualmente, el presente proceso fue conocido, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Casanare25 y se encuentra en esta Sección pendiente de proferir fallo de segunda instancia que resuelva el recurso de apelación presentado por el accionado26. 25.
En lo que tiene que ver con la motivación de la solicitud, el accionado, expresamente, señaló las razones por las cuales consideraba que el asunto reviste importancia jurídica y social y, asimismo, expuso los argumentos por los cuales estimaba necesario sentar jurisprudencia. 26. En consecuencia, cumplidos los requisitos previstos en el artículo 27127 de la Ley 1437, la Sala decidirá si asume o no el conocimiento del presente asunto para dictar sentencia de unificación. III.3.
El caso concreto 27. El artículo 27128 de la Ley 1437 estableció que: 24 Cfr. Índice 65, SAMAI. Expediente núm. 85001233300020240010500. 25 Cfr. Índice 59, SAMAI. Expediente núm. 85001233300020240010500. 26 Cfr. Índice 19, SAMAI. 27 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080. 28 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080. 8 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi “[…] Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria. […]”. 28.
En cuanto a los criterios de importancia jurídica, trascendencia económica o social, esta corporación29 ha indicado que: “[…] en punto a la importancia jurídica, esta Corporación ha señalado que «(…) es claro que el motivo determinante en dicho concepto es la necesidad que ve la respectiva Sala de abordar un tema que reviste un interés jurídico superlativo dada su novedad, dificultad teórica y/o práctica o impacto sobre el ordenamiento jurídico»30.
A su turno, en providencia más reciente, se indicó sobre ese cometido lo siguiente: (…) Así, el primero que se enuncia es la importancia jurídica la alta connotación que tiene un asunto dentro del mundo jurídico, en la medida en que es capaz de incidir en él de forma transversal y determinante, bien sea porque (i) toca bienes o instituciones materiales o inmateriales que figuran dentro de la más elevada escala de protección estatal, (ii) demanda la construcción de un parámetro de interpretación que resulta necesario para el orden normativo mismo, (iii) propugna por un avance significativo en la tradición jurídica nacional o internacional, (iv) el constituyente o legislador le han dado esa connotación, (v) o porque el desarrollo jurisprudencial así lo sugiere.31 En relación con la trascendencia económica o social, esta Corporación ha dicho32: (…) la trascendencia económica o social pone acento en una cuestión de carácter extrajurídico, pues lo que motiva esta causal no es tanto la connotación jurídica de un asunto sino las repercusiones que en los ámbitos económico y social puede generar una decisión. Si bien es cierto que con la adopción de cualquier decisión judicial se ve alterada la realidad en alguno de estos dos componentes, es preciso señalar que lo que se pretende con este concepto es destacar aquellos litigios en los cuales, dada la configuración del caso, la decisión comporte una notable y/o significativa repercusión en las esferas sociales o económicas de la comunidad nacional.
(…) Se trata de una causal que va más allá de la habitual función judicial, pues mediante ella se invita a la Sala con competencia unificadora a debatir y tomar consciencia de la realidad que envuelve un pleito, todo ello sin apartarse del estricto apego al derecho33. […]” (negrilla del texto). 29. En lo atinente a la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, la corporación34 ha subrayado que: 29 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Consejero ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. Auto de 21 de mayo de 2024. Referencia: Nulidad Electoral. Radicación núm.: 11001-03-28-000-2022-00320-00 (Principal), 11001- 03-28-000-2022-00321-00 (Acumulado), 11001-03-28-000-2022-00322-00 (Acumulado) y 11001-03-28-000-2022-00324-00 (Acumulado). 30 Consejo de Estado, auto del 26 de marzo de 2015, MP Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 11001-03-26-000-2014-00098- 00, demandado: Municipio de Palmira y Empresa Prestadora de Servicios Acuaviva S.A Hoy Aqua De Occidente. 31 Consejo de Estado, auto del 1 de diciembre de 2020, MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 11001-03-28-000-2020- 00058-00, demandado: Francisco Roberto Barbosa Delgado - fiscal general de La Nación. 32 Ídem.
Consejo de Estado, auto del 26 de marzo de 2015. 33 Ídem. Consejo de Estado, auto del 26 de marzo de 2015. 34 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. Auto de 21 de mayo de 2024. Referencia: Nulidad Electoral. Radicación núm.: 11001-03-28-000-2022-00320-00 (Principal), 11001- 03-28-000-2022-00321-00 (Acumulado), 11001-03-28-000-2022-00322-00 (Acumulado) y 11001-03-28-000-2022-00324-00 (Acumulado). 9 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi “[…] Por último, en lo referente a la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, se ha dicho: (…) Por otro lado, se menciona la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia. La primera hipótesis apareja la novedad del asunto a discutir o, por lo menos, la inexistencia de un pronunciamiento previo por parte del órgano de cierre; mientras que la segunda, en cambio, tiene como presupuesto la existencia de pronunciamientos que encierran posiciones divergentes sobre un mismo tema, que ameritan una decisión que zanje tales diferencias, en aras de dar coherencia a la jurisprudencia y garantizar la igualdad y la seguridad jurídica en las sucesivas decisiones judiciales35. […]” (negrilla del texto). i) La trascendencia social del presente asunto 30.
El accionado indicó que el presente asunto tenía trascendencia social puesto que el Consejo de Estado tramita los expediente números 85001 23 33 000 2024 00047 01, 85001 23 33 000 2024 00062 01 y 85001 23 33 000 2024 00063 01 y el Tribunal Administrativo de Casanare el expediente núm. 85001 23 33 000 2024 00099 00, presentados en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura en contra de los concejales del municipio de Paz de Ariporo “[…] MICHAEL D´ANDREIS CASTILLO JARA (…) JOSÉ ANTONIO NARANJO ORTIZ (sic) (…) WILLINTON OVIDIO CRUZ RINCÓN […]” y “[…] EMILIANO DUARTE SEGUA […]”, respectivamente. 31.
Destacó, en consecuencia, que estarían cuestionados gran parte de los integrantes del concejo municipal de Paz de Ariporo y el resultado de tales procesos podría incidir en la composición de la coalición mayoritaria que hace posible el desarrollo del programa de gobierno del alcalde de ese municipio para el período en curso y en la ejecución del plan de desarrollo del ente territorial. 32.
Se precisa que, en efecto, esta corporación tramita los medios de control de pérdida de investidura identificados con los números de expediente 85001 23 33 000 2024 00062 01 y 85001 23 33 000 2024 00063 01, seguidos en contra de los señores José Antonio Naranjo Ruiz y Willinton Ovidio Cruz Rincón, concejales del municipio de Paz de Ariporo (Casanare), período 2024-202736. 33.
Asimismo, el Tribunal Administrativo de Casanare tramitó el medio de control de pérdida de investidura identificado con el número de expediente 85001 23 33 000 2024 00099 00, en contra del señor Emiliano Duarte Segua, concejal del municipio de Paz de Ariporo, período 2024-202737, en el cual se profirió la sentencia de 7 de marzo de 2025 que resolvió negar la solicitud de pérdida de investidura38.
Consta que el expediente fue archivado39. 35 Ídem Consejo de Estado, auto del 1 de diciembre de 2020. 36 Información extractada de la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo de Colombia, SAMAI. 37 Información extractada de la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo de Colombia, SAMAI. 38 Cfr. Índice 72, SAMAI.
Expediente núm. 85001233300020240009900. 39 Cfr. Índice 80, SAMAI. Expediente núm. 85001233300020240009900. 10 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi 34. Se aclara, igualmente, que en el medio de control de pérdida de investidura identificado con el número de expediente 85001 23 33 000 2024 00047 01 se profirió la sentencia de 12 de diciembre de 2024, mediante la cual se revocó la sentencia de 5 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare y, en su lugar, denegó la solicitud de pérdida de investidura presentada en contra del señor Michael D´Andreis Castillo Jara, concejal del municipio de Paz de Ariporo para el período 2024-202740.
Consta que el expediente fue devuelto al tribunal de origen41. 35. De esta manera, del hecho consistente en que se tramitan ante esta corporación medios de control de pérdida de investidura en contra de dos (2) concejales del municipio de Paz de Ariporo, siguiendo el reporte suministrado por el accionado, no es posible colegir que se trate de la gran parte de los integrantes del concejo municipal. 36.
Lo anterior, puesto que, conforme al Acta núm. 500.01.2 – 037 de 9 de abril de 202442, la cual da cuenta de la sesión del concejo municipal de Paz de Ariporo de 9 de abril de 2024 y en la cual se dio segundo debate al Proyecto de Acuerdo núm. 300.47.1 – 001, por medio del cual se adoptaban beneficios tributarios temporales para el pago de intereses y sanciones tributarias en ese municipio, el cual se convertiría en el Acuerdo Municipal núm. 500.02.-001 de 9 de abril de 2024, origen de la controversia en este proceso, dicho acuerdo fue aprobado por 9 votos (9 concejales) y hubo cuatro (4) concejales ausentes. 37.
De esta manera dos (2) concejales, siguiendo el reporte del accionado, no podría considerarse como gran parte de los miembros del concejo municipal de Paz de Ariporo. 38. La Sala, expuesto lo anterior, no evidencia que el presente asunto tenga la trascendencia social que menciona la parte accionada. 39. No hay evidencia de que exista una coalición mayoritaria que permite el desarrollo del plan de gobierno de quien funge como alcalde del municipio de Paz de Ariporo y la ejecución del plan de desarrollo y, de esta manera, no es posible establecer una incidencia de los medios de control de pérdida de investidura que se tramitan ante esta corporación en la composición de esa coalición ni mucho menos en el conglomerado social. ii) La importancia jurídica y la necesidad de sentar jurisprudencia 40.
El accionado señaló que el presente asunto tenía importancia jurídica y resultaba necesario sentar jurisprudencia. Mencionó que la solicitud no tenía el propósito de 40 Cfr. Índice 29, SAMAI. Expediente núm. 85001233300020240004701. 41 Cfr. Índice 37, SAMAI. Expediente núm. 85001233300020240004701. 42 Cfr. Índice 3, SAMAI. Expediente núm. 85001233300020240010500. 11 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi que se unificaran líneas dispersas o antagónicas puesto que no existían en estricto sentido, de tal forma que no resultaba procedente identificar decisiones judiciales. 41.
Consideró que lo que se debería ser objeto de sentencia de unificación: “[…] es un tema nuevo, desde dos dimensiones: la jurisdicción competente a la luz de la Convención, y con mayor énfasis, un problema jurídico relativo a la procedencia de la desinvestidura por hechos no previstos en el ordenamiento nacional como hechos punibles.
De ello no hay respuesta conocida de ninguna de las secciones de la Sala Plena Contencioso Administrativa. […]”. 42. Precisó que los asuntos respecto de los cuales se debería proferir sentencia de unificación serían los siguientes: “[…] i) La cuestión de convencionalidad, relativa a la integración de los preceptos de la Carta Política con la CADH, respecto del juez competente para privar, a un servidor público de la investidura otorgada por los electores y, a la par, privar a un actor político a perpetuidad del ejercicio del derecho fundamental a ser elegido; ii) En otra arista de la cuestión de convencionalidad, la pertinencia de buscar una interpretación conforme de la Carta Política y de la legislación nacional, con la CADH, respecto del presupuesto objetivo de las causales de pérdida de investidura, en la órbita de los hechos punibles, expresamente tipificados en el Código Penal interno; y iii) Por la necesidad de reexaminar los preceptos de la Ley 136 de 1994 y de la Ley 617 de 2000, en lo que atañe a concejales, bajo el prisma de los cambios legislativos de la imputación del tipo objetivo y subjetivo, los eximentes de la conducta de conflicto de intereses, que ya se precisaron para congresistas y diputados tipificados en las Leyes 2003 de 2019 y 2022 de 2022, en virtud de los principios de igualdad y de favorabilidad en materia punitiva, para superar el déficit de legislación respecto de los aludidos concejales, esto es, el nuevo enfoque de las descripciones legales con tipicidad numerus clausus precisados como elementos objetivos y subjetivos del tipo para imputar la conducta de conflicto de intereses, cuya aplicación procede como normas de interpretación más favorable a los concejales.
Temáticas cuya complejidad requiere sentar jurisprudencia con alcances de unificación. […]”. 43. La Sala advierte que los asuntos expuestos por el accionado y que, en su concepto, revisten importancia jurídica y la necesidad de sentar jurisprudencia fueron, igualmente, expuestos como argumentos del recurso de apelación en contra de la sentencia de 3 de diciembre de 2024. 44.
En lo que se refiere a la convencionalidad de la figura de la pérdida de investidura, el apelante, en su recurso, indicó: “[…] Esta vez las particularidades fácticas de caso hacen indispensable que la segunda instancia aborde en primer lugar la cuestión convencional que la defensa técnica le ha propuesto desde la contestación de la demanda.
Por ser el juez contencioso administrativo también juez de la Convención, como lo ha reconocido el Consejo de Estado desde hace más de una década, en el espectro del objeto de la jurisdicción, art. 103 CPACA, solo si se supera dicha control podrá escudriñarse el cargo en la dimensión del derecho interno. 12 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi Como se indicó en el resumen del fallo recurrido, el tribunal de primer grado eludió ese aspecto de fondo, pues del fallo constitucional C-24 de 2018 dedujo una consecuencia relativa a la jurisdicción o competencia para conocer de cargos de pérdida de investidura, pero no se adentró en la restricción convencional de la adecuación típica penal de los hechos por los que los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa puedan decretarla, sin quebrantar las garantías de la Convención. 4.3 El vocero procesal del demandado invocó expresamente en la contestación de demanda43 el mandato de optimización de las garantías judiciales para los derechos políticos que otorga la Cláusula 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH).
Prescinde en esta instancia de profundizar la prédica que exhorta a la judicatura de cierre44 a honrar en toda su dimensión el control de convencionalidad, cuya aplicación ampliada supondría que ni siquiera podría la jurisdicción contencioso administrativa decretar una pérdida vitalicia del derecho a ser elegido, sin que medie o anteceda una condena penal, de un juez penal, por hechos punibles según el derecho interno. (…) 4.4 Es necesario ahora insistir en que se debe abordar la tipicidad de los cargos para decretar una pérdida de investidura, en la órbita cerrada, restrictiva y garantista de la Cláusula 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, suscrita y vinculante para Colombia, así como en la jurisprudencia de la Corte Interamericana que vela por su aplicación y acatamiento por los Estados.
(…) Si la Convención solamente permite regular derechos políticos por hechos penalmente relevantes, materia propia de los procesos penales que conocen los jueces de esa jurisdicción, se requiere que la imputación fáctica por la que se proceda pueda enmarcarse en los descriptores de tipicidad y antijuridicidad penalmente sancionados por el ordenamiento nacional; sin ellos, decretar una pérdida de investidura es una afrenta directa a la Convención. Imputación que tiene que hacerse por quien demanda, cuyo rol es semejante al de la Fiscalía General de la Nación en el proceso penal; no es el juez el que imputa, ni mejora la imputación. (…) 4.7 Conclusiones acerca de la cuestión de convencionalidad.
En primer lugar, si se acogen los plenos efectos de la sentencia de la CIDH del 8 de julio de 2020, en el caso Petro Urrego vs. Colombia, tendría que reconocerse que la autoridad judicial competente y el escenario procesal exclusivo que honran las garantías de la Convención para el goce y ejercicio de los derechos políticos, es el del proceso penal, por los hechos punibles descritos previamente por el Legislador, con los estándares de juzgamiento propios de esas imputaciones.
Si en gracia de discusión tiene que admitirse que, por juez competente se entiendan las diversas jurisdicciones y, según la Carta Política, específicamente para pérdida de investidura la contencioso administrativa que encabeza el Consejo de Estado, entonces el juicio de reproche a la conducta del demandado tendrá que tener adecuación típica como hecho punible, pues solo exclusivamente por una condena fundada en una imputación de esa estirpe, es legítimo limitar o reglamentar los 43 Ver acápite 4, análisis de la tipicidad en sentido estricto, aplicación de la CADH. 44 Recursos de apelación procesos 85001233300020240004701 y 85001233300020240006301, en trámite en el Consejo de Estado. 13 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi derechos políticos; con mayor razón, privar con efectos vitalicios a un ciudadano de tales derechos. […]” (negrilla del texto). 45.
Igualmente, en lo que se refiere a la aplicación de las leyes 2003 de 19 de noviembre de 201945 y 2200 de 8 de febrero de 202246, en lo atinente al conflicto de intereses para congresistas y diputados, a otros miembros de corporaciones de elección popular, manifestó en la impugnación, lo siguiente: “[…] 5.1 Los puntos centrales de esa línea de argumentación se identifican así47: 1) no existe la conducta imputada, porque el demandado nunca se benefició con los alivios del derogado acuerdo que contribuyó a votar y aprobar; 2) la interpretación sistemática de las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, que consagran las causales de pérdida de investidura, en virtud de los principios de favorabilidad y de integración normativa, debe tener en cuenta las definiciones más recientes que con autoridad hacen las Leyes 2003 de 2019 (congresistas) y 2200 de 2022 (diputados), acerca de lo que debe entenderse por conflicto de intereses; 3) en virtud de los principios de justicia rogada, tipicidad estricta y de legalidad en estos juicios típicamente sancionatorios, solo es factible avanzar hacia la identificación de la antijuridicidad de una conducta eventualmente reprochable probada, y 4) habrá lugar a verificar el ingrediente subjetivo de la culpabilidad, si se han demostrado los prepuestos fácticos de la imputación de la demanda, cuyo marco no podrá excederse oficiosamente por el juez; en esa dimensión, este proceso punitivo es típicamente adversarial.
Esta defensa técnica solicita respetuosamente al Consejo de Estado considerar la disertación jurídica de la contestación de la demanda; allí se ofrecieron amplias consideraciones acerca de los alcances de la redacción originaria de las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000; a las modificaciones que precisan el tipo de imputación para el conflicto de intereses, en los términos de las Leyes 1881 de 2018 (artículos 1 y 22), común a todos los procesos de pérdida de investidura, 2003 de 2019 (actualización del régimen de congresistas) y 2200 de 2022 (propia de los diputados), las dos últimas que se hacen valer en virtud de analogía in bonam partem por principios de favorabilidad e igualdad, así como a la conocida jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha señalado cuál es el alcance que tienen los descriptores típicos nacionales, en sede de imputación objetiva (tipicidad y antijuridicidad) y de culpabilidad en estos procesos. […]”. 46.
Le corresponde a esta Sala, en virtud de los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201248; de lo previsto en el parágrafo 2. del artículo 48 de la Ley 617 y en el artículo 13 del Acuerdo núm. 8049 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta corporación; así como del criterio de especialidad, resolver los argumentos expuestos por el accionado en su recurso de apelación, que, coinciden con aquellos cuya unificación jurisprudencial se solicita. 47.
Se advierte que el accionado plantea asuntos relativos a la convencionalidad del medio de control de pérdida de investidura y la aplicación normas referidas al conflicto de interés de congresistas y diputados a otros miembros de corporaciones de elección, no obstante, el objetivo central de esos cuestionamientos es obtener la 45 “[…] Por el cual se modifica parcialmente la Ley 5 de 1992 y se dictan otras disposiciones […]”. 46 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos […]”. 47 Ver Capítulo V. ARGUMENTOS DE PERMANENCIA DE LA INVESTIDURA DE MI DEFENDIDO. 48 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 49 Modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024. 14 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi revocatoria de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, que se denieguen las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura que le fue decretada. 48.
Los razonamientos por los cuales el accionado solicita que se profiera decisión de unificación son, en consecuencia, cuestionamientos a la sentencia impugnada que se formulan para obtener un beneficio particular, esto es, se insiste, que se revoque la sanción de pérdida de investidura impuesta, de tal forma que el asunto no está provisto de un impacto significativo sobre el ordenamiento jurídico y no se estima que sea necesario sentar jurisprudencia por la novedad de este, si se tiene en cuenta que le corresponde a esta Sección referirse a estos argumentos al proferir la sentencia de segunda instancia. 49.
La Sección50, en el mismo sentido, señaló que: “[…] Adicionalmente, la Sala considera que no se cumple con la carga argumentativa exigida para su procedencia, pues los planteamientos formulados constituyen alegaciones propias del juicio de corrección que corresponde de ordinario al fallador de segunda instancia, los cuales, por si solos, no dotan de contenido los conceptos de importancia jurídica y necesidad de unificar la jurisprudencia, en los términos exigidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado. […]”. 50.
La Sala, en consecuencia, no avocará la solicitud presentada por la parte accionada, señor Giovanny Roa Chaparro, concejal del municipio de Paz de Ariporo para el período 2024 – 2027, para que se dicte sentencia de unificación en este asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: NO AVOCAR la solicitud de proferir sentencia de unificación jurisprudencial presentada por el señor Giovanny Roa Chaparro, parte accionada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el proceso de la referencia al despacho sustanciador para continuar con el trámite correspondiente.
TERCERO: Contra la presente decisión no proceden recursos, de conformidad con lo establecido en el último inciso del artículo 271 de la Ley 1437. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 50 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejera ponente: Nubia Margoth Peña Garzón (E2). Auto de 26 de junio de 2025. Referencia: Pérdida de Investidura de Concejal. Radicación núm.: 05001-23-33- 000-2025-00017-01. 15 Radicación núm.: 85001-23-33-000-2024-00105-01 Accionante: Kirsty Yireh Villalba Piriachi
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.