CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-03508-01 Solicitante: INÉS CRISTINA SALADARRIAGA RÍOS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA-SALA TERCERA DE ORALIDAD Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. SUBSIDIARIEDAD-La tutela no procede para plantear argumentos que no fueron formulados ante el juez ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante contra el fallo proferido el 8 de agosto de 2024, por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 8 de julio de 2024, la señora Inés Cristina Saldarriaga Ríos, a través de apoderada judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al principio de gratuidad, que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia al proferir la sentencia de 15 de marzo de 2024 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra la Nación-Ministerio de Educación-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y el Departamento de Antioquia. 1 Identificado con el Rad. n°. 05001-33-33-015-2022-00025-01 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03508-01 Solicitante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En virtud del amparo solicita que se revoque de manera parcial la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.
Hechos relevantes La accionante labora como docente, por este concepto alegó tener derecho a que los intereses a las cesantías le sean consignados a más tardar el 31 de enero del 2021 y las cesantías a más tardar el 15 de febrero del mismo año. Mediante escrito con radicado el 26 de julio de 2021, la accionante solicitó el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, a partir del 16 de febrero de 2021 y por el no pago de los intereses a las cesantías, desde el 1 de enero de 2021, petición que fue negada por el Departamento de Antioquia mediante el acto administrativo N° ANT2021EE031626 del 8 de agosto de 2021.
La solicitante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento de Antioquia para que se dejara sin efectos el acto que le negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contado desde el 15 de febrero de 2021 fecha en la que se debió efectuar el pago de las cesantías del año 2020 en el fondo prestacional y hasta que se acredite el pago; así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías establecidos en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991.
El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado Quince Administrativo de Medellín que, mediante sentencia del 7 de junio de 2023 decidió negar las pretensiones de la demanda y condenar en costas a la demandante. Estimó que como la accionante estaba afiliada al FOMAG como docente de carácter nacional estaba sujeta el régimen especial previsto en la Ley 91 de 1989. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03508-01 Solicitante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Inconforme con la decisión, la accionante apeló. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 15 de marzo de 2024 confirmó la decisión desestimatoria de las pretensiones y se abstuvo de condenar en costas en esta instancia. 3.
Fundamentos de la solicitud La solicitante alega la vulneración de los derechos fundamentales invocados, pues considera que la condena en costas se impuso sin tener en cuenta que la parte demandante no actuó con temeridad y mala fe, tampoco estaban probados los gastos en los que incurrió la entidad demanda por lo que debió abstenerse de la condena en costas por tratarse de un asunto de pleno derecho.
Según la accionante, el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció antecedente judicial sobre la condena en costas, resaltó que en la sentencia de unificación no se condenó en costas a la parte demandante. Señaló que según el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no impuso una obligación perentoria de condenar en costas y en agencias de derecho, a menos que se trate de un asunto de interés público. 4.
Trámite de primera instancia El 19 de julio de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad accionada, así como al Juzgado Quince Administrativo de Medellín, la Nación-Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG y al Departamento de Antioquia. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Antioquia hizo un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso y manifestó que no vulneró los derechos alegados por la solicitante en tanto que no condenó en costas en segunda instancia. Además, que la demandante no presentó ningún argumento 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03508-01 Solicitante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia respecto de la condena en costas en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. La Fiduprevisora, en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG, adujo que no vulneró los derechos fundamentales alegados y solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Los demás terceros con interés, a pesar de haber sido notificados en debida forma, no rindieron informe. Mediante sentencia de 8 de agosto de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no cumplía con el requisito de procedencia de relevancia constitucional. La accionante a través de apoderada judicial impugnó el fallo, reiterando los mismos argumentos que expuso en la acción de tutela.
El 23 de agosto, se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 8 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03508-01 Solicitante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03508-01 Solicitante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados4.
Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial. Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales5. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica».
La Corte Constitucional también ha destacado que el requisito de subsidiariedad guarda relación con el deber de identificar de manera razonable los hechos y argumentos que acrediten la trasgresión de derechos fundamentales, de modo que: 4 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03508-01 Solicitante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia «(…) se traduce en el deber de demostrar que, en el asunto sub-judice, efectivamente sus derechos están siendo trasgredidos y que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad»6.
Caso concreto La solicitante alega la vulneración de sus derechos fundamentales pues el Tribunal Administrativo de Antioquia dejó en firme la condena en costas impuesta por el juez de primera instancia, sin tener en cuenta que no se causaron gastos en el proceso y la demanda fue presentada de buena fe con el objeto de mejorar sus condiciones laborales.
La providencia reprochada confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la solicitante no tenía derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías conforme a la Ley 50 de 1990, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, en la medida que esa prestación es incompatible con el sistema de liquidación anualizado de cesantías que administra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-FOMAG, al cual se encuentra afiliada la accionante, ni al reconocimiento de la indemnización estipulada en la Ley 52 de 1975, por el pago tardío de los intereses, pues no está prevista en la Ley 91 de 1989, régimen especial previsto para los docentes.
Respecto de la condena en costas, la autoridad judicial señaló que «Conforme al artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se condenará en costas, dado que no se encuentran probadas.» En virtud de lo anterior, si bien la solicitante alega que el ad quem dejó en firme la condena en costas impuesta en primera instancia, la Sala advierte que los argumentos alegados en la tutela relacionados con la condena en costas no fueron 6 Corte Constitucional, sentencia SU-081 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03508-01 Solicitante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia alegados por la apoderada de la señora Saldarriaga Ríos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia que las ordenó. La tutela, como mecanismo constitucional subsidiario, no puede ser utilizada con el fin de subsanar errores de procedimiento cometidos por quien la presenta.
Lo anterior desnaturaliza la finalidad de esta acción constitucional como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales, permitiendo que la parte accionante se beneficie de sus propias omisiones al no haber presentado, por el canal adecuado, comunicado y dispuesto por la autoridad accionada, el pronunciamiento que ahora reprocha no fue tenido en cuenta en la providencia enjuiciada7.
Como los hechos y argumentos que fundan la vulneración de derechos fundamentales no fueron objeto de debate ante el juez natural de la causa, la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad. Además de lo expuesto, la solicitud pide que se deje sin efectos una providencia judicial que condenó en costas. Esta pretensión, netamente económica, escapa de la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones "deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes"8.
Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia de 8 de agosto de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta que declaró improcedente la acción de tutela, conforme la parte motiva de esta providencia. 7 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 2015, MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez: La acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica.
Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que, en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo transgredidos. Igualmente, deben acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-03508-01 Solicitante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 8 de agosto de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la solicitud de tutela, de Cristina Saldarriaga Ríos contra el Tribunal Administrativo del Antioquia.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ