Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante FUNDACIÓN AMIGOS NEERLANDESES Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Y JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE RIOHACHA Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Causales generales y especiales de procedibilidad. Relevancia constitucional: argumentos de instancia adicional. Medio de control de reparación directa. Legitimación en causa. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado de la Fundación de Amigos Neerlandeses contra el fallo de tutela del 28 de abril de 2025, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el que se dispuso lo siguiente: «1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 31 de marzo de 20251, la Fundación de Amigos Neerlandeses, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de La Guajira y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Esto, con ocasión a las sentencias del 6 de diciembre de 2023 y del 23 de octubre de 2024, en las que las autoridades accionadas declararon probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la fundación en la primera y segunda instancia del proceso de reparación directa nro. 44001-33-40-001-2018-00380-00/01.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «7.1.- Declarar sin ningún valor ni efecto las sentencias de fecha 6 de diciembre de 2023, proferida en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda y de fecha 20 de octubre de 2024, expedida en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo de la Guajira, por medio del cual se confirmó la anterior determinación, dentro del proceso de reparación radicado con el No. 44-001-33 40-001-2018-00380-00. 7.2.- Como consecuencia de la anterior medida, ordenar a las autoridades accionadas que, dentro del término perentorio de diez días siguientes a la notificación de la sentencia de tutela, profieran una nueva decisión en el referido proceso de reparación conforme a la Constitución y al precedente judicial desconocido, según se imparta en la orden de amparo correspondiente. 1 Consultado a través del sistema de gestión judicial del Consejo de Estado: Samai (índices 1 y 2).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.3.- Ordenar que en lo sucesivo las autoridades accionadas se abstengan de incurrir en conductas violatorias de los derechos fundamentales.»2 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1.
En los antecedentes y anexos de la acción de tutela se indica que, el señor Héctor Manuel Griego, como propietario del inmueble de matrícula inmobiliaria nro. 210-22485 de Riohacha, adjudicó parte del terreno a los beneficiarios del proyecto de construcción de 62 viviendas de interés social. El 4 de mayo de 2010, la directora de Planeación Departamental solicitó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el registro del proyecto de vivienda de interés social denominado: «Construcción de viviendas de interés social en sitio propio en el Barrio Nuevo Horizonte urbanización Arnoldo Smith, Municipio De Riohacha».
En el 2011, el representante legal de la Fundación Amigos Neerlandeses acordó con los 62 propietarios del terreno asociarse para la construcción de las viviendas de interés social y el 24 de enero de 2012 socializó el proyecto de construcción «Arnold Smith», por lo que se firmó acta de concertación comunitaria. La Asociación de Vivienda Popular Costa Caribe (Asovicar) y la Fundación Amigos Neerlandeses suscribieron un convenio para construir la obra, en el que Asovicar recibiría un 8,5% como ejecutor y la fundación un 12,1% como aportante.
El representante legal de la Fundación presentó una querella por ocupación de hecho en nombre de Héctor Manuel Griego contra personas indeterminadas la cual fue archivada por no encontrarse ocupación ilegal. Posteriormente, el 13 de marzo de 2014, el señor Griego, propietario del bien, presentó de manera directa una nueva querella en la que solicitó el desalojo del inmueble de su propiedad que fue rechazada por el Distrito de Riohacha alegando la cosa juzgada.
Contra esta decisión de la administración municipal, el querellante interpuso los recursos de Ley, pero se confirmó el rechazo. 2.2. Por lo anterior, la Fundación de Amigos Neerlandeses, mediante apoderado judicial, interpuso demanda de reparación directa en la que solicitó que se declare la responsabilidad patrimonial y administrativa del Distrito de Riohacha por omitir el desalojo solicitado en la querella del 13 de marzo de 2014.
Esta querella fue rechazada por la administración municipal mediante resolución 0419 de 2014 y confirmada a través de la resolución 0093 del 10 de febrero de 2017, respecto de un lote de terreno de propiedad del señor Héctor Manuel Griego. Asimismo, solicitó que se condenara a la entidad demandada al pago del daño material, así: $30.576.550, por concepto de daño emergente y $311.333.000, por lucro cesante. 2.3.
El conocimiento del asunto, en primera instancia, correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha. En sentencia del 6 de diciembre de 2023, esta autoridad judicial declaró de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa. Como fundamento de su decisión, argumentó que el propietario del predio cuya ocupación se analiza es el señor Héctor Manuel Griego, por lo tanto, es quien tiene la facultad para usar, gozar, explotar y disponer del mismo.
Por el 2 Página 9 del escrito de tutela. Expediente digitalizado. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrario, advirtió que no obra en el proceso prueba que otorgue a la Fundación de Amigos Neerlandeses la legitimación para reclamar la indemnización de perjuicios derivados del rechazo de la querella presentada por el señor Griego por la ocupación de su inmueble.
También precisó la participación del señor Jorge Sprockel Mendoza ─representante legal de la Fundación Amigos Neerlandeses─ como apoderado de los intereses del señor Griego en las querellas adelantadas para recuperar la tenencia del aludido predio, no otorga a dicha fundación legitimación para promover el proceso de reparación directa. 2.4.
La Fundación de Amigos Neerlandeses apeló la sentencia de primera instancia. Aclaró que su legitimación en la causa por activa se encuentra acreditada, no como propietaria del predio, sino como perjudicada por la imposibilidad de llevar a cabo la construcción de las 62 viviendas de interés social en ese terreno, conforme se acordó en el convenio de asociación, aporte y ejecución suscrito el 21 de junio de 2013 con Asovicar. 2.5.
En sentencia del 23 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de La Guajira confirmó en integridad la sentencia de primera instancia que declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la Fundación de Amigos Neerlandeses. El ad quem argumentó que el acervo probatorio no acredita que la fundación demandante sufriera alguna afectación con ocasión del rechazo de la querella policiva iniciada por el propietario del inmueble, el señor Griego, dado que no demostró ser titular de algún interés legítimo para reclamar.
Asimismo, advirtió que tampoco hay prueba de que el propietario del lote de mayor extensión ni los 62 propietarios adicionales hayan realizado disposición de sus derechos sobre el predio a favor de la Fundación de Amigos Neerlandeses. La sentencia se notificó a través de mensaje de datos remitido a las partes del proceso el 30 de octubre de 20243. 3.
Fundamentos de la acción La Fundación de Amigos Neerlandeses sostuvo que el Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al proferir las sentencias del 6 de diciembre de 2023 y del 23 de octubre de 2024, en las que se declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la fundación para actuar como parte actora en el medio de control de reparación directa sub examine.
A su juicio, las providencias adolecen de defecto fáctico, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. Frente al defecto sustantivo, la fundación argumentó el desconocimiento del artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que dispone que cualquier persona interesada puede demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
En esa línea, expuso que las accionadas soslayaron que la legitimación en la causa por activa para demandar en ejercicio del medio de control de reparación directa invocada por la fundación no derivaba de su condición de propietaria del lote, sino por su condición de damnificada porque la negativa de llevar a cabo el desalojo le impidió desarrollar en la forma concertada el proyecto de vivienda de interés social planeado en el lote que fue invadido. 3 Expediente ordinario de reparación directa nro. 44001-33-40-001-2018-00380-01.
Archivo denominado «01. Expediente digital 001-2018-00380-00», páginas 544 a 571. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Relativo al defecto fáctico, la fundación argumentó que las pruebas documentales del proceso ordinario acreditaban con suficiencia la oportunidad frustrada por no haberse ejecutado el proyecto de vivienda de interés social, por lo que en el análisis de la legitimación en causa por activa resultaba irrelevante quien tenía la titularidad del inmueble invadido.
Estima que no era razonable limitar el derecho de acción a los titulares del derecho de propiedad y no a los damnificados. Finalmente, el desconocimiento del precedente judicial se fundamentó en el desconocimiento de las sentencias del Consejo de Estado (rad. 16271 y 24677) que han establecido que la legitimación en la causa por activa en los procesos de reparación directa se concentra en la verificación de que los demandantes tengan un interés legítimo, serio y actual en la condena que persigue, condición que cumplía la fundación de Amigos Neerlandeses dada su calidad de eventual ejecutoria del proyecto en el lote invadido. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. El 3 de abril de 2025, despacho ponente de primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta por la Fundación Amigos Neerlandeses en contra del Tribunal Administrativo de La Guajira y del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha. Además, vinculó, en calidad de terceros con interés, al alcalde Distrital de Riohacha y al señor Héctor Manuel Griego, en calidad de entidad demandada en el proceso ordinario sub examine y de propietario del inmueble objeto del proceso de reparación directa, respectivamente.
De otro lado, solicitó al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Riohacha que remitiera la copia digitalizada del expediente del proceso de reparación directa nro. 44001-33-40-001-2018-00380-00/01. 4.2. El Tribunal Administrativo de La Guajira, por conducto del magistrado ponente de la sentencia acusada, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque no supera el requisito general de relevancia constitucional.
Dijo que el escrito de tutela es una reiteración del recurso de apelación y que los argumentos ya fueron decididos en la sentencia de segunda instancia. En específico, recordó que en la providencia acusada analizó el convenio de asociación entre la Fundación Amigos Neerlandeses y Asovicar, en el cual, en la cláusula décima, la hoy accionante se obligó en calidad de «propietaria del lote», pero tal condición no se encontró probada en el proceso de reparación directa.
Manifestó que de la sentencia acusada no se desprende un actuar arbitrario atribuible a esa corporación, sino la intención de la accionante de proveerse una instancia adicional para prolongar el debate jurídico y fáctico que ya había sido clausurado en las dos instancias del proceso ordinario. De manera subsidiaria, frente al fondo del asunto recordó que en la sentencia acusada se precisó que era el señor Héctor Manuel Griego quien tenía la propiedad del lote, por lo que la fundación reclamaba por la indemnización de perjuicios respecto de los cuales no tenía fundamento legítimo, debido a que no acreditó la calidad con la que adujo actuar en el proceso. 4.3.
La citadora del Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha informó que se comunicó con el señor Héctor Manuel Griego, a través de una línea de celular, quién manifestó que su residencia actual se encuentra en la zona rural del corregimiento de Cotoprix, Riohacha y que no tiene acceso a correo electrónico. Por lo tanto, autorizó que las notificaciones se le realicen a través de la aplicación WhatsApp, ya que es el único medio que tiene a disposición para comunicarse.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con lo anterior, la servidora judicial aportó captura de pantalla de una conversación de WhatsApp con el señor Griego que otorga constancia de que se le notificó la existencia de esta acción de tutela, se adjuntaron las piezas procesales relevantes y se le informó la posibilidad que le asistía de intervenir en esta acción de tutela. 4.4.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Riohacha, por conducto del titular del despacho, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela porque incumple el requisito general de relevancia constitucional. Consideró que la pretensión de la accionante es prolongar el debate jurídico y fáctico ya clausurado en las dos instancias del proceso ordinario.
Argumentó que la fundación actora se limitó a orientar los argumentos para generar incertidumbre sobre la valoración de las pruebas, aunque las sentencias acusadas contienen el análisis razonable del acervo probatorio pertinente para decidir sobre la legitimación en la causa por activa de la fundación. Dijo que en la acción de tutela se expone una inconformidad con el resultado del proceso que no se fundamenta en la concreción de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, sino en la contra argumentación respecto de la posición defendida por los jueces de instancia. Agregó que las autoridades judiciales accionadas tienen competencia para valorar libremente las pruebas con fundamento en la sana crítica.
En este caso, al analizar el acervo probatorio, los jueces no encontraron acreditada la legitimación en la causa de la fundación demandante, quien mantenía una relación civil- comercial con el propietario del predio, pero no con el ente territorial. 4.5. La Alcaldía Distrital de Riohacha, por conducto del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela porque no se acreditó la vulneración de ninguno de los derechos invocados por la fundación accionante. 4.6.
El señor Héctor Manuel Griego no respondió la acción de tutela, aunque fue notificado sobre su existencia. 5. Providencia impugnada La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en fallo de tutela del 28 de abril de 2025, declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplir con el requisito general de relevancia constitucional.
En primer lugar, estimó pertinente precisar, como cuestión previa, que, si bien en el escrito de tutela se alegó la concreción de los defectos sustantivo, de desconocimiento del precedente y fáctico, la fundamentación de todos ellos guardaba relación con la indebida valoración de las pruebas del proceso que acreditaban la legitimación en la causa de la Fundación Amigos Neerlandeses.
Por lo tanto, concluyó que el análisis de la tutela debía circunscribirse al defecto fáctico. Aclarado lo anterior, argumentó la improcedencia de la acción de tutela porque reproducía los mismos planteamientos que la fundación accionante expuso en el recurso de apelación para evidenciar su legitimación en la causa por activa. Sin embargo, advirtió que esos argumentos ya habían sido resueltos por el Tribunal Administrativo de La Guajira en la sentencia del 23 de octubre de 2024 y citó los apartes pertinentes de la providencia. En consecuencia, consideró que la acción de tutela se utiliza como una instancia adicional para reabrir el debate jurídico y probatorio que ya fue clausurado por el juez natural de la causa.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, advirtió que la acción de tutela no procede para resolver desacuerdos interpretativos u oponerse al criterio o labor hermenéutica de los jueces de instancia solo porque emitieron una providencia contraria a sus intereses litigiosos.
En esa línea, recordó que esta acción constitucional fue estatuida como un juicio de validez y no de corrección de la labor desarrollada por el juez natural de la causa. 6. Impugnación La Fundación Amigos Neerlandeses advirtió que la acción de tutela tiene relevancia constitucional debido a que las sentencias acusadas vulneraron sus derechos fundamentales al aplicar incorrectamente las normas y jurisprudencia sobre la legitimación en la causa por activa en procesos de reparación directa.
Destacó que las autoridades judiciales accionadas realizaron una interpretación restrictiva y arbitraria de las normas sobre legitimación en la causa por activa y con ello desconocieron el derecho a la igualdad de la fundación. Reprocha que se declare la improcedencia de la acción de tutela bajo el argumento de que el tema ya se discutió ante los jueces de instancia, a pesar de que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han aceptado la procedencia de la tutela en casos de desconocimiento del precedente judicial, incluso si toca asuntos probatorios y de legitimación. Finalmente, destacó que la decisión de los jueces de instancia de reducir la legitimación en la causa por activa solo al propietario del bien desconoce la jurisprudencia que admite como legitimado a quien acredite un interés legítimo, como es el caso de la fundación demandante, dada la afectación económica derivada de la imposibilidad de ejecutar el proyecto de vivienda social.
A ese respecto, advirtió que calificar tal situación como una mera diferencia interpretativa desconoce la naturaleza de la afectación y el derecho de acceso a la justicia de la fundación. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir 4 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional7 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia al declarar la improcedencia de la acción de tutela, por considerar que no se acreditó el requisito de la relevancia constitucional.
En caso de superar dicho análisis, y de cumplirse los demás requisitos de procedibilidad, se determinará si las sentencias emitidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira en el proceso de reparación directa nro. 44001-33-40-001-2018-00380-01, adolecen de defecto sustantivo, desconocimiento de precedente judicial y defecto fáctico. 4.
Requisito de relevancia constitucional: su alcance y análisis en el caso particular 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 7 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. 8 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».9 Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. 4.2. Esta Sección está de acuerdo con el a quo en cuanto a que el presente asunto no supera el requisito general de relevancia constitucional.
Los cuestionamientos planteados se circunscriben a un debate jurídico y probatorio, relacionado con la legitimación en la causa por activa de la Fundación de Amigos Neerlandeses para incoar la demanda de reparación directa sub examine, el cual fue debidamente agotado por los jueces naturales de la causa en cada instancia. 4.3. En la acción de tutela y en el escrito de impugnación, la Fundación de Amigos Neerlandeses argumentó que las sentencias ordinarias acusadas vulneraron sus derechos fundamentales al limitar injustificadamente la legitimación en la causa por activa a la propiedad del bien inmueble afectado.
Considera que esa interpretación desconoce el artículo 140 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo de Estado, que reconocen la legitimación de quienes acreditan un interés legítimo, como ocurre en el caso concreto por la afectación que sufrió la fundación al no poder ejecutar el proyecto de viviendas de interés social. Sostiene que los jueces incurrieron en defecto sustantivo y defecto fáctico porque no valoraron adecuadamente las pruebas del daño sufrido y por aplicar incorrectamente la norma que regula la legitimación en este caso.
También reprocha el desconocimiento del precedente contencioso que no limita la legitimación en la causa a la propiedad del bien. 9 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, en la impugnación se reprochó que se declarara la irrelevancia constitucional de la acción de tutela por tratarse de un asunto decidido en el proceso ordinario, alegando que la Corte Constitucional ha aceptado la procedencia de la acción de tutela en casos de desconocimiento del precedente. 4.4.
Se advierte que la cuestión planteada en la acción de tutela fue ya analizada y resuelta por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Riohacha y por el Tribunal Administrativo de La Guajira en cada una de las sentencias del proceso de reparación directa sub examine, mediante fallos en los que se expusieron los fundamentos fácticos y jurídicos que sustentaron la determinación de declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la fundación. 4.5.
Así pues, se observa que, en la sentencia de primera instancia, el juez inició por precisar el alcance de la figura procesal de la legitimación en la causa, a partir de una argumentación que se compadece con el desarrollo que la jurisprudencia contenciosa le ha otorgado. Veamos: «3.7.1. La legitimación en la causa por activa. La legitimación en la causa es un elemento sustancial que corresponde a la calidad o al derecho que tiene una persona para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda, como sujeto de la relación jurídica sustancial; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.
En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva) es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.
Radicado No. 44-001-23-40-000-2019- 00150-00. Es deber del juez entonces, determinar si la parte accionante está legitimada para reclamar la indemnización del daño y si la entidad demandada es la llamada a responder por aquélla.» (Subraya la Sala) Con base en esta premisa, el juez procedió a analizar si la Fundación Amigos Neerlandeses estaba legitimada en la causa por activa para actuar como demandante en el proceso de reparación directa.
A ese respecto, recordó que la fundación promovió la demanda con el propósito de obtener la reparación de los perjuicios derivados de la omisión de la administración municipal de realizar el desalojo solicitado en la querella del 13 de marzo de 2014, respecto del lote ubicado en la zona urbana de Riohacha, de propiedad del señor Héctor Manuel Griego.
El juez advirtió que el daño alegado deviene de «la omisión del demandado en proteger los derechos reales sobre bien inmueble.» Recordó que en la demanda se indicó que el propietario del inmueble era el señor Héctor Manuel Griego, quien obtuvo licencia de construcción para edificar 62 viviendas de interés social. Además, de que se expidieron licencias de construcción a otras personas para cada una de las divisiones que se le hizo al predio original.
Dijo que también obran en el proceso las querellas que promovió el señor Griego ante la administración municipal para que se procediera con el lanzamiento por ocupación de hecho y se recuperara el inmueble de su propiedad. A ese respecto, el juez advirtió que, aunque en el expediente obran las licencias de construcción, no se evidencia en ellas participación alguna de la fundación accionante.
De acuerdo con lo anterior, emitió las siguientes conclusiones en relación con la legitimación en la causa por activa de la Fundación de Amigos Neerlandeses: Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «(…) no encuentra el despacho prueba que le otorgue a la Fundación Amigos Neerlandeses legitimación para reclamar una indemnización de los perjuicios que se hubiesen podido causar con el rechazo de la querella presentada por el señor Héctor Griego por ocupación del bien inmueble de su propiedad.
Todo lo que recaiga sobre un inmueble solo debe aprovecharlo o soportarlo su propietario o poseedor, calidades sendas que no detenta la Fundación demandante, toda vez que la titularidad del derecho de dominio como quedó definida anteriormente es exclusiva del señor Héctor Griego, quien fue además el que acudió a la autoridad administrativa para impetrar la protección de su posesión sobre el uso y goce del bien, la que le fue concedida en la primera oportunidad y negada en segunda ocasión.» De otra parte, en relación con el convenio de asociación, aporte y ejecución para la construcción de obra con el que la fundación pretende acreditar el perjuicio que se le causó, el juzgado manifestó: «Si bien la citada fundación celebró un convenio de asociación, aporte y ejecución para la construcción de obra (Fl. 233-236), actuando y adquiriendo obligaciones como “propietaria del lote” en la cláusula décima del acuerdo, esta circunstancia, tal como se ha visto en el marco jurídico de esta sentencia, no la acredita como dueña del derecho real de dominio sobre el inmueble, así como tampoco le concede titularidad de reclamar los perjuicios que se puedan causar por la privación del uso y goce de la propiedad.
Adicionalmente, no se observa en el expediente que el propietario del inmueble Héctor Manuel Griego, realizara disposición de los derechos que tiene sobre el bien en favor de la fundación Amigos Neerlandeses, así como tampoco se demuestra que tenga relación jurídica con esa persona jurídica o participación en el convenio de asociación, aporte y ejecución para la construcción de obra celebrado entre la fundación y Asovicar (Fl. 233-236).» 4.6.
La fundación demandante promovió recurso de apelación10 contra la sentencia de primera instancia en el que alegó que está acreditada su legitimación en la causa por activa, no como propietaria del predio, sino como perjudicada por la no realización del proyecto de vivienda de interés social que se iba a realizar en ese terreno, cuyo fundamento era el convenio de asociación, aporte y ejecución que suscribió el 21 de junio de 2013 con Asovicar. 4.7.
En la sentencia del 23 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo de La Guajira examinó el marco jurídico aplicable y determinó el alcance de la figura procesal de la legitimación en la causa por activa, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre esa materia. En particular, citó apartes de la sentencia del Consejo de Estado, con radicado interno 16.271.
Con base en ello, concluyó que «la legitimación en la causa corresponde a uno de los presupuestos necesarios para obtener sentencia favorable a las pretensiones contenidas en la demanda y, por lo tanto, desde el extremo activo significa ser la persona titular del interés jurídico que se debate en el proceso». A partir de esa premisa, procedió a analizar si «la Fundación Amigos Nederlandeses (sic) ostenta un interés legítimo, serio y actual en la declaración que persigue y, por tanto, está legitimado en la causa por activa.»11 En ese contexto, el tribunal recordó que, en el recurso de apelación, la fundación precisó que no acude al proceso como propietaria ni poseedora del inmueble, sino como perjudicada al ver frustrada la construcción del proyecto de viviendas de interés social.
Evidenció que esa expectativa derivó, en criterio de la apelante, «del convenio de asociación, aporte y ejecución que celebró en junio de 2013 con la asociación de vivienda popular del caribe ASOVICAR que sería la ejecutora y constructora del proyecto de interés social»12 Con base en estos elementos, la autoridad judicial accionada formuló su razonamiento sobre la legitimación en la causa por activa de la Fundación de Amigos Neerlandeses, así: 10 Expediente digitalizado del medio de control de reparación directa nro. 44001334000120180038001, archivo denominado «001ExpedienteSinIndexar», folios 444 a 446 y 451 a 455. 11 Página 7 de la sentencia. 12 Página 8 de la sentencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Revisado el referido convenio obrante en folios 233 a 236, se advierte que, en efecto, la Fundación Amigos Neerlandeses actuó y se obligó en calidad de “propietaria del lote” en la cláusula décima del acuerdo sin serlo, situación a partir de la cual generó una serie de aspiraciones sin base legítima.
Como quedó dicho en la sentencia recurrida, el propietario del inmueble registrado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 210-22485 de Riohacha es el señor Héctor Manuel Griego, quien, en tal calidad solicitó y obtuvo licencia de urbanismo para dividir o segregar 62 lotes de menor extensión y licencia de construcción para ejecutar obras civiles para edificar ese mismo número de viviendas de interés social.
En razón de ello, 62 personas diferentes obtuvieron licencia de construcción de las divisiones o segregaciones que se le hizo al predio de mayor extensión de propiedad de Héctor Manuel Griego, obrantes visibles a folios 63 a 128. En tal virtud también, el señor Héctor Manuel Griego promovió en nombre propio y a través de apoderado, varias querellas -en 2009, 2013 y 2014-, con ocasión de las cuales se expidieron: [Resoluciones de la administración municipal].
Del análisis integral de los antecedentes expuestos y del material probatorio, encuentra la Sala acreditado que ha sido el propietario quien, directamente o a través de apoderado, ha reclamado ante el distrito de Riohacha por la perturbación a su propiedad privada. De manera que no encuentra la Sala ninguna evidencia de la presunta afectación que sufrió la fundación Amigos Neerlandeses por el rechazo de la querella policiva iniciada por el propietario, puesto que, en estas condiciones, no demostró ser titular del interés legítimo para reclamar, pues, se insiste, la sola afirmación plasmada en el documento contentivo del convenio de asociación, aporte y ejecución para la construcción de obra en el que se autoproclamó propietario del lote, no le otorga tal calidad.
(…) Así las cosas, y teniendo en cuenta que la Fundación Amigos Nerlandeses no acreditó que detenta interés legítimo, serio y actual en la declaración que persigue, se tiene acreditada la falta de legitimación en la causa por activa, por lo que se impone confirmar la sentencia recurrida». (Subraya la Sala) 4.8. Como se ve, los argumentos de la acción de tutela y de la impugnación constituyen una reiteración de los ya presentados en el curso del proceso ordinario, los cuales fueron debidamente analizados por los jueces naturales de la causa.
Esto indica que la fundación accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como un escenario adicional para prolongar el debate sobre su legitimación en la causa por activa dentro del proceso de reparación directa. El estudio de las sentencias cuestionadas muestra que las dos autoridades judiciales expusieron de forma previa el marco jurídico que determinaba el alcance de la figura de la legitimación en la causa por activa en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado.
En específico, la sentencia de segunda instancia consideró la providencia que el actor alegó como desconocida en el escrito de tutela: «sentencia de 23 de abril de 2008, Exp. 16271»13 Además, se observa que el tribunal accionado dirigió el estudio a determinar si «la Fundación Amigos Nederlandeses (sic) ostenta un interés legítimo, serio y actual en la declaración que persigue y, por tanto, está legitimado en la causa por activa», tal como lo solicitó la fundación en la apelación y lo reiteró en el escrito de tutela.
Sin embargo, tras examinar los hechos, las pretensiones y el material probatorio, concluyó que dicho interés no fue acreditado Asimismo, se evidencia que ambas autoridades judiciales evaluaron el convenio de asociación, aporte y ejecución, suscrito para la construcción de viviendas de interés social en el cual la fundación apoya la concreción del daño y perjuicios reclamados.
No obstante, estimaron que dicho documento no demostraba la legitimación en la causa por activa de la fundación. Además, advirtieron que en ese convenio la fundación asumió unos compromisos en 13 Página 13 del escrito de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calidad de propietaria del terreno, sin ostentar tal condición, situación que le generó expectativas carentes de fundamento. 4.9.
Así las cosas, se constata que el Tribunal Administrativo de La Guajira orientó su análisis a establecer si la fundación acreditó un interés legítimo, serio y actual en la declaración que persigue, conforme a lo solicitado en la apelación y reiterado en la tutela; pero, concluyó con base en los medios de prueba, que tal interés no estaba demostrado y expuso los fundamentos jurídicos y fácticos de esa consideración. De acuerdo con lo anterior, esta Sala no advierte una actuación arbitraria o irrazonable atribuible a las autoridades judiciales accionadas que comprometa los derechos fundamentales de la fundación accionante y justifique la intervención del juez constitucional.
Lo que realmente se desprende del caso es el desacuerdo de la parte actora con la valoración jurídica y probatoria realizada en la sentencia, lo cual, por sí solo, no configura una cuestión de relevancia constitucional. En ese contexto, la invocación del derecho al debido proceso resulta meramente formal, pues el contenido del escrito de tutela evidencia que se presenta como una instancia adicional, lo cual desborda el ámbito de competencia del juez de tutela. 4.10.
La Sala resalta que los argumentos expuestos por el actor en la acción de tutela fueron ya estudiados y desestimados durante el proceso ordinario. Pese a ello, la fundación actora insiste en su desacuerdo con el análisis jurídico y probatorio que hicieron los jueces de la causa. Sin embargo, la tutela no evidencia la concreción de una irregularidad flagrante y ostensible en el fundamento fáctico y jurídico de las providencias acusadas, sino que pretende sugerir la interpretación de la Ley al caso particular y la valoración probatoria, lo que excede la función del juez constitucional. 4.11.
Finalmente, es pertinente recordar que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
Lo que se advierte en el presente caso es que el accionante acudió a la acción de tutela por no compartir la decisión judicial adoptada por los jueces de instancia. 5. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que la acción de tutela no supera el requisito general de relevancia constitucional en tanto la argumentación expuesta no pretende evidenciar un error en la ratio de las providencias judiciales que afecte el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, sino reabrir el debate sobre la interpretación normativa y la valoración probatoria, aunque sus argumentos fueron descartados de manera motivada en el curso del proceso sub examine.
Así las cosas, se confirmará la sentencia de tutela de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción en razón a que se toma el mecanismo constitucional como una tercera instancia para exponer los desacuerdos con la decisión de declarar de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la Fundación Amigos Neerlandeses.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-01905-01 Demandante: Fundación Amigos Neerlandeses 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada, proferida el 28 de abril de 2025, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, según los dispuesto en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor usuario este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador