CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Demandante: María Ludina Amanda Hurtado Rojas Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 26 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 17 y 50 a 531). La señora María Ludina Amanda Hurtado Rojas, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 1273 de 18 de enero, RDP 4628 de 14 de febrero y RDP 9315 de 19 de marzo, todas de 2019, por las que la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder la aludida prestación «[…] a partir del día que cumplió el status, es decir, cincuenta (50) años de edad y veinte (20) […] 1 Escrito de subsanación. 2 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP de servicio (17/11/2012), en cuantía del 75% del salario, con la totalidad de los factores salariales, devengados durante el último año de servicio» (sic), debidamente indexada;

(ii) pagar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que nació el 20 de enero de 1959 y prestó sus servicios como maestra territorial en los municipios de Socha y Tunja (Boyacá) del 2 de febrero al 28 de abril de 1977 y entre el 15 de febrero de 1993 y el 30 de diciembre de 2017, respectivamente; motivo por el cual el 20 de septiembre de 2018 pidió de la accionada la pensión gracia, negada a través de las decisiones cuestionadas, con el argumento de que su vinculación con la docencia fue de carácter nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º a 6º, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1º, 3º y 4º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de 1928, 15 de la Ley 91 de 1989, 3º del Decreto 81 de 1976 y 3º del Decreto ley 2277 de 1979. Arguye que la demandada incurre en falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse, toda vez que no prestó mientes en que (i) «[…] los NOMBRAMIENTOS […] fueron hechos directamente por el GOBERNADOR DE BOYACÁ y el ALCALDE […] de Tunja […]» (sic), (ii) «[…] siempre que hubiese una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, podía completarse el tiempo con servicios docentes posteriores, sin que se haga obligatorio el cumplimiento de la Totalidad de los requisitos, para la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, esto es el 29 de diciembre […]» (sic) de ese año; y (iii) la «[…] discontinuidad en el tiempo de servicios prestados […] no es causal alguna para que se niegue el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, entre tanto existe la vinculación como docente NACIONALIZADA, antes del 31 de diciembre de 1980 y queda comprobado que la vinculación posterior a 1990, mantiene el mismo tipo de vinculación […]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 102 a 124).

La entidad accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, otros no constituyen situaciones fácticas y los demás deben probarse. Asimismo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido y de vulneración de principios constitucionales y legales y prescripción. 3 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP Dice que las pruebas adosadas por la accionante dan cuenta de que no satisface los presupuestos para acceder a la prestación reclamada, pues, además de que su vinculación con la educación es de carácter nacional, dado que sus salarios han sido sufragados con recursos del sistema general de participaciones, «[…] solo podrá tenerse en cuenta aquellos tiempos de servicios laborados antes del 31 de diciembre de 1989, sin que para dicha fecha hubiese completado los veinte […], pues los laborados con posterioridad no son susceptibles de ser contabilizados […], en la medida [en] que a partir del 1 de enero de 1990, se unificó el régimen prestacional de los docentes, por tanto ha de entenderse de una parte, que la vinculación no fue como nacionalizado, y de otra, a partir de dicha calenda su régimen será igual que de los servidores públicos, siendo merecedores a una sola pensión como lo es de jubilación y finalmente, se acabaría la distinción o clasificación de docentes nacionales y nacionalizados a la luz de la Ley 91 de 1989» (sic). 1.3 Providencia apelada2.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 26 de mayo de 2021, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que para el 29 de diciembre de 1989, es decir, cuando entró en vigor la Ley 91 de la misma anualidad, la actora «[…] contaba con tan sólo 30 años de edad, […] Lo [que] implica que […] no tenía consolidado el derecho a la pensión gracia, pues la ley exigía 50 años de edad y 20 años de servicio docente.

Es así, que contaba con una mera expectativa» (sic); por ende, se abstuvo de «[…] examinar los demás aspectos de la controversia, a saber: i) el carácter de los nombramientos, ii) el origen de los recursos con los cuales fueron cancelados sus emolumentos y iii) la procedencia del reconocimiento de los intereses moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 […]», por innecesario.

Sin perjuicio de lo expuesto, advierte que la defensa planteada «[…] por la demandada en lo relacionado con el origen de los recursos para el pago, […] en nada incide en el sentido de esta decisión […], por cuanto este aspecto fue dilucidado por el Consejo de Estado en sentencia […] SUJ-11-S2 proferida el 21 de junio de 2018 […], en la que unificó que los recursos del antiguo situado fiscal hoy SGP [sistema general de participaciones] pertenecen a los presupuestos locales y los pagos efectuados se consideran realizados de fuente endógena» (sic). 1.4 El recurso de apelación3.

Inconforme con el anterior fallo, la accionante interpuso recurso de apelación, para lo cual, además de reiterar los argumentos 2 Archivo magnético contenido en disco compacto obrante en el folio 213 (archivo «032_Sentencia1Ra_Instancia_20210526.pdf»). 3 Archivo «034_DTE_RecursoApelacion_20210610.pdf» ibidem. 4 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP del escrito inicial, alega que el a quo no valoró la totalidad de los medios de convicción aportados, de acuerdo con los cuales su vinculación fue del orden territorial, comoquiera que los respectivos nombramientos se efectuaron por autoridades del mismo nivel (gobernador de Boyacá y alcalde de Tunja); asimismo, no tuvo en cuenta los pronunciamientos del máximo tribunal de lo contencioso-administrativo, en el sentido de que «[…] siempre que hubiese una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, podía completarse el tiempo con servicios docentes posteriores, sin que se haga obligatorio el cumplimiento de la Totalidad de los requisitos, para la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 […]» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 2 de julio de 20214 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 20 de mayo de 2022 (f. 218), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA5; pero durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio (f. 219).

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación6, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues cumplió tales condiciones con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de ese año), cuando dicha prestación desapareció, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis 4 Archivo «035_AutoConcedeRecuersoApelacion.pdf» idem. 5 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 6 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine.

En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19137 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19038, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19289 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 8 «[S]obre Instrucción Pública». 9 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual10.

La Ley 37 de 193311 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199812, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197513, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la 10 «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.

Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 13 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 7 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».

Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión 8 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley14.

Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202015, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, 14 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 15 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 9 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los 10 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación16 [se subraya y destaca]. 16 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho 11 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.

En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».

Luego, el artículo 1º. de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.

Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]

PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.

Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4ª de 196617 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 17 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 12 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

La precitada Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966, estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.

De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.

La norma mencionada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 3318 y 6219 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. 18 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 19 «Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985». 13 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 201220, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios21.

Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la 20 Expediente 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11). 21 Artículos 1º. y 3º. 14 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.

Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.

Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].

De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.

Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y 15 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».

Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».

En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento de la actora, que dan cuenta de que nació el 20 de enero de 1959 (ff. 20 y 21). b) Decreto 150 de 18 de febrero de 1977, por el que el señor gobernador de Boyacá nombra a la accionante como profesora interina a partir del 2 de los mismos mes y año, en la Concentración Max Gómez Vergara de Socha (ff. 24 a 26 y 157 a 159). c) Decreto 41 de 8 de febrero de 1993, por medio del cual el alcalde de Tunja, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 9º de la Ley 29 de 1989 y una vez «la Delegada Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER [Fondo Educativo Regional] de Boyacá, certificó que existe Disponibilidad Presupuestal» (sic), designa a la demandante como maestra en propiedad en el Colegio Nacionalizado José Joaquín Castro Martínez de Tunja, posesionada el 15 siguiente (ff. 28 a 29 y 160 a 162). d) Resoluciones RDP 1273 de 18 de enero, RDP 4628 de 14 de febrero y RDP 9315 de 19 de marzo, todas de 201922, mediante las cuales la accionada niega 22 Las dos últimas expedidas al desatar los recursos de reposición y apelación, respectivamente, interpuestos contra la primera. 16 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP la pensión gracia reclamada por la actora el 20 de septiembre de 2018, al estimar que (i) «[…] no cumple con los requisitos establecidos por la ley para acceder [a dicha prestación], por ser su vinculación posterior al 30 de diciembre de 1980 y de carácter NACIONAL[23] […]» (sic); y (ii) «[…] al 29 de diciembre de 1989 fecha de expedición de la Ley 91 […] no acreditaba tiempos de servicios, y para la misma fecha solo contaba con 30 años 11 meses y 10 [días] de edad, en consecuencia […] NO […] cumpli[ó] TODOS los requisitos para acceder a la pensión […] antes del 29 de diciembre de 1989 […]» (sic; ff. 31 a 44 vuelto). e) Certificación de 21 de agosto de 2018 de la alcaldía de Socha, en la que figura que la accionante «[…] tomó posesión el 31 de Enero de 1977 como Directora de un curso de la Concentración MAX GÓMEZ VERGARA […] y laboró durante el periodo comprendido entre el 02 de Febrero al 28 de Abril de 1977, según Decreto de nombramiento No. 150 del 18 de Febrero de 1977» (sic; f. 22). f) Constancia de tiempo de servicios y «FORMATOS» únicos para la expedición de certificado de salarios provenientes de la secretaría de educación de Tunja, en los que se consigna que la demandante trabajó en condición de docente del 15 de febrero de 1993 al 30 de diciembre de 2017, con vinculación nacional (ff. 27 y 175 a 182). g) «CERTIFICADOS DE SALARIOS Y DEVENGADOS» de la secretaría de educación de Boyacá, en los que se indica que en 1977 y desde febrero de 1993 hasta diciembre de 2002 la actora laboró como pedagoga nacionalizada en interinidad y en propiedad, en su orden (ff. 140 a 149). h) Oficios de 12 de diciembre de 2019 y 3 de marzo de 2020, por los que la citada dependencia informa que la accionante «[…] hace parte de la planta de personal docente de la Secretaría de Educación […] de Tunja» (sic) y «[…] no registra sanción disciplinaria, impuesta por la Junta Seccional de Escalafón del Departamento […]» (sic; ff. 152 y 203). i) El 7 de octubre de 2022 se consultó24 certificado de antecedentes en la página electrónica de la Procuraduría General de la Nación, en el que figura que la demandante no presenta antecedentes disciplinarios25. 23 No especifica las razones que dan lugar a esa conclusión. 24 https://apps.procuraduria.gov.co/webcert/verpdf.aspx: «[…] una vez consultado el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI), el(la) señor(a) MARIA LUDINA AMANDA HURTADO ROJAS identificado(a) con Cédula de ciudadanía número 40014398: NO REGISTRA SANCIONES NI INHABILIDADES VIGENTES» (sic). 25 Corte Constitucional, sentencia C-371 del 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible 17 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP De las pruebas antes enunciadas se desprende que la actora nació el 20 de enero de 1959 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: Nominador Acto de nombramiento Desde Hasta Tiempo laborado a m d Secretaría de educación de Boyacá Decreto 150 de 18 de febrero de 1977 02/02/1977 28/04/1977 -- 2 26 Secretaría de educación de Tunja Decreto 41 de 8 de febrero de 1993 15/02/1993 30/12/2017 24 10 15 Total tiempo de servicio 25 1 11 En tal virtud, el 20 de septiembre de 2018 la accionante pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con Resoluciones RDP 1273 de 18 de enero, RDP 4628 de 14 de febrero y RDP 9315 de 19 de marzo, todas de 2019 (enjuiciadas), toda vez que su vinculación con la docencia es de carácter nacional y para el 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año) no satisfizo la totalidad de las condiciones para acceder a esa prestación. En el asunto sub judice, la demandante cuestiona la decisión del a quo, en cuanto concluyó que no colmó los requerimientos legales para obtener la pensión gracia antes de la referida fecha (29 de diciembre de 1989), dado que ese criterio «[…] se aleja totalmente del precedente jurisprudencial establecido por el H. Consejo de Estado, quien […] ha ratificado el hecho inobjetable que siempre que hubiese una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, podía completarse el tiempo con servicios docentes posteriores, sin que se haga obligatorio el cumplimiento de la Totalidad de los requisitos, para la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 […]»26 (sic).

Acerca de este reproche, cabe precisar que esta sección segunda (como se explicó en el acápite precedente), mediante sentencia de unificación de 11 de agosto de 202227, al analizar una controversia en la que el Tribunal de primera instancia negó la pensión gracia deprecada por un maestro, al estimar que «[…] para la fecha de expedición de la Ley 91 de 1989, «era necesario tener cumplidos todos los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, es decir, consolidado el derecho»», determinó el alcance e interpretación de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, así: de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». 26 Archivo magnético contenido en disco compacto obrante en el folio 213 (archivo «034_DTE_RecursoApelacion_20210610.pdf»). 27 Sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). 18 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP 59.

Es así como el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 previó que los docentes «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» que «tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá». Esta última parte de la norma trae el verbo «reconocerá» conjugado en futuro simple28 y denota una consecuencia en caso de cumplirse los anteriores supuestos, es decir, que los docentes «tuviesen» o «llegaren» a tener derecho a acceder a la aludida prestación. 60.

La referida redacción contiene un imperativo para las autoridades administrativas y judiciales en el sentido de declarar el derecho a la pensión gracia del docente que haya tenido una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre acreditar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989. 61.

Bajo este hilo argumentativo, no es posible sostener que el reconocimiento de la pensión gracia se ató al límite temporal de la promulgación de la Ley 91 de 1989 -29 de diciembre de 1989-, pues se vaciaría de sentido la disposición que estableció dos momentos diferentes y alternativos para tal fin, uno expresado en pasado (tuviesen) y el otro en futuro (llegaren). 62.

Además, se desconocería el efecto general e inmediato de las normas en el tiempo,29 pues precisamente la disposición en comento previó que a partir de su expedición y en adelante se reconocería la pensión gracia con la condición de que el docente cumpliera con el requisito de tener una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y que acreditara las demás exigencias para acceder a dicho beneficio especial. […] 73.

Como consecuencia, se mantuvo el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes que tenían la expectativa de ser beneficiarios de aquella. v) Bajo este contexto, el órgano legislativo derogó la pensión gracia a partir del 29 de diciembre de 1989, pero la mantuvo antes y después de esa fecha a quienes hubieran tenido una experiencia docente territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980. 74.

En este orden de ideas, conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les 28 Del modo indicativo.

Esta conjugación expresa «una situación posterior al momento de enunciación», es decir, «acontecimientos venideros», según la Nueva Gramática de la Lengua Española - http://aplica.rae.es/grweb/cgibin/buscar.cgi 29 SU-309 de 2019. 19 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada [subraya la subsección].

De acuerdo con lo anterior, la fecha de entrada en vigor de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre del mismo año) no constituye un límite o umbral para determinar la extinción del derecho pensional de un maestro nacionalizado o territorial, sino que es el parámetro que fijó el legislador para unificar el régimen salarial y prestacional de los educadores; es decir, marca el «deceso» de la denominada pensión gracia, sin que ello signifique frustrar la posibilidad de acceder a ella de quienes colmaron los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, por contar con un derecho adquirido.

Ahora bien, aunque el a quo sustentó su decisión en el fallo C-489 de 2000 de la Corte Constitucional, que, a su juicio, exige la consolidación del derecho pensional antes del 29 de diciembre de 1989, en la citada providencia de unificación esta Colegiatura advirtió: v) En igual sentido, la Sentencia C-084 de 1999 estableció que la pensión gracia «sólo subsiste para los docentes que se vincularon al servicio oficial antes del 31 de diciembre de 1980», es decir, que mantuvo sus efectos aún con posterioridad a la expedición de la Ley 91 de 1989, pues esta así lo dispuso expresamente en su artículo 15. 82.

A partir de dicha premisa, se sostuvo que «[e]llo significa, a contrario sensu, que ella [alude a la pensión gracia] no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación […]”». […] 76. En virtud del anterior lineamiento jurisprudencial, algunos juzgados y tribunales administrativos del país han sostenido que la Sentencia C-489 de 2000 dispuso un límite temporal, consistente en que la pensión gracia únicamente se podría reconocer a quienes hubieran reunido todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989; sin embargo, esta conclusión no se desprende del texto de la referida providencia y resulta contradictoria con las demás sentencias de constitucionalidad que han abordado asuntos similares.

Esta tesis se funda en los siguientes razonamientos: i) La Sentencia C-489 de 2000 no analizó la situación de los docentes territoriales nacionales y nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplieron los requisitos para acceder a la pensión gracia con posterioridad al 29 de diciembre de 1989; por el contrario, en la providencia se reflexionó exclusivamente sobre la 20 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP situación de quienes habían consolidado el derecho antes de la última de las mencionadas fechas y en tal sentido se condicionó la exequibilidad de la norma a la protección de dicho grupo poblacional [se destaca].

Agrégase a lo expuesto que, de conformidad con lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia SU-14 de 202030, la «lectura» correcta del artículo 15 (letra a del numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es aquella que permite a los profesores oficiales obtener el pago de la pensión gracia siempre que «se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley», sin perjuicio de que el estatus lo hayan adquirido con posterioridad a la promulgación de esa normativa.

Así las cosas, el máximo tribunal de lo contencioso-administrativo y la Corte Constitucional dilucidaron el alcance de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para precisar que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento»31.

Resulta importante anotar que el aludido fallo de unificación de 11 de agosto de 2022 del Consejo de Estado (que valga decir, fue proferido con posterioridad a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que ahora nos ocupa32) estableció que «[…] la regla jurisprudencial fijada […] es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado» (se subraya), motivo por el cual este criterio es el que se encuentra vigente y debe ser aplicado en el asunto sub examine, máxime cuando atiende «[…] los principios de favorabilidad en materia laboral y pro homine, los cuales derivan de la filosofía humanista que inspira el ordenamiento constitucional colombiano y obligan a que «siempre, sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera aquella que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental».33».

Por otra parte, para dilucidar lo atinente al tipo de vinculación de la actora con la educación pública, que en el recurso se aduce fue estudiado de manera 30 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 31 Providencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022. 32 Instaurada el 24 de mayo de 2019 (ff. 17 y 45). 33 Corte Constitucional, Sentencia T-223 de 2021. 21 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP equivocada por la entidad accionada en sede administrativa34, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre profesores nacionales, nacionalizados y territoriales.

Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 335), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1036 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. 34 Análisis que, por demás, no adelantó el Tribunal de primera instancia, por sustracción de materia, en la medida en que no encontró cumplido otro de los condicionamientos para obtener la prestación deprecada por la interesada. 35 «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 36 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 22 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP Ahora bien, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba, cuando a través de otros se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.

Visto lo anterior, en lo concerniente al período trabajado por la accionante desde el 2 de febrero hasta el 28 de abril de 1977 (2 meses y 26 días), la secretaría de educación de Boyacá certifica que, a través de Decreto 150 de 18 de febrero de 1977, ese ente territorial la nombró en interinidad, en condición de maestra nacionalizada.

Igualmente, se aclara que esta modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, toda vez que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»37.

Además, la interinidad «[…] constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo […]»38. Así las cosas, la Sala concluye que la demandante satisfizo la condición de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, dado que prestó sus servicios para el departamento de Boyacá como educadora nacionalizada del 2 de febrero al 28 de abril de 1977.

Asimismo, obra en el expediente Decreto 41 de 8 de febrero de 1993, por el que el alcalde de Tunja designó a la demandante como profesora, y de la lectura de 37 Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 38 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 14 de noviembre de 2015, expediente: 52001-23-33-000-2013-00058- 01 (2636-14). 23 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP dicho acto administrativo se evidencia que, por un lado, fue firmado por esa autoridad, y, por otro, fue emitido con base en el artículo 9º de la Ley 29 de 1989, de acuerdo con el cual «Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, […] teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes […] ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes»; por consiguiente, si el ente territorial administraba su planta docente, era el competente para realizar los correspondientes nombramientos, desde luego, con los lineamientos de esa cartera39, como lo ejecutó la mencionada autoridad.

Por otra parte, se precisa que si bien para la expedición del citado acto administrativo se requirió certificación de disponibilidad presupuestal por parte del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Boyacá, ello no da lugar a asumir que la vinculación de la accionante adquirió la condición nacional. Al respecto, la sección segunda, en sentencia de unificación CE-SUJ- SII-11-2018 (SUJ-11-S2) de 21 de junio de 201840, dijo: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados41, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el 39 En efecto, el artículo 6º de la Ley 60 de 1993 facultaba al Gobierno nacional para establecer los criterios, régimen y reglas para la organización de las plantas del personal docente y administrativo del servicio educativo estatal. 40 Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 41 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 24 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal42; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Con base en lo expuesto, no es dable concluir que la intervención del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER en el nombramiento de un pedagogo, implique per se que dicha vinculación sea nacional, pues para ello habrá que determinarse, como ya se explicó, el carácter de su designación. De igual modo, esta subsección aclara que reposan en el expediente constancia de tiempo de servicios y «formatos» únicos para la expedición de certificado de salarios de 29 de agosto de 2018 y 21 de enero de 2020, respectivamente (ff. 27 y 175 a 182), en los que se consigna que la demandante se desempeñó en calidad de maestra en propiedad y su «TIPO DE VINCULACIÓN» fue nacional entre el 15 de febrero de 1993 y el 30 de diciembre de 201743; sin embargo, como se analizó en precedencia, el contenido del acto de nombramiento permite inferir que la vacante en la que fue ubicada pertenecía al municipio de Tunja y no a la Nación; en consecuencia, debe darse prevalencia al Decreto que originó la relación laboral, máxime cuando en él se advierte que tal situación administrativa no emanó del Ministerio de Educación Nacional, con lo que se salvaguarda, a su vez, la primacía del derecho sustancial sobre el formal.

Recuérdese que las referidas pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»44, toda vez que el primero prevé que los profesores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional integran el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.

Acerca del tema, el Consejo de Estado, en fallo de unificación CE-SUJ-SII-11- 42 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 43 Documentos que, valga decir, contrastan con certificaciones originarias del departamento de Boyacá, que sobre esos períodos anotó que eran de carácter nacionalizado (ff. 140 a 149). 44 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 25 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP 2018 (SUJ-11-S2)45, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

Por tanto, esta subsección concluye que del citado Decreto 41 de 8 de febrero de 1993 resulta evidente que la actora ocupó un cargo de profesora territorial, por lo cual los lapsos laborados en esa condición son susceptibles de ser contabilizados para efectos de completar veinte (20) años, tiempo exigido para acceder a la pensión gracia. En este orden de ideas, se tiene que la accionante laboró como educadora oficial, así: A manera de corolario, se acreditaron por parte de la demandante los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como educadora nacionalizada y territorial por más de dos (2) décadas, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (2 de febrero de 1977), contar con 50 años de edad (los cumplió el 20 de enero de 2009) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones del medio de control. 45 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014).

Entidad territorial Vinculación Lapso Tiempo certificado a m d Departamento de Boyacá Nacionalizada 02/02/1977 a 28/04/1977 -- 2 26 Municipio de Tunja Territorial 15/02/1993 a 30/12/2017 24 10 15 Total 25 1 11 26 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP Por otro lado, cabe precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado.

Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, en los términos del artículo 41 del Decreto 3135 de 196846.

En el presente asunto, se tiene que (i) el derecho a la pensión gracia de la actora se consolidó el 19 de noviembre de 201247; (ii) formuló la reclamación que dio origen a los actos acusados el 20 de septiembre de 2018; y (iii) la demanda fue incoada el 24 de mayo de 2019 (ff. 17 y 45). Por ende, se evidencia que, de conformidad con el precitado artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, la prescripción solo se interrumpe por una vez y por un lapso igual, por este motivo, al haberse configurado el derecho el 19 de noviembre de 2012 y formulado la reclamación el 20 de septiembre de 2018, esta última fecha es la que se debe tener en cuenta para contabilizar el término prescriptivo que operó en este caso.

En tal sentido, las mesadas causadas con anterioridad al 20 de septiembre de 2015 se encuentran prescritas. En lo referente a los intereses moratorios, la Ley 100 de 1993, en su artículo 14148, establece su pago cuando se presente demora en la cancelación de la mesada pensional (luego de su reconocimiento). Empero, no es dable el pago simultáneo de la indexación de las mesadas adeudadas (que se dispondrá en este fallo) y los intereses moratorios, habida cuenta de que al corresponder «[…] a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, son incompatibles [ ]»49, esto sin perjuicio de lo preceptuado en el artículo 192 del CPACA50. 46 «Artículo 41.

Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». 47 Al completar veinte (20) años de trabajo.

Se precisa que al 20 de enero de 2009 (al cumplir 50 años de edad) la interesada no tenía dos (2) décadas en la docencia oficial, sino que las satisfizo el 19 de noviembre de 2012: 2 meses y 26 días (primer lapso laborado) + 19 años, 9 meses y 4 días (15 de febrero de 1993 a 19 de noviembre de 2012) = 20 años. 48 «Intereses de mora. A partir del 1o. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago». 49 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón, radicación 47001-23-31-000-1999-00329-01 (9710-05), sentencia de 30 de agosto de 200.

En el mismo sentido, se pronunció la Corte Constitucional, en fallo C-781 de 2003. 50 «Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria […]». 27 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; y, en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 1273 de 18 de enero, RDP 4628 de 14 de febrero y RDP 9315 de 19 de marzo, todas de 2019, por medio de las cuales la UGPP se abstuvo de otorgar la pensión gracia; y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a esa entidad reconocer dicha prestación con el 75% del promedio de los factores salariales devengados por la accionante durante el año previo a la consolidación de su estatus pensional (19 de noviembre de 2012), con efectos fiscales a partir del 20 de septiembre de 2015, por prescripción trienal.

La suma que deberá cancelar la accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal 28 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201651, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. 51 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 29 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 26 de mayo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 1273 de 18 de enero, RDP 4628 de 14 de febrero y RDP 9315 de 19 de marzo, todas de 2019, por medio de las cuales la UGPP le negó a la actora la pensión gracia, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer la pensión gracia a la accionante en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (19 de noviembre de 2012), pero con efectos fiscales a partir del 20 de septiembre de 2015, por prescripción trienal, en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 30 Expediente: 15001-23-33-000-2019-00271-01 (2943-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Ludina Amanda Hurtado Rojas contra la UGPP 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 1.5 Niéganse las demás pretensiones de la demanda. 2.

Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS