Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 70001-33-33-003-2023-00092-01 (0825-2025) Demandante: Celso Salas Banquez Demandado: Nación, Ministerio de Educación, Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio1 Temas: Estudio de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Asunto El despacho decide sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el demandante contra la sentencia de segunda instancia proferida el 29 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala 3 de Decisión. 1.
Antecedentes 1.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1.1. La demanda 1. Celso Salas Banquez en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó demanda en contra del Fomag en orden a que se declarara la nulidad del acto ficto o presunto negativo producto de la petición presentada el 17 de enero de 2023 ante la entidad demandada, en cuanto al reconocimiento de la pensión de jubilación con fundamento en las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985. 2.
Como consecuencia de lo anterio y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación equivalente al 75% de los salarios y las primas devengadas con anterioridad al estatus de pensionado, a partir del 13 de septiembre de 2022; ii) que se diera cumplimiento del fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; iii) el pago de costas e intereses moratorios; iv) la inclusión en la nómina de pensionados; y v) el pago de «los ajustes 1 En adelante Fomag. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 70001-33-33-003-2023-00092-01 (0825-2025) Demandante: Celso Salas Banquez de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de cada una de las mesadas pensionales». 1.1.2.
Trámite del proceso 3. El Juzgado 3 Administrativo de Sincelejo profirió sentencia de primera instancia el 27 de septiembre de 20243 en la que negó las pretensiones de la demanda, por cuanto estimó que la vinculación legal y reglamentaria del demandante como docente oficial tuvo lugar con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo tanto, el régimen pensional que le resultaba aplicable era el general de la Ley 100 de 1993. 4.
Además, indicó que la suscripción de contratos de prestación de servicios para actividades docentes «no corresponde a una vinculación legal o reglamentaria como empleado o funcionario público.», comoquiera que la relación laboral encubierta por este tipo de contratos no constituye una de las formas de vinculación al empleo público, las cuales se encuentran restringidas por la Constitución, la ley y la jurisprudencia, en ese sentido, la vinculación por medio de los aludidos contratos no brindó la calidad de empleado público, aunque no se debe desconocer el reconocimiento de prestaciones sociales producto de la labor encubierta reconocida. 5.
Por último, consideró que, en la fecha de estructuración del acto ficto demandado, el demandante no cumplía los requisitos para acceder a la pensión bajo el régimen de prima media dispuesto en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 6. La parte demandante recurrió la decisión y mediante sentencia del 29 de enero de 2025 emitida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala 3 de Decisión, se confirmó la sentencia de primera instancia4, bajo el fundamento de que los tiempos cotizados en el marco de contratos de prestación de servicios como docente deben tenerse en cuenta para acreditar el tiempo de servicio o semanas cotizadas.
Sin embargo, únicamente la vinculación legal y reglamentaria permite el ingreso a la función pública educativa, en consecuencia, el reconocimiento de una relación laboral encubierta mediante contratos de prestación no otorga al trabajador la calidad de empleado público. 7. En ese sentido, se encontró probado que la vinculación legal y reglamentaria del demandante al servicio público educativo se produjo el 13 de febrero de 2004, es decir, luego de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, así que no le resultaba aplicable el régimen de la Ley 33 de 1985, sino el general establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 3 Samai Tribunales y Juzgados, índice 14. 4 Samai Tribunales y Juzgados, índice 8. 3 Radicado: 70001-33-33-003-2023-00092-01 (0825-2025) Demandante: Celso Salas Banquez 1.3.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 8. El demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Tribunal Administrativo de Sucre en el que señaló que se había inobservado y contrariado la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 proferida el 25 de abril del 2019 dentro del expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01(0935-2017) por la Sección Segunda del Consejo de estado5. 9.
El recurso extraordinario fue concedido por el Tribunal Administrativo de Sucre el 12 de marzo de 20256. 2. Consideraciones Examen de los requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto 10. En primer lugar, el despacho resalta que, en atención a las reglas de vigencia de la modificación legislativa introducida por la Ley 2080 de 2021, tratándose de los recursos interpuestos la norma procesal que los rige es la vigente al momento de su formulación, tal como lo establece el artículo 86 ibidem; en concordancia con lo previsto en el artículo 407 de la Ley 153 de 1887.
Por lo que, en el asunto bajo estudio, las normas aplicables son las vigentes al momento de su interposición. 11. Así las cosas, se procedería a verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso, estipulados en los artículos 257 a 262 del CPACA vigentes luego de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, si no fuera porque el despacho advierte que se configura la causal de rechazo establecida en el artículo 2658 ejusdem. 5 Samai Tribunales y Juzgados, índice 17. 6 Samai Tribunales y Juzgados, índice 19. 7 «Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones». 8 «Artículo 265.
Admisión del recurso. Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.
El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido. Parágrafo. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso […]» [se destaca]. 4 Radicado: 70001-33-33-003-2023-00092-01 (0825-2025) Demandante: Celso Salas Banquez 12.
Al respecto, se observa que el recurso extraordinario de unificación fue presentado en término9 contra la sentencia de segunda instancia del 29 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre y el demandante manifestó que el tribunal contrarió la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014-CE-S2- 2019 del 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el proceso con radicado 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017), en la cual se fijaron las siguientes reglas jurisprudenciales: «De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones.» [destacado del original]. 13. En atención a las reglas fijadas y los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se estima que en el presente asunto no se cumplió con lo dispuesto en el artículo 258 del CPACA que señala: «[h]abrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado»; en tanto, no se acreditó la forma en la cual la sentencia del 29 de enero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre modificó, inobservó o alteró el alcance de las reglas jurisprudenciales precitadas al momento de resolver el caso concreto del demandante, como pasa a explicarse. 14.
En el recurso extraordinario, el demandante sostuvo que la sentencia recurrida inobservó la primera regla fijada en la sentencia de unificación ya referenciada, 9 La sentencia de segunda instancia fue proferida el 29 de enero de 2025, notificada el 14 de febrero de idéntica anualidad y adquirió ejecutoria el 21 de febrero de ese año. Por lo tanto, al ser interpuesto y sustentado el recurso el 3 de marzo de 2025, se estima que fue presentado dentro del término de 10 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia como lo ordena el artículo 261 del CPACA. 5 Radicado: 70001-33-33-003-2023-00092-01 (0825-2025) Demandante: Celso Salas Banquez comoquiera que no reconoció que su vinculación al servicio oficial docente se produjo con anterioridad al 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
En su criterio, las pruebas obrantes en el expediente demostraban la fecha de ingreso y debía aplicarse el régimen previsto en la Ley 33 de 1985. 15. El demandante señaló que, las pruebas del plenario permitían interpretar que las funciones docentes desarrolladas mediante contratos de prestación de servicios tuvieron una naturaleza idéntica a las ejercidas en la relación legal y reglamentaria, de modo que, la sentencia recurrida debió darle aplicación a la aludida regla de unificación sobre la cual consideró que únicamente exige que la vinculación al servicio docente haya ocurrido antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, sin establecer requisitos adicionales. 16.
Por lo tanto, la exclusión del tiempo servido bajo contratos de prestación de servicios para efectos de establecer la fecha de vinculación, con la consecuente determinación del régimen pensional, así como la consideración de que la única forma de ser vinculado al servicio oficial docente puede ser a través de una relación legal y reglamentaria, resultaba en una interpretación restrictiva que inobservaba la aludida regla de unificación. 17.
Asimismo, el demandante adujó que en la sentencia del 19 de septiembre de 2024 dictada en el medio de control con radicado 15001-23-33-000-2021-00135-01 (1594-2023) y en la del 8 de noviembre de 2024, sin especificar el radicado, se tuvieron en cuenta la ejecución de contratos de prestación de servicio docente para delimitar la fecha de vinculación y establecer el régimen pensional aplicable, que en ambos casos coincidió con el dispuesto en la Ley 812 de 2003. 18.
Por último, presentó una comparación entre la regla de unificación, la sentencia de segunda instancia proferida el 29 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre «y, las pruebas que se aportadas por la parte demandante» [sic], esto mediante la siguiente tabla10: 10 Samai Tribunales, índice 17, documento «1412SolicitudRecursoExtUnificacion(.pdf) NroActua 17», folio 8. 6 Radicado: 70001-33-33-003-2023-00092-01 (0825-2025) Demandante: Celso Salas Banquez 19.
Ahora bien, en relación a los argumentos del demandante se considera que estuvieron encaminados a cuestionar la valoración probatoria del ad quem frente a los contratos de prestación y la certificación «laboral» expedida el 12 de diciembre de 2022 por la Secretaría de Educación de Sucre por el periodo del 1 de abril al 11 de noviembre de 2000 en el Centro Educativo Cartacua 3, Sede San Antonio, en particular, señaló que el tribunal debió interpretar que estas demostraban que la vinculación al servicio oficial docente se produjo con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 20.
No obstante, se advierte que la sentencia de unificación alegada no determinó una regla de valoración probatoria respecto de la ejecución de contratos de prestación de servicios para definir la fecha de ingreso o vinculación al servicio oficial docente. 21. En efecto, el problema jurídico abordado en la SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 se concentró en establecer el régimen pensional aplicable a los docentes a partir de su fecha de vinculación al servicio público educativo oficial para resolver si la demandante «adquirió su derecho pensional bajo el régimen de la Ley 91 de 1989, a la reliquidación de su pensión incluyendo la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios», es decir, no pretendió determinar si la suscripción de ordenes o contratos de prestación de servicios para ejercer la función docente podía tenerse en cuenta para efectos pensionales ni especificó si esta era una forma de 7 Radicado: 70001-33-33-003-2023-00092-01 (0825-2025) Demandante: Celso Salas Banquez vinculación que permitiera fijar la fecha de ingreso al servicio, para definir el régimen pensional. 22.
En contraste, la sentencia que es objeto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se centró en analizar si al demandante le asistía «[el] derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación, conforme a la regulación de la Ley 33 de 1985», para lo cual examinó la fecha de vinculación del demandante al servicio oficial docente en aplicación de la regla de unificación mencionada, pues, se reitera que, esta no tuvo por objeto determinar la manera en que debía interpretarse la forma de vinculación del docente sino únicamente que la fecha de ingreso o vinculación debía tenerse en cuenta para definir el régimen pensional aplicable. 23.
También debe precisarse que, no existió identidad fáctica entre la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 y la proferida el 29 de enero de 2025 por el ad quem, toda vez que en la primera se tuvo por demostrado que la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizado desde 1976, mientras que en la segunda providencia se estimó probado que el demandante prestó sus servicios como docente en cumplimiento de contratos de prestación de servicios desde 2003, es decir, no hubo identidad en la forma de vinculación previa a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 24.
Por último, se considera que las sentencias del 19 de septiembre de 2024 dictada en el medio de control con radicado 15001-23-33-000-2021-00135-01 (1594-2023) y la del 8 de noviembre de 2024, sin especificación del radicado, no pueden tenerse en cuenta para establecer la procedencia del recurso, comoquiera que i) no son sentencias de unificación y ii) su modificación, contradicción o inobservancia no puede ser alegada en el recurso extraordinario de extensión de jurisprudencia, pues no son el tipo de providencias cuya «extensión» pueda pretenderse en este recurso extraordinario, de conformidad con el artículo 258 del CPACA. 25.
De conformidad con lo anterior, se concluye que, en presente recurso extraordinario el demandante no pretende demostrar la contradicción o el desconocimiento de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, sino que busca mostrar su desacuerdo respecto del análisis jurídico que llevó al tribunal a negar sus peticiones. Así las cosas, es claro que el recurso extraordinario interpuesto por el demandante se encamina a reabrir el debate jurídico en este momento procesal, al no compartirse la decisión del juez natural. 26.
Por lo expuesto, conforme con lo previsto en el artículo 265 del CPACA, se rechazará el recurso extraordinario de unificación, en la medida en que, pese a haber sido concedido por el tribunal, no se cumplen los presupuestos para su procedencia. 8 Radicado: 70001-33-33-003-2023-00092-01 (0825-2025) Demandante: Celso Salas Banquez 27.
En cuanto a la condena en costas, destaca el despacho que de conformidad con el parágrafo del artículo 265 del CPACA «[…] se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso». No obstante, no hay lugar a ellas comoquiera que no aparecen causadas en el proceso.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Celso Salas Banquez contra la sentencia de segunda instancia proferida el 29 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala 3 de Decisión, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas al recurrente por no aparecer causadas en el proceso.
Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Quinto. Dejar las constancias de rigor en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JCSO