25000233700020200063802 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2020-00638-02 (30419) Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Demandada FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES FONCEP Temas Cuotas partes pensionales.

Falta de título ejecutivo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió lo siguiente1:

PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas, conforme lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia. […].

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 26 de mayo de 2020, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP) profirió el mandamiento de pago CC-000102 respecto de las cuotas partes pensionales de 24 pensionados, causadas entre el 1 de abril de 2017 y el 30 de diciembre de 2019. Contra lo anterior, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) propuso las excepciones de falta de título ejecutivo, falta de legitimación en la causa, y prescripción. Mediante la resolución CC-000146 del 13 de julio de 2020, la demandada negó las dos primeras excepciones y declaró la prescripción parcial, puntualmente, de las cuotas partes pensionales causadas entre el 1 de abril y el 27 de mayo de 2017.

Contra esa decisión, la UGPP presentó el recurso de reposición, el cual fue decidido mediante la resolución CC-000200 del 24 de agosto de 2020, en el sentido de confirmar lo dispuesto en la decisión recurrida2. 1 Samai del Tribunal. Índice 90. 2 Los antecedentes administrativos obran en el Samai del tribunal. Índice 19. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00638-02 (30419) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000102 del 26 de mayo de 2020 “Por el cual se libra mandamiento de pago por vía ejecutiva de jurisdicción coactiva”, expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000146 del 13 de julio de 2020 “Por la cual se resuelven unas excepciones contra la Resolución CC-000102 del 26 de mayo de 2020 CP 008/2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP. TERCERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. CC-000200 del 24 de agosto de 2020 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición en contra de la resolución No. CC-000146 del 13 de julio de 2020.

CP 004 de 2020” expedida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP. CUARTA: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la parte demandada a la devolución de los valores que la UGPP hubiese tenido que cancelar y/o de los valores sobre los cuales se haya decretado y efectuado embargo. QUINTA: Que se declare la prosperidad de las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa por pasiva, interpuestas dentro del término legal frente al mandamiento de pago Resolución No. CC-000102 del 26 de mayo de 2020, proferido dentro del proceso de cobro coactivo expediente No. CP-008 de 2020.

SEXTA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Art. 187 de la Ley 1437 del 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y retroactividad.

SÉPTIMA: Si el accionado dentro del presente medio de control no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el Art. 192 de la Ley 1437 del 2011. El a quo rechazó parcialmente la demanda, respecto de la petición de nulidad del mandamiento de pago, por no ser un acto susceptible de control judicial, y admitió las demás pretensiones, mediante auto del 19 de noviembre de 20214.

La parte demandante invocó como violados los artículos 99 y 100 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 5 de la Ley 489 de 1998; 4 y 5 de la Ley 1066 de 2006; 6 del Decreto 575 de 2013; y 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013 bajo los siguientes cargos de nulidad: Alegó la indebida conformación del título ejecutivo, pues no existía acto administrativo, contrato o garantía que diera a entender que la UGPP era el sujeto pasivo de una obligación a favor del FONCEP y aseguró que se pretende constituir el título ejecutivo con las cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social, luego remitidas a la UGPP5, junto con la liquidación respecto de cada pensionado, lo que a su juicio viola el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011. 3 Samai del Tribunal Índice 2.

Expediente digital. PDF demanda. Páginas 2 a 3. 4 Samai del Tribunal. Índice 8. 5 Mediante el oficio 2019200503625962 del 3 de diciembre de 2019. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00638-02 (30419) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que el título ejecutivo es complejo, en tanto está conformado por el acto de reconocimiento pensional y la liquidación de la cuota parte pensional6.

Sin embargo, en el mandamiento de pago se persigue el cobro de cuentas de cobro, cuyo único dato adjunto eran listados de cédulas que se titulaban liquidación de cuotas partes, y que hacían referencia al valor de unas facturas y de las mesadas pensionales, por períodos de «enero de 2016 a 31 de julio de 2019»7, todos refiriendo como deudor al Ministerio de Salud y Protección Social.

Afirmó que desconocía las cuentas de cobro por los períodos que se perseguían y que las cédulas relacionadas en el mandamiento de pago no contaban con acto administrativo de liquidación de esa deuda a favor del FONCEP; incluso, en las cuentas de cobro tampoco aparecían todas las cédulas relacionadas, y que al verificar la información se pudo constatar que se trataba de reconocimientos pensionales que no fueron consultados a la UGPP.

Manifestó que la poca información con la que se contaba obedecía a los aplicativos de consulta de la demandante, y que, contrario a lo señalado en el mandamiento de pago, no existía prueba que demostrara que los documentos allí relacionados fueron notificados a la UGPP. Adujo que las cuentas de cobro estaban dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social, con el contenido del valor de la cuota a pagar y los datos básicos de identificación del pensionado.

Señaló que presentó la solicitud del 14 de enero de 2020, con radicado 2020142000081741, donde se explicó al FONCEP las razones por las cuales no era procedente tramitar el cobro, pues se trataban de obligaciones ajenas a la UGPP. Indicó que, pese a que en el mandamiento de pago se indicó la existencia de un expediente de pensionados, el único documento suministrado a la demandante fue la cuenta de cobro dirigida al Ministerio de Salud y Protección Social, y que al momento de la notificación de este acto no se entregó ningún documento anexo.

Así, alegó la ausencia de claridad de la obligación ante la falta de identificación de la UGPP como sujeto pasivo y la inexistencia de un vínculo jurídico con el FONCEP, en tanto las cuotas partes pensionales fueron consolidadas antes del 8 de noviembre de 2011. Expresó que, por mandato del artículo 2 de la Ley 33 de 1985, los proyectos de reconocimiento pensional a cargo de cualquier entidad, posteriores al 8 de noviembre de 2011, tienen como deudora a la UGPP.

Sin embargo, en contravía al ordenamiento jurídico, lo que aquí se perseguía era el cobro de deudas consolidadas antes de esa fecha, de manera que el responsable de esto era la extinta Caja de Previsión Social (CAJANAL), en calidad de deudor, según la resolución 2266 del 14 de diciembre de 2012. Advirtió que, durante el trámite de liquidación de esa entidad, los acreedores debieron reclamar en la liquidación el pago total de la obligación, incluido el respectivo cálculo actuarial.

Puso de presente que, aun cuando se insistiera en el cobro de las obligaciones aquí discutidas, según el artículo 1 del Decreto 1222 de 2013, su pago era responsabilidad del Patrimonio Autónomo de Cuotas Partes de CAJANAL, hoy a cargo del Ministerio de la Protección Social, entidad que además tiene a cargo el reconocimiento contable de dichas cuotas según el artículo 8 del Decreto 3056 de 2013, y, en ese sentido, la UGPP no era la responsable de lo pedido. 6 Citó la sentencia del Consejo de Estado.

Sección Cuarta, del 23 de junio de 2016, exp 2011-00505-01. 7 Samai del tribunal, índice 2, PDF de la demanda, página 7. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00638-02 (30419) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Planteó la improcedencia de acumular las cuotas partes futuras que se llegaren a causar, pues la pretensión reseñada en los numerales segundo y tercero no se trataba de una acumulación de pretensiones, sino del cobro anticipado de obligaciones inexistentes que viciaban el proceso de cobro coactivo.

Alegó la falta de legitimación en la causa de la UGPP, por violación a las reglas de competencia administrativa exclusiva previstas en el artículo 5 de la Ley 489 de 1998, ya que, por disposición de los artículos 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, la UGPP tiene la función de reconocer y tramitar las cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

De manera que las resoluciones aquí demandadas contrariaban el ordenamiento jurídico, pues el derecho pensional allí reconocido databa de períodos anteriores a la fecha señalada, y por ello, debieron incluirse en el proceso de liquidación de CAJANAL como lo determinó la resolución 2266 de 2012. Adujo que, dentro del proceso de cobro coactivo adelantado ante el FONCEP, se indicó el envío de una cuenta de cobro; sin embargo, esta no vinculaba a la UGPP, porque estaba dirigida al Ministerio de Salud y Protección Social, además de que se trataban de cuotas partes pensionales que quedaron consolidadas antes del 8 de noviembre de 2011, por lo que su consulta fue realizada ante CAJANAL.

Reiteró que la responsabilidad del asunto quedó en cabeza de un patrimonio autónomo que representaría a CAJANAL, más aún cuando las mismas se trataban de obligaciones sin soporte financiero para efectos de pagar pensiones, todo lo cual encontraba respaldo en conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Finalmente, de manera subsidiaria, alegó la prescripción trienal de la acción de cobro, respecto de las cuotas partes causadas entre el 1 de abril y el 27 de mayo de 2017, en los términos contemplados en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, en consideración a que el mandamiento de pago fue notificado el 28 de mayo de 2020.

Oposición de la demanda El FONCEP controvirtió las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente8: En el acápite de hechos, la demandada aclaró que los actos acusados declararon probada parcialmente la excepción de prescripción respecto de los periodos cobrados entre el 1 de abril y el 27 de mayo de 2017. Expresó que las cuotas partes pensionales cobradas fueron reconocidas y aceptadas por CAJANAL, y que la ausencia en la puesta de conocimiento a la UGPP obedecía a que, para la fecha en que eso ocurrió, la entidad demandante aún no se había creado.

De esta manera, no había lugar a eludir los pagos mediante la formulación de las excepciones de la falta de título ejecutivo o de falta de legitimación en la causa por pasiva, las cuales fueron negadas con la certificación del pago de cada una de las respectivas mesadas y la presunción de legalidad de sus actuaciones. Precisó que la demandante no podía sustraerse del pago de sus obligaciones pensionales, que eran la esencia de su funcionamiento y la razón de su creación, 8 Samai del Tribunal.

Índice 19. PDF contestación. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00638-02 (30419) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co así como tampoco dejar de realizar el recobro de cuotas que oportunamente fueron asignadas mediante el acto de reconocimiento de la jubilación. Consideró que la falta de legitimación en la causa por pasiva no estaba descrita en el artículo 831 del Estatuto Tributario como mecanismo exceptivo.

Advirtió que los actos acusados y los soportes legales con los cuales fueron expedidos se encuentran vigentes, su pago ha sido oportuno, dejando sin piso las pretensiones de la demanda y lo manifestado en el proceso de cobro coactivo. Indicó que las resoluciones de reconocimiento pensional, que soportan el proceso de cobro, están vigentes, por lo que gozan de fuerza vinculante para ambas partes, e integran un título complejo junto con las certificaciones de pago y la cuenta de cobro.

Además, que no bastaba con invocar simplemente la vulneración de normas, por el contrario, el procedimiento exigía que en cada caso se expresara la vulneración, lo cual no ocurrió en el presente asunto. Advirtió que el recobro de cuotas partes encontraba sustento en la sentencia C-895 de 2009 de la Corte Constitucional, así como en la Ley 1066 de 2006, y que el proceso de cobro coactivo estaba regulado en el Estatuto Tributario.

Propuso como excepciones: i) inepta demanda frente a la pretensión de nulidad del mandamiento de pago; ii) cumplimiento de los requisitos formales para la expedición de los actos demandados; iii) presunción de legalidad; iv) firmeza de los actos; y v) genérica. La Sección anticipa que el a quo negó las excepciones formuladas, con el auto del 22 de febrero de 20239.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones10: En cuanto a la falta de legitimación en la causa de la UGPP, explicó que, como consecuencia de la liquidación de CAJANAL y la extinción del contrato de fiducia mercantil que creó un patrimonio autónomo, la UGPP era la responsable de los procesos judiciales y reclamaciones que estuvieran en trámite al cierre de dicha entidad, pues fue un asunto que se le encargó directamente con la Ley 1151 de 2007 y otras normas y decretos reguladores de la materia11, aún aquellas obligaciones radicadas con anterioridad del 8 de noviembre de 2011.

Con relación a la falta de título ejecutivo complejo, expuso que está conformado por el acto administrativo que reconoce el derecho a la pensión y el acto que liquida las cuotas respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas. Así mismo, el proceso para el recobro de esta clase de obligaciones, según el artículo 2 del Decreto 2921 de 1948 y la Ley 1066 de 2006, consiste en la presentación ante la respectiva entidad de la solicitud de cancelación de la jubilación y la comunicación de esto a las otras obligadas.

En el caso puntual, el a quo, luego de transcribir apartes del mandamiento de pago, destacó que se puso de presente la existencia del proyecto de resolución de la 9 Samai del Tribunal. Índice 23. 10 Samai del Tribunal. Índice 90. 11 También se refirió a los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 12 de noviembre de 2019, exp. 2417, M.P. Álvaro Namén Vargas; y del 28 de febrero de 2023, exp. 2022-00292, M.P. Édgar González López.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00638-02 (30419) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensión, el acto que la reconocía y ordenaba su pago, la liquidación de la deuda y su certificación de cancelación, para cada uno de los jubilados, todo lo cual estaba a disposición de la UGPP para ser consultado.

Indicó que, al momento de recurrir la decisión que negó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, la UGPP reconoció que el procedimiento de consulta previsto en el artículo 11 del Decreto 2709 de 1994 fue adelantado entre FONCEP y CAJANAL. Sin embargo, era la demandante la llamada a reconocer el pago de las cuotas partes pensionales, por ser la sustituta de la extinta caja de previsión. En ese sentido, el tribunal consideró que no era necesario un nuevo proceso de consulta, porque ya se había surtido ante CAJANAL, por consiguiente, como se realizó la consulta de los proyectos de liquidación pensional y de los actos que configuran el título complejo y se aceptaron las cuotas partes pensionales, éstas quedaron consolidadas, decisión que además se presumía legal.

Agregó que, en todo caso, los documentos estaban a disposición de la demandante, en los antecedentes de cada pensionado; no obstante, en el expediente se acreditó que los actos de liquidación fueron comunicados a la demandante por parte del FONCEP, hecho que incluso fue reconocido en la demanda. En cuanto a la falta de conocimiento de las cuentas de cobro por los períodos restantes, es decir, de agosto a diciembre de 2019 y enero de 2020, advirtió que en el mandamiento de pago librado en contra de la UGPP junto con los actos demandados no tomó en cuenta el mes de enero de 2020.

Para los otros períodos, trajo a colación la sentencia del Consejo de Estado del 27 de febrero de 202512, para insistir en la inexistencia de la obligación de notificarle los actos de liquidación de pensiones a la demandante, pues ya fueron aceptados por CAJANAL, y los documentos que conformaban el título ejecutivo fueron expedidos con antelación a la liquidación de dicha entidad.

Respecto a la prescripción, advirtió que, como en este caso los períodos cobrados correspondían al 1 de abril de 2017 hasta el 30 de diciembre de 2019, y como la notificación del mandamiento de pago se llevó a cabo el 28 de mayo de 2020, era viable declarar la prescripción de los períodos del 1 de abril de 2017 al 27 de mayo del mismo año, en los términos del artículo 4 de la Ley 1066 de 2006.

Sin embargo, esto fue un asunto que reconoció y declaró la demandada en el acto que decidió sobre las excepciones, de modo que no prosperó el cargo de nulidad. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas, ante la falta de pruebas que demostraran su causación. Recursos de apelación La demandante sustentó su impugnación13, con base en lo siguiente: Insistió en que no fue debidamente conformado el título ejecutivo, pues no existía acto administrativo, contrato o garantía que diera lugar a entender que la UGPP era sujeto pasivo de las obligaciones reclamadas por el FONCEP.

Precisó que el título de las obligaciones cuotapartistas es complejo e insistió en el proceso de su conformación.14. 12 Exp. 28940, M.P. Milton Chaves García. 13 Samai del Tribunal. Índice 93. 14 Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 23 de junio de 2016, exp 2011-00505-01; y sentencia del 5 de marzo de 2020, exp 2015-01522, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00638-02 (30419) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A continuación, afirmó que, al consultar las cédulas relacionadas en el mandamiento de pago, se pudo observar que ninguna estaba respaldada con el acto administrativo donde constara la liquidación de esa deuda a cargo de la UGPP.

Destacó que lo anterior «permite reiterar en sede de alzada que la UGPP no haya sido parte del proceso de consulta y consolidación de las cuotas partes pensionales de los pensionados referidos en el mandamiento de pago, de quien vale decir, para todos los efectos constitucionales (art. 29 C.P.) tampoco se ha recibido notificación de ningún acto administrativo previo en el que se efectuara liquidación de la deuda»15.

De ese modo, indicó que no existía un vínculo jurídico entre acreedor y deudor en los términos exigidos por el artículo 2 del Decreto 1222 de 2013. Reiteró la obligación de consulta de los proyectos de reconocimiento pensionales en los términos del artículo 2 de la Ley 33 de 1985, siendo de cargo de la UGPP aquellas solicitudes radicadas después del 8 de noviembre de 2011.

Con fundamento en lo anterior, la demandante concluyó que: i) las cuentas de cobro mencionadas en el mandamiento de pago eran de cargo de CAJANAL, por haber sido consolidadas antes del 8 de noviembre de 2011, y actualmente son competencia del Ministerio de Salud y Protección Social en calidad del fideicomitente del patrimonio autónomo; ii) la UGPP no podía reconocer esas deudas ante la falta del cálculo actuarial por sus respectivos responsables; y iii) el mandamiento de pago se libró con base en unos documentos que no cumplían los requisitos para constituir el título ejecutivo complejo requerido para este tipo de asuntos.

Finalmente, con relación a la prescripción de la acción de cobro, transcribió el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, un aparte de la sentencia C-895 de 2009 y una providencia del Consejo de Estado (que no identificó), luego de lo cual afirmó que: «las cuotas partes no se pueden ejecutar en tanto que han superado el término previsto en la norma para ejercer las acciones de cobro, como bien lo reconoció el A-quo en la sentencia, pero, debe así declararse en la parte resolutiva de la sentencia, previa valoración de los elementos que anticipan la expiración respecto de otros periodos de cobro»16.

Oposición a la apelación La parte demandada guardó silencio. Intervención del Ministerio Público El agente del ministerio no se pronunció en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA Antes de decidir sobre el debate judicial planteado en el trámite de esta segunda instancia, se pone de presente que el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido para participar en la decisión, por haber conocido el proceso en primera instancia (índice 23 de Samai) y que mediante auto del 17 de julio de 2026, la Sala declaró fundado el impedimento presentado (índice 31 de Samai). 15 Samai del Tribunal.

Índice 93. Página 8. 16 Ibidem, página 13. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00638-02 (30419) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico La Sección advierte que el tribunal negó el cargo de nulidad relacionado con la falta de legitimación en la causa por pasiva de la UGPP, porque es la entidad a la cual se le asignó la responsabilidad de asumir las cuotas partes pensionales a cargo de CAJANAL, luego de su liquidación, con base en la Ley 1151 de 2007.

Sin embargo, este punto no fue objeto de controversia en el recurso de apelación, motivo por el que no será analizado, en virtud del principio de congruencia, conforme a los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso. De otro lado, se advierte que el a quo reconoció que, como lo señaló la demanda, operó el fenómeno de la prescripción frente a las obligaciones causadas entre el 1 de abril y el 27 de mayo de 2017, en tanto que el mandamiento de pago fue notificado el 28 de mayo de 2020; sin embargo, aclaró que esto no da lugar a declarar la nulidad de los actos acusados, porque eso mismo fue reconocido por la demandada, que declaró probada parcialmente la excepción de prescripción por ese mismo periodo, en la resolución CC-000146 del 13 de julio de 2020.

Ahora, en la apelación, la demandante no propone ningún reparo frente a lo anterior, pues no cuestiona el cálculo de la prescripción realizado por la demandada ni por el tribunal, y no explica por qué considera que la prescripción no podía ser declarada en los actos acusados ni por qué, a su juicio, pese a que prosperó la excepción propuesta, la resolución que decidió excepciones sigue siendo nula.

En realidad, la apelación se limitó a señalar que se debió declarar probada la prescripción en la parte resolutiva de la sentencia apelada, pero esto no constituye un verdadero reparo, pues no cuestiona las razones del a quo para que no prosperen las pretensiones. Debido a lo anterior, y dado que la demandante no propone una forma diferente de contabilizar la prescripción, la Sección se abstendrá de analizar este punto, en aplicación del principio de congruencia, antes referido.

Precisado lo anterior, corresponde a la Sección decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de nulidad de las resoluciones CC-000146 del 13 de julio de 2020 y CC-000200 del 24 de agosto de 2020, por medio de las cuales el FONCEP le negó las excepciones propuestas por la UGPP contra el mandamiento de pago librado en su contra.

En concreto, se estudiará si está probada la excepción de falta de título ejecutivo, conforme lo propuesto en la apelación. Análisis del caso concreto Según la UGPP, no fue debidamente conformado el título ejecutivo complejo, porque no existe un acto administrativo, contrato o garantía que le imponga la obligación de responder por las cuotas partes pensionales que le reclama el FONCEP.

Para sustentar lo anterior, aseguró que la demandada no adelantó un procedimiento de consulta ante ella, sino ante CAJANAL, por tratarse de obligaciones consolidadas antes del 8 de noviembre de 2011. Además, indicó que el título en su contra solo se conformó con una cuenta de cobro que fue dirigida al Ministerio de Salud y la Protección Social, luego enviado a la UGPP, y que no le fue notificado ningún documento que demuestre una obligación a su cargo.

Esta Sección ha señalado que el título ejecutivo para el cobro de cuotas partes pensionales está conformado por el acto administrativo de reconocimiento Radicado: 25000-23-37-000-2020-00638-02 (30419) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensional y el acto administrativo que liquida las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas causadas y pagadas que no estén prescritas17.

Para conformar el primero de los actos administrativos que integran el título ejecutivo, se previó un procedimiento especial en el Decreto 2921 de 1948 y en el Decreto 2709 de 1994. Según estas normas, la entidad que recibe la petición de reconocimiento pensional debe remitir copia del proyecto de resolución a las demás autoridades obligadas a concurrir en su pago, la cual tendrá un término de quince (15) días para objetar o aceptar expresamente la cuota parte asignada.

Pero, si durante ese plazo la entidad consultada guarda silencio, se entenderá aceptada tácitamente. Se destaca que las cuentas de cobro, por sí mismas, no conforman el título ejecutivo para este tipo de obligaciones. Sin embargo, su radicación resulta importante porque únicamente procede el cobro de las mesadas causadas y pagadas que no estén prescritas, lo cual se puede verificar mediante las cuentas de cobro o algún otro documento que de certeza de estos hechos.

Debido a lo anterior, esta sala precisó que «La exigibilidad de las cuotas partes pensionales requiere dar cuenta del reconocimiento de la pensión, de la aceptación de la cuota parte por parte de la entidad que concurre a su cobro, y de la constancia de pago de las mesadas que dan lugar a la cuota»18 [subraya la Sección]. De otro lado, se debe tener presente que esta sección ha señalado que la carga de probar la adecuada conformación del título ejecutivo es de la entidad acreedora.

De esta forma, la sentencia del 24 de junio de 202119 consideró insuficiente la afirmación contenida en el acto que negó las excepciones de que la objeción a la cuota parte pensional fue negada por la acreedora, pese a que dicho acto se presume legal. Y en el fallo del 18 de abril de 202420 la Sala concluyó que la manifestación de que se agotó el trámite de consulta de las cuotas partes pensionales tampoco era suficiente para concluir adecuadamente conformado el título ejecutivo, aun cuando el acto que contiene esa manifestación se presume legal.

Esta postura tiene sustento en la regla general de carga de la prueba del artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». Lo anterior se explica en que la entidad acreedora es la que realmente se encuentra en mejor condición para allegar los documentos que conforman el título ejecutivo, pues fue esta la que adelantó el trámite de consulta de la cuota parte pensional y el posterior reconocimiento del derecho pensional y pago de las mesadas.

En todo caso, la sala precisa que, en cada caso, se deben valorar las pruebas que obran en el expediente porque, aún con lo anterior, la demandante tiene en principio la carga de probar los cargos de nulidad propuestos y, así, desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos. 17 En este sentido ver las sentencias del 16 de diciembre de 2011, exp. 18123, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 23 de noviembre de 2017, exp. 21568, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 6 de noviembre de 2019, exp. 23765, M.P. Jorge Octavio Ramírez, del 8 de octubre de 2020, exp. 24191, M.P. Milton Chaves García; del 24 de junio de 2021, exp. 25090, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 27 de febrero de 2025, exp. 28940, M.P. Milton Chaves García. 18 Sentencia del 8 de octubre de 2020, exp. 24191, C.P. Milton Chaves García; reiterado en fallo del 24 de junio de 2021, exp. 25090, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 19 Exp. 25090, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 20 Exp. 28358, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00638-02 (30419) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para este asunto, la Sección advierte que la apelante no cuestiona la inexistencia de los actos de reconocimiento pensional de los trabajadores objeto del mandamiento de pago, sino que su inconformidad radica en que éstos no le fueron consultados y notificados antes de la expedición del mandamiento de pago.

Incluso, esto fue una situación que el mismo tribunal puso de presente en su decisión, al señalar que «la UGPP reconoce que el procedimiento de consulta previsto en el artículo 11 del Decreto 2709 de 1994, fue adelantado entre el FONCEP y CAJANAL. Sin embargo, cuestiona el hecho de que no le fueron notificados los actos administrativos de liquidación de las cuotas partes pensionales»21.

Con lo anterior, tal como lo señaló el a quo, se destaca que la demandante reconoce que las cuotas partes pensionales objeto de debate «fueron debidamente consolidadas antes del 8 de noviembre de 2011, es decir, su consulta fue realizada a Cajanal, por lo cual la Unidad no recibió la obligatoriedad de hacerse cargo de dichos pagos»22. Ahora bien, en los antecedentes administrativos23, se observan carpetas para cada uno de los pensionados, y allí obran tanto las solicitudes como las resoluciones de reconocimiento pensional, las liquidaciones efectuadas por el FONCEP de las cuotas partes, el monto de la mesada asignada a cada entidad concurrente, entre otros.

Así, por ejemplo, respecto de la pensionada Isabel Triana Melo, identificada en el renglón 6 del mandamiento de pago, constan los siguientes documentos: i) el reconocimiento de la pensión por parte de la demandada, mediante la resolución 00030 de 199324; ii) que CAJANAL fue consultada del proyecto de acto de reconocimiento, pero transcurrieron más de 15 días sin pronunciarse, por lo que operó la aceptación tácita de la cuota25; y iii) pese a lo anterior, CAJANAL remitió a la demandada aceptación expresa de la cuota parte pensional26 Sumado a lo anterior, y comoquiera que no fue objeto de reproche el trámite de consulta ante CAJANAL, también se encuentra que en el mandamiento de pago se indicó los documentos que conformaban el historial de pensión y, por ende, el título ejecutivo para cada uno de los pensionados, así27: - Copia proyecto de resolución por la cual se reconoce una pensión. - Copia resolución por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión, mensual vitalicia de jubilación. - Certificación de la mesada pensional. - Liquidación de la deuda. - Certificación de la deuda por concepto de cuotas partes pensionales, suscrita por la Gerencia de Bonos y Cuotas Partes Pensionales.

Por otra parte, la resolución que decidió las excepciones expuso que la UGPP tenía a su disposición los documentos, que no son otros que los conforman el título ejecutivo, pero que nunca fueron solicitados para efectuar las respectivas revisiones28, aspecto frente al cual nada se dijo por parte de la demandante. Sumado a lo anterior, se debe tener en cuenta que, como lo indicó el a quo y no fue objeto de la apelación, la UGPP debe responder por las cuotas partes pensionales 21 Samai del Tribunal.

Índice 90, página 28. 22 Samai del Tribunal. Índice 2. PDF de la demanda, página 14 de la demanda, párrafo final. 23 Samai del Tribunal. Índice 71 24 Ibidem, PDF TRIANA MELO ISABEL_20241093, página 18. 25 Ibidem, páginas 16 a 17 y 20 a 21. 26 Ibidem, página 28. 27 Samai del Tribunal. Índice 2. PDF de la demanda y anexos, página 32. 28 Ibidem, página 70.

Lo anterior se sustenta en el Decreto 2196 de 2009, que ordenó la liquidación de esta última entidad, y el Decreto 2040 de 2011, que asignó a la UGPP las responsabilidades misionales de la entidad liquidada. Por tanto, todas las obligaciones derivadas de las cuotas partes pensionales que estaban a cargo de CAJANAL liquidada, ahora están a cargo de la UGPP.

De este modo, como lo señaló la sentencia del 27 de febrero de 202529, por lo anterior: […] no era necesario realizar un nuevo proceso de consulta de la liquidación de la pensión de los jubilados, toda vez que éste ya se había agotado con CAJANAL. De modo que, como se realizó la consulta de los proyectos de liquidación pensional y de los actos que configuran el título complejo y se aceptaron las cuotas partes pensionales, éstas quedaron consolidadas, decisión que además goza de presunción de legalidad.

Además, no existe obligación de notificar a la UGPP los actos administrativos de liquidación de las cuotas partes pensionales, toda vez que la obligación de pago y la aceptación de las cuotas partes ya habían sido formalizadas y aceptadas durante el proceso administrativo llevado a cabo por CAJANAL. Aunado a lo anterior, en el mandamiento de pago, el FONCEP indicó que los documentos que hacían parte del expediente administrativo de los pensionados se encontraban a disposición de la UGPP para ser consultados.

Reiterando este criterio en el caso bajo examen, contrario a lo dicho por la apelante, la Sección concluye que, independiente de la fecha de radicación de la presentación de solicitud de reconocimiento pensional, no era necesario que en el expediente de cobro coactivo constaran las resoluciones de reconocimiento pensional, pues su consulta se agotó en debida forma ante CAJANAL (hecho aceptado por la demandante y probado por la demandada), sin que fuera obligatorio surtir una nueva notificación ante la UGPP (quien asumió las obligaciones a cargo de la entidad liquidada), en especial cuando tuvo a su disposición los expedientes de cada pensionado, incluyendo los actos de reconocimiento pensional.

En todo caso, se reitera que, en el trámite judicial, sí fueron aportados los documentos que la demandante echaba de menos, tal como se expuso previamente. Además, se pone de presente que en el expediente no obran las cuentas de cobro que la demandante indica fueron enviadas al Ministerio de Salud y la Protección Social, sin embargo, con la demanda la UGPP acepta que conoció su contenido, así «se está efectuando el cobro de determinadas cuotas partes con base en unas cuentas de cobro que según se observa fueron dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social en su momento; y posteriormente remitidas a la UGPP a través de oficio 2019200503625962 (…)»30, y acto seguido transcribe los radicados de las referidas cuentas de cobro.

En consecuencia, y dado que no prospera el argumento de la falta de constitución de título ejecutivo, pues como se expuso este se configuró con antelación a la extinción de CAJANAL, la Sección confirmará la decisión de primera instancia sobre el asunto. Costas El tribunal se abstuvo de condenar en costas, decisión frente a la cual no se presentó reparo alguno en la apelación, por lo que no será revisada. 29 Exp. 28940, M.P. Milton Chaves García. 30 Samai del Tribunal.

Índice 2. PDF de la demanda y anexos, página 7. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00638-02 (30419) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la segunda instancia, como no prospera la apelación, se condenará en costas a la parte demandante, de conformidad con el numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Para el efecto, se tasan en un (1) SMLMV en esta instancia y se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 30 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2. CONDENAR en costas a la parte demandante. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador