1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01191-01 (50.432) Actor: JORGE EMIRO RODRÍGUEZ LA CRUZ Y OTROS Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: DAÑOS CAUSADOS POR LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - no se configuró – la medida restrictiva de la libertad estuvo ajustada a derecho: legalidad, necesidad, proporcional y razonable / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD APLICABLE - para los efectos de verificar el criterio expuesto en la sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional.
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 15 de noviembre 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Se afirma que el señor Jorge Emiro Rodríguez La Cruz fue privado injustamente de su libertad, porque fue absuelto de los delitos investigados, con fundamento en que no los cometió. II.
A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 20 de septiembre de 2011, Jorge Emiro Rodríguez La Cruz y otros, por conducto de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados con la privación injusta de la libertad de la cual habría sido víctima el mencionado señor.
En síntesis, los hechos narrados fueron los siguientes: Radicación: 25000-23-26-000-2011-01191-01 (50.432) Actor: Jorge Emiro Rodríguez La Cruz y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa 2 Para el 2008, en la ciudad de Cúcuta existía una organización delincuencial dedicada al apoderamiento y a la venta ilegal de hidrocarburos, situación que llevó a que la Fiscalía General de la Nación adelantara las respectivas investigaciones.
El señor Jorge Emiro Rodríguez La Cruz, quien se desempeñaba como gerente de Transporte Aliados y Cía. Ltda., fue capturado el 23 de octubre de 2009 por miembros del DAS y fue vinculado al proceso penal No. 67.600, por los supuestos delitos de concierto para delinquir y de apoderamiento de hidrocarburos, con fundamento en las declaraciones de varios señores que comprometían su responsabilidad.
El 30 de octubre de 2008, la Fiscalía Quinta Especializada de la Unidad Nacional contra el Terrorismo le impuso medida de aseguramiento consistente en detención preventiva al aquí actor, por la supuesta comisión de los delitos ya mencionados; sin embargo, el 19 de enero de 2009, ese despacho revocó tal decisión y le concedió la libertad inmediata.
Finalmente, a través de Resolución del 21 de junio de 2009, se precluyó la investigación a favor del ahora demandante. A juicio de la parte actora, la Fiscalía es responsable de la privación injusta de la libertad a la que fue sometido Jorge Emiro Rodríguez La Cruz, porque la falla en el servicio es evidente, en tanto tal entidad no valoró desde el inicio de la investigación penal todas las pruebas que señalaban la inocencia de dicho señor y, por tanto, no había argumentos para imponerle la medida de aseguramiento, por cuanto no existían los elementos probatorios que constituyeran indicios.
Toda esta situación, según la demanda, implicó una exposición mediática del aquí demandante en los diarios a nivel local y nacional, lo que le generó perjuicios 2. Contestación de la demanda La Fiscalía General de la Nación señaló que en la investigación penal adelantada había tantos y serios elementos para imponerle medida de aseguramiento al ahora demandante1. 3.
La sentencia de primera instancia El a quo, mediante sentencia del 15 de noviembre de 20132, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que no fue injusta la privación de la libertad de 1 Folios 256 a 272 del cuaderno de primera instancia. 2 Folios 341 a 351 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 25000-23-26-000-2011-01191-01 (50.432) Actor: Jorge Emiro Rodríguez La Cruz y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa 3 la que fue objeto el aquí actor, previas consideraciones de que al caso le resultaba aplicable el título de imputación de la falla probada del servicio.
El fundamento de la decisión del Tribunal será plasmado en la parte considerativa de la presente providencia. 4. El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación3, basado en que al asunto le resulta aplicable el régimen objetivo de responsabilidad, sobre todo cuando al demandante se le absolvió porque no cometió el delito.
Los argumentos expuestos como sustento del recurso serán plasmados en el acápite de consideraciones de este proveído. 5. El Ministerio Público rindió concepto4 y señaló que la privación de la libertad que padeció el actor sí fue injusta, a la luz de la sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación. III.
C O N S I D E R A C I O N E S Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, la Sala5 procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia. Adicionalmente, se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales: competencia, demanda en tiempo y legitimación en la causa. 1.
El objeto del recurso de apelación y el esquema que se propone para resolver el asunto De acuerdo con el reparo concreto de la apelación, la Sala determinará el régimen de responsabilidad aplicable al presente caso y, consecuencialmente, señalará si la privación de la libertad de la que fue objeto el aquí demandante fue injusta o no. 3 Folios 226 a 228 del cuaderno del Consejo de Estado. 4 Folios 371 a 381 del cuaderno del Consejo de Estado. 5 Mediante auto del 20 de enero de 2023, la ponente de esta providencia avocó el conocimiento del asunto de la referencia con fines de descongestión, de acuerdo con lo dispuesto por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el Acuerdo No. 303 de 12 de diciembre de 2022.
Radicación: 25000-23-26-000-2011-01191-01 (50.432) Actor: Jorge Emiro Rodríguez La Cruz y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa 4 2. Caso concreto En el fallo apelado, luego de analizar la sentencia de la Corte Constitucional C-037 de 1996, se consideró que el régimen aplicable en este tipo de casos era el subjetivo de falla en el servicio.
Seguidamente, el a quo analizó la medida de aseguramiento decretada y llegó a la conclusión de que la Fiscalía contaba con suficiente soporte jurídico y probatorio para adoptar tal decisión, de manera que no podía tildarse de injusta la restricción de la libertad que padeció el actor. En desacuerdo con lo expuesto por el Tribunal, la parte recurrente indicó que no había duda de que la privación de la libertad fue injusta, por cuanto el señor Rodríguez La Cruz fue absuelto porque no cometió los delitos endilgados.
Esto, con fundamento en la responsabilidad objetiva, para lo cual trajo a colación unas sentencias del Consejo de Estado en las que se aplicó ese régimen. Contrastado el fundamento de la sentencia de primera instancia con el reparo concreto de la apelación en cuanto al régimen de responsabilidad aplicable en estos asuntos, la Sala pasa a señalar lo siguiente: La Corte Constitucional, mediante sentencia C-037 de 19966, analizó la constitucionalidad, entre otros, del artículo 68 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y manifestó que, en los casos de privación injusta de la libertad, no era dable la reparación automática de los perjuicios, sino que el juez debía examinar la actuación que dio lugar a la medida restrictiva para determinar si existían o no méritos para proferir una decisión en ese sentido.
A través de sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, la Sección Tercera de esta Corporación7, con fundamento en los supuestos consagrados en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, acogió un régimen de responsabilidad objetivo en los casos de privación de la libertad cuando el sindicado era absuelto porque (i) no cometió el delito;
(ii) el hecho no existió; (iii) la conducta por la cual fue detenido no es típica, providencia en la que, además, se agregó el supuesto (iv) de aquellos casos en los cuales se concedía la libertad por aplicación del principio in dubio pro reo, pese a que este último evento no estaba previsto en la norma mencionada. 6 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, M.P: Vladimiro Naranjo Mesa, exp: PE-008. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013.
C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente: 23.354. Radicación: 25000-23-26-000-2011-01191-01 (50.432) Actor: Jorge Emiro Rodríguez La Cruz y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa 5 Posteriormente, la Corte Constitucional dictó la sentencia SU-072 de 20188, a través de la cual precisó que ningún cuerpo normativo -a saber, ni el artículo 90 de la Constitución Política, ni el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, ni la sentencia C-037 de 1996- estableció un régimen de responsabilidad específico aplicable en los eventos de privación de la libertad, por lo que al operador judicial le corresponde determinar si la privación fue apropiada, razonable y proporcionada.
A su vez, mediante sentencia del 15 de agosto de 20189, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio frente a este tipo de casos; sin embargo, dicha providencia quedo sin efectos por vía de tutela10, por lo que el 6 de agosto de 2020 se profirió el correspondiente fallo de reemplazo11, este último que, si bien no se adoptó como determinación de unificación, recogió de manera enunciativa la más reciente jurisprudencia sobre la materia, particularmente la definida por la Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 199612, en la que se sostuvo que en los casos de privación injusta de la libertad debía examinarse la actuación que dio lugar a la medida restrictiva de este derecho fundamental, pues, en su criterio, no resulta viable la reparación automática de los perjuicios en dichos eventos.
Contextualizado el panorama jurisprudencial, la Subsección considera pertinente aclarar que, en cuanto a los efectos de las sentencias de unificación en el tiempo, tanto el Consejo de Estado13 como la Corte Constitucional14 han indicado que, por regla general, los cambios jurisprudenciales tienen efectos retrospectivos, por ende, se aplican a todos los casos pendientes de decisión en vía judicial y administrativa.
Aunque con la apelación se señaló que debía aplicarse el régimen objetivo de responsabilidad, que era el criterio vigente para la época en que se dictó la sentencia 8 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-072 del 5 de julio de 2018, M.P: José Fernando Reyes Cuartas, exps: T-6.304.188 y T-6.390.556. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, exp: 46.947. 10 Mediante fallo de tutela dictado el 18 de noviembre de 2019, por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, exp: 2019-00169-01 (AC). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de agosto de 2020, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 46.947. 12 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 13 Al respecto, se pueden consultar las siguientes providencias dictadas por esta Corporación: i) Subsección A, auto del 30 de julio de 2021, exp: 66.941 y ii) Sección Primera, sentencia de 29 de abril de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, exp: 2021-01372-00 (AC), entre otras. 14 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, sentencia T-044 del 14 de febrero de 2022, M.P: Paola Andrea Meneses Mosquera, exp: T-8.263.898.
Radicación: 25000-23-26-000-2011-01191-01 (50.432) Actor: Jorge Emiro Rodríguez La Cruz y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa 6 apelada -15 de noviembre de 2013-15, lo cierto es que, en atención a los efectos retrospectivos de las sentencias de unificación, la Subsección advierte que este asunto debe examinarse teniendo en cuenta lo plasmado en el fallo SU-072 de 2018, proferido por la Corte Constitucional, en cuyos argumentos hizo mención a la sentencia C-037 de 1996 -que fue la que aplicó el Tribunal a quo para resolver el caso en cuestión y que para este momento resulta aplicable- y precisó que no hay un régimen de responsabilidad específico aplicable en los eventos de privación de la libertad, pues es el juez quien, en cada caso, debe realizar un análisis para determinar si la medida restrictiva de ese derecho fundamental fue apropiada, razonable y/o proporcionada, es decir, si devino o no en injusta16.
Descartado el cargo del recurso de apelación en cuanto a la aplicación automática de un régimen objetivo de responsabilidad y teniendo en cuenta que en estos casos hay que examinar la actuación que dio lugar a la medida restrictiva de la libertad, la Sala anticipa que la privación de la libertad de la que fue objeto el aquí actor no fue injusta, por las razones que pasan a explicarse a continuación: En el expediente se encuentra acreditado que el señor Jorge Emiro Rodríguez La Cruz fue capturado el 15 de octubre de 2008 en Cúcuta, por miembros del DAS, por la investigación adelantada por los delitos de concierto para delinquir y de hurto de hidrocarburos, en el marco del proceso penal número 67.60017.
En la indagatoria18, rendida el 17 de octubre de 2008, el aquí demandante manifestó que se dedicaba al transporte de carga con su empresa, llamada Transportes Aliados, encargándose, entre otras cosas, de suscribir y de diligenciar los manifiestos y las cartas de porte, así como también de emitir la DTAI -Declaración de Tránsito Aduanero Internacional-.
Al preguntársele por inconsistencias en la 15 Para la fecha en mención se encontraba vigente el criterio de la sentencia de unificación dictada 17 de octubre de 2013 por la Sección Tercera de esta Corporación, que acogió un régimen de responsabilidad objetivo en los casos de privación la libertad. 16 La Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, al decidir un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, consideró: “Recuérdese también que, en diversas providencias proferidas por esta Corporación, incluso en sede de tutela, se ha destacado cómo la Corte Constitucional, desde las sentencias C-037 de 1996 y SU-072 de 2018, se había referido a la imposibilidad de darle prevalencia a algún régimen de responsabilidad38.
En ese sentido, la regla imperante hoy en día parte de considerar que ningún cuerpo normativo -a saber, ni el artículo 90 de la Constitución Política, ni el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, ni la sentencia C-037 de 1996- establece un régimen de responsabilidad específico aplicable en los eventos de privación de la libertad; entonces, el juez es quien, en cada caso, debe realizar un análisis para determinar si la privación de la libertad fue apropiada, razonable y/o proporcionada, o en otros términos, si devino o no en injusta” (se destaca) (Sentencia del 25 de agosto de 2022, expediente No. 66.535, M.P. Nicolás Yepes Correa). 17 Folios 64 a 68 del cuaderno No. 2. 18 La ampliación de la indagatoria fue rendida el 15 de enero de 2019 (folios 286 a 288 del cuaderno No. 2 de pruebas).
Radicación: 25000-23-26-000-2011-01191-01 (50.432) Actor: Jorge Emiro Rodríguez La Cruz y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa 7 DTAI No. 0772 que contaba con el logo su empresa -que decía “aceites residuales a base de petróleo” pero que, en realidad, la sustancia era petróleo crudo con 19 grados API, robado de unos pozos de Ecopetrol-19, el señor Jorge Emiro Rodríguez La Cruz afirmó que él emitía ese documento aduanero a la persona que lo requería para realizar el transporte de mercancía, pero que no los diligenciaba20.
La investigación se adelantó en contra del aquí demandante porque supuestamente aquel le suministraba las DTAI a la organización delincuencial para que fueran usados para el transporte de petróleo robado, sin importarle los requisitos y las condiciones que estos documentos debían cumplir21. En efecto, mediante decisión del 30 de octubre de 200822, la Fiscalía Quinta Especializada de la Unidad Nacional contra el Terrorismo, le impuso medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, por los delitos de apoderamiento de hidrocarburos y de concierto para delinquir, con base en diferentes medios de convicción, tales como diversas declaraciones de testigos de cargo23 e innumerables documentos DTAI, de los cuales se percibían inconsistencias24, pruebas con las cuales resultaba razonablemente inferir la participación de dicho señor en la comisión de los delitos, más cuando aquel era el que emitía el documento aduanero DTAI.
Posteriormente, a través de proveído del 19 de enero de 200925, la misma Fiscalía revocó la medida de aseguramiento y concedió la libertad al actor, con base en prueba sobreviniente que impedía mantener la detención preventiva26. Finalmente, ese despacho Fiscal precluyó la investigación en favor del señor Rodríguez La Cruz, al señalar que no existía prueba que permitiera vincularlo con los delitos endilgados. 19 Folio 113 del cuaderno No. 2 de pruebas. 20 Folio 114 del cuaderno No. 2 de pruebas. 21 Folio 185 del cuaderno No. 2 de pruebas. 22 Folios 165 a 257 del cuaderno No. 2 de pruebas. 23 Luis Carlos Gandur, en la declaración que rindió el 10 de marzo de 2008, manifestó que: “Jaime Botello le dice a Hernando Lemus que organice los documentos de transporte los cuales se tramitan con la empresa Transporte Aliados con el señor Jorge Rodríguez, quien es el gerente (…) Transporte Aliados, el señor Jorge Rodríguez, le tramita la Carta de Porte” (folio 94 del cuaderno No. 2 de pruebas).
Jaime Orlando Botello Albarracín, en su declaración, dijo que había hablado con el aquí actor para que le vendiera los documentos DTAI y que siempre que necesitaba realizar una importación o una exportación le compraba a Transportes Aliados, empresa del demandante. 24 Folio 251 del cuaderno No. 2 de pruebas. 25 Folios 24 a 43 del cuaderno No. 2 de pruebas. 26 Esto se sostuvo en esa decisión de revocatoria de la medida de aseguramiento: “Son estas reflexiones las que llevan a predicar que a la fecha la situación procesal y el compromiso endilgado al señor Jorge Emiro Rodríguez La Cruz en su situación jurídica ha variado con la incorporación de las declaraciones anteriormente referidas, la cual se enarbolan como prueba sobreviniente dentro de la presente actuación (…)
PRIMERO. REVOCAR LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO proferida el 30 de octubre de 2008 (…) al obrar prueba sobreviniente (…)”. (folios 40 a 43 del cuaderno No. 2 de pruebas). Radicación: 25000-23-26-000-2011-01191-01 (50.432) Actor: Jorge Emiro Rodríguez La Cruz y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa 8 Hecho este recuento, la Sala precisa que el artículo 356 de la Ley 600 de 2000 - vigente para la época de los hechos- establecía que la imposición de la medida de aseguramiento era procedente cuando aparecían, por lo menos, dos indicios graves de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas en el proceso.
En atención a las declaraciones que se rindieron con ocasión de la investigación penal -que aludieron que las DTAI se las compraban a Jorge Emiro Rodríguez La Cruz-27 y a los mismos documentos aduaneros DTAI que emitía el aquí actor -hecho que reconoció en la indagatoria-, de los cuales se evidenciaron inconsistencias en la sustancia transportada, la Sala encuentra que la medida de aseguramiento consistente en detención preventiva impuesta por la Fiscalía General de la Nación estuvo ajustada a derecho, pues no desbordó los criterios de legalidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad inherentes a la adopción de este tipo de decisiones, máxime porque existían las pruebas que la justificaban.
Asimismo, cabe señalar que la medida de aseguramiento era procedente, de conformidad con lo establecido en el artículo 357 de la Ley 600 de 200028, en virtud de los delitos por los cuales se vinculó al aquí actor a la investigación penal, pues en relación con el delito de concierto para delinquir se contemplaba una pena de prisión mínima de 4 años, cumpliéndose el supuesto de la referida norma.
Así las cosas, aunque el señor Jorge Emiro Rodríguez La Cruz sufrió un daño, consistente en la privación de su libertad, aquella no puede considerarse injusta, porque la medida de aseguramiento que se le impuso se ajustó a derecho, de manera que se encontraba en la obligación de soportarla. Se advierte que la revocatoria de la medida de aseguramiento consistente en detención preventiva no supone una falencia o una irregularidad de la Fiscalía General de la Nación, por cuanto el fundamento para adoptar dicha determinación obedeció a una prueba sobreviniente a la resolución de la situación jurídica del aquí demandante, lo que descarta la configuración de una falla en el servicio, de ahí que no haya sido injusta la privación de la libertad que soportó el demandante. 27 De la medida de aseguramiento impuesta al aquí actor se extrae lo siguiente: “En cuanto al compromiso penal que cabe endilgarles a los aquí sindicados, existen innumerables documentos DTAI, unos con relación directa por cuanto se trata de los encargados de tramitarlos que en algunos reconocieron en las indagatorias, además intervienen en la elaboración [como el señor Jorge Emiro Rodríguez La Cruz] (…)” (folio 243 del cuaderno No. 2 de pruebas). 28 Artículo 357: “Procedencia. La medida de aseguramiento procede en los siguientes eventos: “1.
Cuando el delito tenga prevista pena de prisión cuyo mínimo sea o exceda de cuatro (4) años. (…)”. Radicación: 25000-23-26-000-2011-01191-01 (50.432) Actor: Jorge Emiro Rodríguez La Cruz y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Acción de reparación directa 9 Por todo lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera, que negó las pretensiones de la demanda. 3.
Costas Dado que no se evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del CCA, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de noviembre 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF