Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicado: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Temas: Ludy Páez Ortega – personera de San José de Cúcuta (Norte de Santander) Elección de personero municipal.
Régimen de inhabilidad de los personeros. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad presentada contra la elección de la señora Ludy Páez Ortega, personera de San José de Cúcuta (Norte de Santander), para el periodo 2024 – 2028, contenida en el acta de sesión ordinaria 009 del 10 de enero de 2024, del concejo de ese ente territorial.
Lo anterior, con base en los siguientes: 1.
ANTECEDENTES 1. El señor Carlos Nicolás Álvarez Soto, actuando en nombre propio, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control 2 consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 3 contra el acto de elección de la demandada4 como personera de San José de Cúcuta, para el periodo 2024 – 2028. 1.1.
Pretensiones 2. Con la demanda, se solicitó: «2.1.- DECLARAR: la Nulidad de la elección de la Señora LUDY PAEZ ORTEGA C.C. 60.252.381, como PERSONERA MUNICIPAL DE CÚCUTA para el periodo Constitucional del 1 de marzo del año 2024 al último día de febrero del año 2028, acto que se llevó a cabo por el Concejo Municipal de Cúcuta, según acta de la sesión ordinaria N.º 009 de fecha 10 de enero del año 2024, por violar el articulo 174 de la Ley 136 de 1994 numeral a), y el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 modificado por el articulo 37 de la Ley 617 del 2000 numeral 2 y como consecuencia se de aplicación al artículo 42 de la resolución N.º 0243 “POR LA CUAL SE CONVOCA Y REGLAMENTA EL CONCURSO PUBLICO DE 1 Que fue subsanada y cuyo escrito reposa en el archivo «1007RECEPCIONMEMORCORRECCIONDEMANDAPDF» del expediente digital remitido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que se encuentra en el índice 3 de SAMAI. 2 La demanda fue radicada en el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 21 de febrero de 2024, según el archivo «002ED002DEMANDAPDF» del expediente digital remitido a esta corporación, que se encuentra en el índice 3 de SAMAI. 3 En adelante CPACA. 4 La Señora Ludy Páez Ortega, personera de San José de Cúcuta (Norte de Santander).
Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 MERITOS, PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO (A) MUNICIPAL DE SAN JOSE DE CUCUTA, PERIODO 2024-2028” del 16 de noviembre del año 2023, emanada del Concejo Municipal de Cúcuta.
Que debe proceder, una vez en firme la sentencia, a designar a quien, conforme a la legalidad del proceso concursal surtido para proveer ese cargo, haya, en realidad, ocupado el segundo lugar del concurso, si no presentare causal de inhabilidad, o a quien le siga en la lista, si estuviere habilitado». (sic toda la cita y negrillas en el texto). 1.2.
Hechos 3. El demandante narró los que a continuación se detallan: 4. El Concejo de San José de Cúcuta, mediante la Resolución 243 del 30 de noviembre de 20235 convocó y reglamentó el concurso para proveer el cargo de personero de San José de Cúcuta, periodo 2024 – 2028. 5. Adelantadas las correspondientes etapas de ese proceso, a través de la Resolución 011 del 7 de enero de 20246, ese cabildo municipal conformó la correspondiente lista de elegibles. 6.
El 10 de enero del año en curso, el Concejo de San José de Cúcuta eligió a la demandada personera de esa entidad territorial. 7. De otra parte, la señora Ludy Páez Ortega prestó sus servicios como secretaria de Educación del departamento de Norte de Santander, cuya posesión fue el 5 de octubre de 2022 y su desvinculación correspondió al 30 de junio de 2023, quien, en ejercicio de ese cargo, expidió una resolución7 con la cual se justifica la utilización de una modalidad de contratación directa y suscribió varios contratos estatales8 en representación de esa cartera departamental. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 8. El demandante señaló como vulnerados el numeral 5.° del artículo 275 del CPACA; el numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 19949 y el literal a) del artículo 174 de esa normativa. 9. Como fundamento de la violación de dichas normas, explicó que la causal de inhabilidad prevista para los alcaldes por el ejercicio de autoridad como empleado público prevista en el numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 es aplicable para los personeros municipales con fundamento en el literal a) del artículo 174 de esa misma normativa. 10.
En consecuencia, argumentó que la señora Ludy Páez Ortega, para el 10 de enero de 2024, no podía ser elegida personera de San José de Cúcuta, toda vez que dentro del periodo inhabilitante; que corresponde a un año antes de la fecha de la elección, ejerció autoridad civil y administrativa en ese municipio como secretaria de educación del 5 Expedida por la Mesa Directiva de esa corporación pública y aclarada por la Resolución n0259 del 30 de diciembre de 2023. 6 La parte actora comentó que posteriormente por medio de la Resolución 012 del 8 de enero de 2024, se excluyó a un aspirante del concurso. 7 002149 del 27 de abril de 2023. 8 El demandante expuso que corresponden a: 1) Convenio SED-00064-2023 acordado con la Universidad Francisco de Paula Santander el 12 de mayo de 2023; 2) Contrato CD-SED-00380-2023 del 17 de febrero de 2023, celebrado con la señora Neila Karina Rico Arias; 3) Contrato CD-SED-01252-2023 del 14 de marzo de 2023, suscrito con la señora Jeniffer Lizbeth Meza Jara; 4) Contrato CD-SED-001945-2023 del 21 de abril de 2023, firmado con el señor Jefferson Edgardo González Solano y Contrato CD-SED-2113-2023 del 25 de mayo de 2023, suscrito con el Señor Jesús Salvador Uribe Quintero. 9 Modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000.
Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 departamento de Norte de Santander y fue ordenadora del gasto en la ejecución de proyectos de inversión. 11. Además, refirió que la demandada en ejercicio de ese cargo suscribió contratos que debían ejecutarse en San José de Cúcuta y autorizó presupuesto de esa entidad, por lo que «se tipifica la autoridad administrativa». 12.
Trajo a colación las definiciones de autoridad civil, política y administrativa de los artículos 188, 189 y 190 de la Ley 136 de 1994 y unos pronunciamientos del Consejo de Estado10, para concluir que la señora Ludy Páez Ortega, desde un criterio funcional ejerció autoridad al suscribir contratos en su condición de empleada pública, de modo que no pudo ser elegida para el cargo en controversia. 1.4 Contestaciones de la demanda 1.4.1.
Demandada11 13. A través de apoderado judicial, solicitó negar las pretensiones de la demanda con respaldo en lo siguiente. 14. Arguyó que en el asunto no es aplicable la inhabilidad contenida en el numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, en atención a que la Sección Quinta del Consejo de Estado12 ha determinado que la misma no es extensible a los personeros municipales, toda vez que, tratándose de empleados públicos, el legislador abarcó esta cuestión con el literal b) del artículo 174 de la norma en cita, de manera que no resulta necesaria la remisión que refiere el demandante. 15.
Detalló que de acuerdo con el literal en comento, la prohibición recae sobre quien haya sido empleado público, en la administración central o descentralizada en los órdenes municipal o distrital, cuyo supuesto no le es aplicable al haber sido secretaria de educación del departamento de Norte de Santander. 16. En todo caso, consideró que en el evento que no se acojan los anteriores argumentos, no existe prueba en el expediente de que haya ejercido autoridad civil y administrativa al ser secretaria de educación de ese departamento, porque los contratos que se relacionan con la demanda no apuntan a que debieron ejecutarse en San José de Cúcuta. 1.4.2.
Municipio de San José de Cúcuta13 17. Su apoderada propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en razón a que, en el marco de sus competencias, ese ente no intervino en la expedición del acto demandado. 10 Manifestó que corresponden a las providencias dictadas en los radicados 54001-23-31-000-2007-00376-01 y 54001- 23-31-000-2007-00384-01. 11 Archivo «034RECEPCIONMEMOR_CONTESTACIONDEMANDAL» del expediente digital remitido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que se encuentra en el índice 3 de SAMAI. 12 «Ver: (i) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de mayo de 2002, M.P. Darío Quiñones Pinilla, Rad. 25000-23-15-000-2001-0101-01(2813).
(ii) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de mayo 2005, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón, Rad. 76001-23-31-000-2004-00279-02(3595) (En esta providencia bajo el mismo razonamiento, se estimó que tampoco resulta aplicable la causal de inhabilidad contenida en el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994). (iii) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de marzo de 2011, M.P. Mauricio Torres Cuervo, Rad. 76001-23-31-000-2009-00483-0.
(iv) Consejo de Estado, Sección Quinta, fallo del 1° de diciembre de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-23-33-000-2016-00185-01, 15001-23-33-000-2016- 00141-00, 15001-23-33-000-2016- 00143-00 (acumulados)». 13 Archivo «19ContestacionDemanda» del expediente digital remitido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que se encuentra en el índice 3 de SAMAI.
Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.4.3. Concejo de San José de Cúcuta14 18. Esa corporación se opuso a las pretensiones de la demanda bajo similares argumentos a los presentados por la demandada. 19.
En adición, detalló que la citada señora al ser secretaria de educación del departamento de Norte de Santander no está dentro del supuesto previsto por el literal b) en comento y que a pesar de que suscribió los contratos relacionados con el escrito inicial, de los mismos no se puede inferir que se ejecutaron en el municipio de San José de Cúcuta. 1.5.
Admisión del medio de control 20. Mediante auto del 23 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander inadmitió la demanda, la cual fue subsanada el 27 siguiente y el 1° de marzo del año en curso, fue admitida. 1.6. Fijación del litigio 21. Mediante auto del 15 de abril de 2024, se fijó el litigio15 en los siguientes términos: ¿Si se encuentra viciada la elección de la señora LUDY PÁEZ ORTEGA como personera del Municipio de San José de Cúcuta, para el período constitucional 2024-2028, por la causal subjetiva de anulación invocada en la demanda, contemplada en el numeral 5 del artículo 275 del CPACA y al tenor de la causal de inhabilidad sobre la cual centraron el análisis los sujetos procesales en la demanda y su contestación? 1.7.
Sentencia de primera instancia 22. Mediante providencia del 26 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión expuso, frente al caso concreto, en resumen, lo siguiente: 23. Señaló que si bien es cierto que el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 dispone que no podrá ser elegido personero quien «esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que le sea aplicable», también lo es que esta norma no puede entenderse como una remisión «general y absoluta» de todo el régimen contenido para esos servidores públicos, dado que la disposición es clara en sostener que la misma está condicionada cuando resulte procedente16. 24.
En este orden de ideas, sostuvo que como el literal b) del artículo 174 en cita regula el motivo de inelegibilidad frente a la persona que es empleada pública, no resulta procedente acudir a la normativa contemplada para los alcaldes y que una interpretación en ese sentido sería restrictiva, la cual esta proscrita por nuestro ordenamiento conforme a la Corte Constitucional17 y el Consejo de Estado18. 14 Archivo «19ContestacionDemanda» del expediente digital remitido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que se encuentra en el índice 3 de SAMAI. 15 En esa misma providencia se determinó que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de San José de Cúcuta sería resuelta en la sentencia. 16 Sobre este tema, el tribunal de primera instancia, en el marco teórico de la sentencia, citó las siguientes providencias: 1) Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia del 10 de diciembre de 1998. MP. Alejandro Martínez Caballero. Rad: C-767/98 y 2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 9 de marzo de 2023. MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Rad: 73001-23-33-000-2021-00478-01. 17 Id. nota al pie 16. 18 Id. nota al pie 16. Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65.
Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 25. Comentó que el demandante dentro de los alegatos de conclusión pidió que de no ser aplicable el motivo de censura por el ejercicio de autoridad civil y administrativa, que se declarara la nulidad del acto en cuanto está probado en el proceso que la demandada fue ordenadora del gasto, situación que no prevé el régimen de inhabilidades para los personeros. 26.
Sobre el particular, coligió que en virtud del carácter restrictivo con que debe interpretarse estas disposiciones, no es posible fraccionar esa norma, además que esa conclusión no es razonable, ya que con esa conducta se busca que quien esté en esa situación no saque provecho en una contienda electoral, lo cual no ocurre en el caso de los personeros, cuya provisión se hace mediante un concurso de méritos. 27.
Precisó que el hecho de que la demandada haya suscrito unos negocios jurídicos en representación de la Secretaria de Educación Departamental de Norte de Santander no afecta la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función pública, porque no lo hizo en calidad de funcionaria municipal y tampoco los mismos benefician a la administración central o a las entidades descentralizadas del ente territorial de San José de Cúcuta, los cuales no conciernen con el desarrollo y control que debe ejercer en esa jurisdicción como parte del Ministerio Público. 28.
Por último, razonó que frente a la duda sobre la aplicación del régimen de inhabilidades, se debe acoger la interpretación más favorable a la señora Ludy Páez Ortega y, por ende, emplear la norma especial que corresponde a la del literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994. 1.8. El recurso de apelación 29. Inconforme con la decisión adoptada, la parte demandante solicitó que se revocara la sentencia del 26 de julio de 2024, bajo los siguientes argumentos: 30.
Adujo que al resolver la apelación deben aplicarse los principios de moralidad, imparcialidad y eficacia que rigen la función administrativa. 31. Esbozó que la interpretación que hizo el Tribunal Administrativo de Norte de Santander sobre el numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 es errada, porque la postura del Consejo de Estado19 en torno a que no es posible extender los efectos de las causales de inelegibilidad de los numerales 2.° y 5.° de esa disposición normativa, solo recae sobre los empleados públicos, de modo que en lo que respecta al otro supuesto por haber sido ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebrar contratos que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio, es aplicable para los personeros, pues esta circunstancia no fue regulada por el artículo 174 de la Ley 136 de 1994. 32.
En este sentido, reiteró los argumentos relacionados con que la demandada, como empleada pública fue ordenadora del gasto y suscribió contratos que debieron ejecutarse en el municipio de San José de Cúcuta, por lo que estaba inhabilitada para ser personera. 33. Asimismo, cuestionó la sentencia de primera instancia porque no fue él quien «fraccionó» el numeral 2.° en cuestión, sino que fue el legislador al contemplar en esa disposición dos supuestos con una misma consecuencia, además, para realizar la remisión propuesta no existe diferencia entre el modo de elegir a los alcaldes y a los personeros, pues los negocios suscritos por la demandada debieron ejecutarse en San 19 Sin especificar a qué providencia corresponde.
Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 José de Cúcuta, lo que genera una violación a la imparcialidad, transparencia y moralidad de la función pública en el ejercicio de sus funciones en el cargo controvertido. 1.9.
Actuación procesal en segunda instancia 34. Mediante auto del 4 de septiembre de 2024, el magistrado ponente de la Sección Quinta del Consejo de Estado: (i) admitió el recurso del demandante; (ii) ordenó a la Secretaría de la Sección que los pusieran a disposición de la parte demandada por el término de 3 días; (iii) ordenó que vencido el plazo anterior, permaneciera el expediente en Secretaría por otros 3 días para que las partes presentaran alegatos de conclusión y (iv) dejar el expediente a disposición del Ministerio Público con el fin de que rindiera concepto dentro de los 5 días siguientes. 1.10.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.10.1. Demandante 35. La parte actora reiteró los argumentos decantados con el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 36. De otra parte, se refirió a las sentencias citadas por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander para sostener que esas posturas se refieren a la inhabilidad por el ejercicio de autoridad, más no frente a la ordenación del gasto y a la celebración de contratos, con lo cual aseguró que es posible hacer remisión a esta causal de inelegibilidad. 1.10.2.
Demandada 37. Su apoderado judicial insistió en los argumentos expuestos en la primera instancia. 38. Insistió en que no es posible realizar la remisión del numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, habida cuenta de que existe norma que regula este tema que corresponde al literal b) del artículo 174 de la norma en cita. Lo anterior, lo sustentó con las decisiones judiciales citadas con la contestación de la demanda y con el argumento que se desconocería la intención del legislador de regular de manera clara y específica las inhabilidades para los personeros. 39.
Adicionalmente, dijo que en virtud del principio de inescidibilidad de la norma, no es permitido hacer la interpretación que propone el actor con el recurso de apelación de fraccionar la norma invocada con la demanda. 40. En consecuencia, solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia. 1.10.3. Concejo de San José de Cúcuta 41.
Ese cabildo pidió que se confirmara la decisión dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, bajo la defensa presentada en primera instancia. 1.11. Concepto del Ministerio Público 42. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia del 26 de julio de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65.
Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Santander. 43. Determinó que con fundamento en el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, el régimen de inhabilidades previsto para los alcaldes es extensible a los personeros, pero «en lo que le sea aplicable». 44. En lo que atañe al motivo de inelegibilidad del numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, indicó que no es extensible conforme a la tesis de la Sección Quinta del Consejo de Estado20, la cual no distingue entre los dos escenarios previstos en esa norma, sino que se refiere a la inhabilidad en su integralidad. 45.
A su turno, puntualizó que el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 regula de manera íntegra lo referente a los empleados públicos, por lo que no es dable hacer la remisión propuesta por el demandante. Igualmente, mencionó que, por tratarse el asunto de una restricción a un derecho político, su interpretación debe ser restrictiva. 46.
Surtidos los trámites legales pertinentes, el proceso se adelantó con la observancia de las ritualidades previstas en la ley procesal y sin que obre causal de nulidad que afecte la actuación, procede la Sala a resolver previas las siguientes: 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 47. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 26 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo establecido en los artículos 15021 y 152 numeral 7.b del CPACA22 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación23. 48.
Igualmente, lo anterior en cuanto a que el municipio donde se encuentra ubicado el cargo de personero demandado, esto es, San José de Cúcuta, es la capital del Departamento de Norte de Santander. 2.2. Cuestión previa 49. Revisado el trámite surtido en primera instancia, se avizora que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no se pronunció respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de San José de Cúcuta en la contestación de la demanda. 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 9 de marzo de 2023. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Rad.: 73001-23-33-000-2021-00478-01. 21 Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…). 22 Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) b) De la nulidad de la elección de los contralores departamentales, y la de los personeros y contralores distritales y municipales de municipios con setenta mil (70.000) habitantes o más, o de aquellos que sean capital de departamento (…)». 23 ARTÍCULO 13.
“DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Quinta: (…) 3-. Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos.
Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 50. Conforme al inciso segundo del artículo 187 del CPACA24, dicha solicitud será objeto de pronunciamiento en esta oportunidad. 51.
Como se expuso en los antecedentes de esta providencia, ese ente territorial expuso que no intervino en la expedición del acto demandado, ya que en el marco de sus competencias no le corresponde intervenir en ese proceso eleccionario. 52. Para resolver, se observa que en el asunto se demandó la elección de la señora Ludy Páez Ortega, personera de San José de Cúcuta, periodo 2024 – 2028, con fundamento en que la citada violó el régimen de inhabilidades previsto para el efecto. 53.
Desde este contexto, se sostiene que el numeral 8.° del artículo 313 de la Constitución Política y el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 otorgan la facultad a los concejos municipales y distritales de elegir a los personeros, sin que se infiera que en esta actuación deba participar el ente territorial. 54.
Por consiguiente, la sala declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de San José de Cúcuta y, por tanto, ordenará su desvinculación. 2.3. Problema jurídico 55. Corresponde a esta Sección resolver, en los precisos términos expuestos en el recurso de apelación del demandado, si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el 26 de julio de 2024. 56.
Para el efecto, se debe determinar si le asiste razón al apelante en sostener que para los personeros municipales es aplicable el numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en relación con su segundo supuesto de esa norma25 y solo en el evento de encontrar que es procedente lo anterior, se analizará la conducta prohibitiva a la luz de las pruebas allegadas al expediente. 57.
De allí que sea necesario abordar los siguientes temas: (i) nociones generales del proceso de elección de los personeros municipales, (ii) régimen de inhabilidad de esos funcionarios y (iii) el caso concreto. 2.4. Nociones generales del proceso de elección de los personeros municipales 58. De conformidad con el artículo 125 de la Constitución Política, todos los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera administrativa, salvo los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. 59.
A su turno, el artículo 118 de la Carta Superior dispone que, entre otros funcionarios, el Ministerio Público será ejercido por los personeros municipales y el numeral 8.° del 24 «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus». 25«( ) quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 artículo 31326 Superior faculta a los concejos municipales para elegir a estos servidores por el período que fije la ley. 60. En aras de darle eficacia normativa a esas disposiciones, el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 consagra:
ARTÍCULO 170. ELECCIÓN. Los Concejos Municipales o distritales según el caso, elegirán personeros para periodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su periodo constitucional, previo concurso público de méritos que realizará la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la ley vigente.
Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año (…) Para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categorías especial, primera y segunda títulos de abogado y de postgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado.
En las demás categorías podrán participar en el concurso egresados de facultades de derecho, sin embargo, en la calificación del concurso se dará prelación al título de abogado (…) Para optar al título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho podrán prestar el servicio de práctica jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales, previa designación que deberá hacer el respectivo decano. Igualmente, para optar al título profesional de carreras afines a la Administración Pública, se podrá realizar en las personerías municipales o distritales prácticas profesionales o laborales previa designación de su respectivo decano. (Énfasis fuera del texto). 61.
Se pone de presente que la expresión «que realizará la Procuraduría General de la Nación» que se encuentra en la norma en cita, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-105 de 2013, concluyendo que esta competencia está en cabeza de los concejos municipales. 62. Además, el Decreto 1083 de 201527 fija los estándares mínimos para la elección de los personeros municipales. 63.
De la aludida normativa, se evidencia que la elección de los personeros municipales se realizará para un periodo institucional, que corresponde entre el 1° de marzo siguiente a su designación y terminará el último día de febrero del cuarto año. Esta elección se efectuará dentro de los primeros 10 días de haber iniciado su periodo constitucional el respectivo concejo. 2.5.
De las inhabilidades de los personeros municipales 64. Las inhabilidades son barreras que la Constitución o la ley imponen a las personas para contraer relaciones jurídicas con el Estado, ya sea para acceder o continuar en el ejercicio de funciones públicas; o prestar servicios públicos o contratar con las autoridades. 65. De cara al acceso a cargos públicos, la finalidad de estas restricciones que se derivan de los principios que rigen la función pública (artículo 209 Constitucional) son las de «garantizar la transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en el acceso y la permanencia en el servicio público» y «asegurar la primacía del interés general sobre el interés particular del aspirante»28. 26 ARTICULO 313.
Corresponde a los concejos: (…) 8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. 27 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública. 28 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia del 5 de marzo de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. Rad.: C-053/21.
Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 66. No debe olvidarse que estos regímenes constituyen limitaciones al derecho fundamental a ser elegido y a acceder a funciones y cargos públicos; prerrogativas que están sumergidas en el artículo 40 de la Constitución Política, de ahí que: «(…) la jurisprudencia constitucional y la del Consejo de Estado han señalado que las normas que establecen derechos y libertades constitucionales deben interpretarse de manera que se garantice su más amplio ejercicio, y que aquellas normas que los limiten mediante el señalamiento de inhabilidades, incompatibilidades y calidades para el desempeño de cargos públicos deben estar consagradas expresamente en la Constitución o en la ley y no pueden interpretarse en forma extensiva sino siempre en forma restrictiva»29. 67.
Ahora bien, en relación con la normativa de los personeros municipales, el artículo 174 de la Ley 136 de 1994 contempla los motivos por los cuales una persona no puede desempeñar ese cargo, entre los que se destaca:
ARTÍCULO 174. Inhabilidades. No podrá ser elegido personero quien: a) Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que le sea aplicable; 68. De una lectura de la norma en cita, se concluye que el legislador quiso ampliar el catálogo de inhabilidades para esos funcionarios, que se extiende a las contenidas para los alcaldes, que se ubican en el artículo 95 de esa misma ley, cuya remisión se limita únicamente «en lo que sea aplicable». 69.
Al punto, esta sección ha sostenido que «el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 no es una cláusula remisoria de aquellas que ordinariamente establece el legislador cuando atribuye el carácter supletorio a algunas previsiones del ordenamiento jurídico, toda vez que en este caso particular sujeta dicha remisión únicamente «en lo que sea aplicable», lo que supone estudiar si el supuesto de hecho de la norma a la que nos remitimos – artículo 95 – consulta la naturaleza y el correcto ejercicio de las funciones a desempeñar por el personero o si el legislador ya se ocupó de estructurar el presupuesto fáctico en la norma especial, sin que ello signifique que la causal de inhabilidad deba ser idéntica en su literalidad»30. 70.
En síntesis, el régimen de inhabilidades para los personeros municipales está fijado por el artículo 174 de la citada ley, el cual es extensible al determinado para los alcaldes, en virtud de su literal a) pero que, en todo caso, esa remisión está sujeta a la condición «en lo que sea aplicable», esto quiere decir que la amplificación de la norma será posible cuando la interpretación atienda a la naturaleza y correcto ejercicio de las funciones del agente del ministerio público o que la norma especial (art. 174) no haya regulado el supuesto factico, sin que ello implique que la causal de inhabilidad deba coincidir literalmente. 2.6.
Caso concreto 71. En este asunto, la Sala observa que la sentencia del 26 de julio de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, negó las pretensiones de la demanda de nulidad, bajo el argumento que no era posible aplicar al caso el numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, por cuanto 29 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 30 de abril de 2015. M.P. Álvaro Namén Vargas. Rad.: 11001-03-06-000-2015-00058-00 (2251). 30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 16 de septiembre de 2021. MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Rad.: 20001-23-33-000-2021-00001-01. Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65.
Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 esta circunstancia está regulada por el literal b) del artículo 174 de esa ley. 72. Por el contrario, con el recurso de apelación, el demandante, básicamente, sostuvo que esa remisión sí es posible en lo que corresponde a ser ordenador del gasto y a celebrar contratos que deban ejecutarse en el correspondiente municipio, ya que el literal b) en cuestión no especificó algo al respecto. 73.
La sala confirmará la decisión de primera instancia, como pasa a explicarse: 74. El artículo 174 de La Ley 136 de 1994 consagra las inelegibilidades aplicables a los personeros municipales. Específicamente, su literal a) ordena que no podrá ejercer la función de agente del Ministerio Público quien esté incurso en alguna de las causales de inhabilidad para el alcalde municipal, pero «en lo que le sea aplicable». 75.
La citada expresión debe entenderse en el sentido de que esa disposición extiende al régimen fijado para los alcaldes, pero no de manera absoluta, pues de lo contrario ese aparte no tendría eficacia normativa. 76. A su turno, el numeral 2.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 establece:
ARTÍCULO
95. INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: (…) 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
(Énfasis fuera del texto). 77. De una lectura de la norma transcrita, se encuentra que esta prohibición gira en torno al funcionario que, dentro el periodo inhabilitante (12 meses antes de la elección) ejerce autoridad en el respectivo municipio o autoriza presupuesto conforme a lo descrito en esa disposición, esta última es la que nos interesa para resolver la cuestión. 78.
De otra parte, el literal b) del artículo 174 de esa normativa dispone que no podrá ser personero quien, durante el año anterior, haya ocupado cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio. 79. De acuerdo con lo anterior, en sentido estricto y exegético, estas dos regulaciones son distintas, pero consagran un mismo aspecto al determinar restricciones para cuando la persona desempeña un empleo público bajo distintos supuestos. 80.
En este orden de ideas, la duda que surge es establecer si el legislador quiso consagrar una doble inhabilidad para el escenario del ejercicio de la función pública o si, por el contrario, su intención fue que ante la existencia del literal b) no es posible acudir a la inhabilidad de alcalde antes citada. 81. Desde una interpretación literal es posible que quien aspire a ser personero no pueda ser elegido por el hecho de ser empleado público que a su vez haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio dentro el periodo inhabilitante.
No obstante, esa hermenéutica no es razonable, habida cuenta que estas restricciones deben ser aplicadas de manera estricta y restrictiva, en la medida que Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65. Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 denotan una limitación a los derechos a la igualdad y al acceso a cargos públicos (artículos 13 y 40 Constitucionales). 82.
En un sentido similar, la Sección Quinta del Consejo de Estado se ha pronunciado: [L]a Sección Quinta del Consejo de Estado, teniendo en cuenta pronunciamientos de la Corte Constitucional en la materia, de manera diáfana y reiterada ha precisado que los numerales 2 y 5 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, que se refieren a situaciones de inhabilidad para los alcaldes, relacionadas con el hecho de haber ocupado con anterioridad cargos públicos, no resultan aplicables a la elección de personeros, toda vez que el legislador se ocupó de manera especial frente a éstos en el literal b) del artículo 174 de la misma ley, motivo por el cual no resulta necesaria la remisión a otras normas, pues la misma solo tiene lugar como lo señala el literal a) del artículo 174 ibídem, “en lo que sea aplicable”, so pena de realizar interpretaciones extensivas en materia de inhabilidades, lo cual está proscrito por el ordenamiento jurídico, pues las mismas al igual que las incompatibilidades implican limitación de derechos (…)31. 83.
Por consiguiente, la remisión del artículo 174 en comento está condicionada a que son extensibles las inelegibilidades para el alcalde, pero «en lo que le sea aplicable» al régimen de los personeros, de tal suerte que esta amplificación es posible cuando la interpretación no sea extensiva, planteamiento que no ocurre en la argumentación del apelante, como quedó visto.
Asimismo, es un contrasentido aceptar esa censura, ya que la norma especial (art. 174) se ocupa de la inhabilidad cuando se desempeña un empleo público y no resulta razonable ampliar sus efectos a otros ámbitos. 84. Por lo tanto, a la señora Ludy Páez Ortega no le es aplicable la inhabilidad para los alcaldes prevista en el numeral 2° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 (en cualquiera de los dos supuestos, ya sea por el ejercicio de autoridad o en la ordenación del gasto), sino la establecida en el literal b) del artículo 174 de ese mismo compendio normativo.
En consecuencia, no le asiste razón al apelante. 85. Por último, con la alzada, se manifestó que, al desatar el recurso, se deben garantizar los principios de moralidad, imparcialidad y eficacia que rigen la función administrativa, reparo sobre el cual, la sala no hará un pronunciamiento, en atención a que el memorialista no explicó de qué manera la primera instancia no tuvo en cuenta esos postulados, más aun, cuando la legalidad del acto demandado no fue desvirtuada. 86.
Así las cosas, se confirmará la sentencia del 26 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad presentada contra la elección de la señora Ludy Páez Ortega, personera de San José de Cúcuta. 87. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley 3.
FALLA:
PRIMERO: Declárase probada la falta de legitimación en la causa del Municipio de San José de Cúcuta y, en consecuencia, ordenar su desvinculación del presente trámite.
SEGUNDO: Confírmase la sentencia del 26 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda contra 31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 24 de junio de 2021. MP. Rocío Araújo Oñate. Rad: 19001-23-33-000-2020-00067-01 Demandante: Carlos Nicolás Álvarez Soto Demandada: Ludy Páez Ortega Rad: 54001-23-33-000-2024-00062-01 Calle 12 No. 7-65.
Tel: (57) 601-350-6700. Bogotá, D.C., Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 el acto de elección de la señora Ludy Páez Ortega, personera de San José de Cúcuta, periodo 2024 – 2028.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx”.