Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-012-2019-00464-01 (0162-2024) Demandante: Juan David Montañéz Adame Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Presupuestos para dar trámite a la solicitud de unificación. Sanción moratoria, por pago incompleto del auxilio de cesantía. AUTO Asunto El despacho resuelve sobre el trámite de la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada en sede de segunda instancia por la parte demandante, y remitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto del 19 de octubre de 2023. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. Juan David Montañéz Adame, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 1, presentó demanda 2 en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución 2694 del 8 de febrero de 2019, por medio de la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, liquidó parcialmente el auxilio de cesantía. (ii) Acto ficto presunto negativo generado por la falta de respuesta del recurso de reposición del 4 de marzo de 2019, interpuesto contra la resolución 2694 de 2019. 2.
Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) el pago de la totalidad de las cesantías causadas en el año 2018, junto con los intereses generados (ii) el pago de la sanción moratoria correspondiente a un día de salario por cada día de retardo, desde el 15 de febrero de 2019 y hasta que se realice efectivamente el pago de las cesantías causadas en el 2018, teniendo en cuenta que se trata de un régimen anualizado. 1 En adelante CPACA. 2 El expediente se puede consultar la plataforma SAMAI 2 Radicado: 11001-33-35-012-2019-00464-01 (0162-2024) Demandante: Juan David Montañéz Adame 3.
El Juzgado Doce Administrativo de Bogotá conoció la demanda en primera instancia y denegó, mediante sentencia oral del 12 de noviembre de 2021 las pretensiones de la demanda, por cuanto durante el año 2018, Juan David Montañéz Adame prestó sus servicios en la Rama Judicial por medio de vinculaciones sucesivas sin solución de continuidad, por lo que la demandada le reconoció el auxilio de las cesantías por cada uno de los periodos, así: Acto-resolución de reconocimiento Periodo 2694 del 08 de febrero de 2019 entre el 14 y el 31 de diciembre de 2018, RH-595 de 12 de abril de 2019 1º de enero y el 24 de abril de 2018 RH-596 de 12 de abril de 2019 25 de abril y el 31 de julio de 2018 RH-597 de 12 de abril de 2019 1º de agosto y el 28 de octubre de 2018 RH-598 de 12 de abril de 2019 entre el 29 de octubre y el 13 de diciembre de 2018 Asimismo, a la reliquidación del auxilio de cesantías, no se le aplica sanción moratoria. 4.
La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la apelación el 12 de julio de 2022. Notificado el 13 del mismo mes y año. El expediente pasó al Despacho sustanciador para sentencia el 12 de noviembre de 2022. 5. El 1° de septiembre de 2022, el demandante presentó solicitud de unificación de jurisprudencia, con ocasión de la cual, mediante auto del 19 de octubre de 2023, remitió el proceso de la referencia al Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 270 y 271 del CPACA. 6.
El asunto fue repartido en el Consejo de Estado, el 22 de enero de 2024, para efectos de la solicitud de unificación. No obra en la plataforma Samai registro de sentencia de segunda instancia. 1.2. La solicitud de unificación de jurisprudencia 7. La parte actora sustentó su solicitud, en las siguientes razones: 7.1. Citó el artículo 271 del CPACA e hizo una descripción de la situación fáctica laboral Juan David Montañéz Adame, durante el año 2018 en el sentido que «se desempeñó en los siguientes cargos en la Rama Judicial: del 1º de enero al 24 de abril de 2018 se desempeñó como Auxiliar Judicial Grado 3 vinculado en provisionalidad, posteriormente, del 25 de abril al 31 de julio fungió como Auxiliar Judicial Grado I vinculado en propiedad, seguidamente, fue nombrado del 1º de agosto al 28 de octubre de 2018 como Auxiliar Judicial Grado 3 vinculado en provisionalidad, luego, fue nombrado del 29 de octubre al 13 de diciembre como Auxiliar Judicial Grado I vinculado en provisionalidad y ultimadamente ejerció el cargo de Auxiliar Judicial Grado 3 vinculado en provisionalidad, desde el 14 de diciembre, cargo que ejerce en la actualidad».
Pertenece al régimen anualizado de cesantías, «es decir, que una vez cumpla el periodo anual, la 3 Radicado: 11001-33-35-012-2019-00464-01 (0162-2024) Demandante: Juan David Montañéz Adame Dirección Ejecutiva debe reconocer y cancelar este derecho por cada periodo anual causado» 7.2. Que la demandada por resolución 2694 del 8 de febrero de 2019, reconoció el auxilio de cesantía por el periodo comprendido entre el 14 de diciembre de 2018 y el 31 de diciembre de 2018.
El interesado interpuso recurso de reposición para obtener la reliquidación por los periodos faltantes y también el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990; teniendo en cuenta que la liquidación realizada y pagada el 13 de febrero de 2019, correspondiente al periodo 2018, no estaba completa, solamente cubrió el periodo del 14 de diciembre de 2018 y el 31 de diciembre de 2018». 7.3 Que, ante la falta de respuesta del recurso interpuesto, se acudió a instancias judiciales para obtener el pago completo del auxilio de Cesantía y el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la ley.
El Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá, conoció el caso y mediante sentencia de primera instancia del 12 de noviembre de 2021, negó las pretensiones de la demanda; se encuentra en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por efectos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 7.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, frente a la sanción moratoria, tiene como criterio que la sanción moratoria se ha fijado por el legislador para castigar o sancionar la entidad que omitió el pago, y no para el caso de inconsistencia en la liquidación. Citó las sentencias del 12 de febrero de 20203; 24 de abril de 20204; 8 de octubre de 20205.
La Corporación ha tenido como fundamento, jurisprudencia proferida por el Consejo de Estado, «que no corresponde a los supuestos fácticos, ni de derecho, si quiera similares, que deben ser resueltos en la presente controversia; con lo cual, se vislumbra un desconocimiento del principio de congruencia, que ha debido guardar la decisión del Tribunal.»; entre estas, sentencia «del 9 de abril de 2014, Rad. 13001-23-31-000-2007- 00225-01 (1483-13), 8 de septiembre de 2017, Rad. 08001233300020140035501, 14 de noviembre de 2019, Rad.
No. 08001-23- 33- 000-2014-00323-01(2487-15)». En los tres casos, se buscó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago incompleto de sus cesantías, con ocasión de la nivelación salarial efectuada con posterioridad a la fecha en que se liquidó el auxilio de cesantía. 7.5. Existe una posición clara y pacífica respecto del pago de la sanción moratoria en los precedentes judiciales sentados por del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero han tenido como fundamento jurisprudencia con situación fáctica diferente. 3 Radicado 25000-23-42-000-2018-02833-00 4 Radicado «25000-23-42-2018-00869-00» 5 Radicado 25000-23-42-000-2018-00868-00 4 Radicado: 11001-33-35-012-2019-00464-01 (0162-2024) Demandante: Juan David Montañéz Adame 8.
Por lo anterior, al «no trata de la misma controversia jurídica y por tanto no es posible aplicarlas a este caso» «se requiere de la necesidad de sentar jurisprudencia» en el tema de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 cuando se presentan diferencias frente al valor de la liquidación de las cesantías. 2.
Consideraciones 2.1. Generalidades de la unificación jurisprudencial 9. En orden a verificar si es procedente tramitar la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por la parte demandante, es necesario tener en cuenta que el artículo artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 dispone: «[…] Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. […] Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo.
Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos. […]» (Subrayas fuera del texto original). 10.
De acuerdo con lo anterior y en lo relevante para este asunto, para que el 5 Radicado: 11001-33-35-012-2019-00464-01 (0162-2024) Demandante: Juan David Montañéz Adame Consejo de Estado asuma conocimiento y dé trámite a la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada por alguna de las partes, es necesario que concurran unos presupuestos procesales y otro sustancial, a saber: Procesales - Que el proceso sea de única o segunda instancia. - Que se encuentre pendiente de fallo. - Que no se haya registrado ponencia para fallo.
Sustancial -Que la petición contenga la exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones por las cuales se considera necesario que se emita una sentencia de unificación. 11. De manera que, al tenor de la norma trascrita, el legislador facultó al Consejo de Estado, como tribunal supremo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de proferir providencias de unificación con el objeto procurar la aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia ante casos con supuestos fácticos y jurídicos similares; en pro de garantizar el derecho de igualdad y los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y economía procesal.
Asimismo, fijó criterios orientadores de procedencia, como los siguientes: importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; los que el Consejo de Estado debe valorar y ponderar en cada caso. 12. El Consejo de Estado, precisó en providencia del 26 de marzo de 20156 que: «(…) la importancia jurídica del asunto, es claro que el motivo determinante en dicho concepto es la necesidad que ve la respectiva Sala abordar un tema que reviste un interés jurídico superlativo dada su novedad, dificultad teórica y/o práctica o impacto sobre el ordenamiento jurídico.
A su turno, la trascendencia económica o social pone acento en una cuestión de carácter extrajurídico, pues lo que motiva esta causal no es tanto la connotación jurídica de un asunto sino las repercusiones que en los ámbitos económico y social puede generar una decisión. Sin bien es cierto con la adopción de cualquier decisión judicial se ve alterada la realidad en alguno de estos dos componentes, es preciso señalar que lo que se pretende con este concepto es destacar aquellos litigios en los cuales, dada la configuración del caso, la decisión comporte una notable y/o significativa repercusión en las esferas sociales o económicas de la comunidad nacional.
Son estas razones, y no otras diferentes, las que –bajo esta causal- demandan la atención de la Sala Plena de lo Contencioso y las Secciones del Consejo de Estado. Se trata de una causal que va más allá de la habitual función judicial, pues mediante ella se invita a la Sala con competencia unificadora a debatir y tomar consciencia de la realidad que envuelve un pleito, todo ello sin apartarse del estricto apego al derecho. 6 Radicado: 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523). 6 Radicado: 11001-33-35-012-2019-00464-01 (0162-2024) Demandante: Juan David Montañéz Adame Finalmente, se encuentra la necesidad de sentar jurisprudencia como causal de una decisión de unificación. Sobre este punto, es preciso señalar que por conducto de esta causal se pretende establecer criterios uniformes sobre el entendimiento de cierta problemática jurídica cuando se ha podido verificar una disparidad de razonamientos sobre un mismo asunto en los diversos niveles de la jurisdicción. Mediante esta causal se revalida una de las funciones más relevantes del precedente judicial cual es el de generar seguridad jurídica pues la Sala se ocupará de interpretar de manera unificada el ordenamiento sobre determinado tema o problema jurídico y a partir de allí, vía aplicación del precedente de una sentencia de unificación, se impondrá a los demás partícipes de la práctica jurídica seguir este criterio de interpretación. Sin lugar a dudas, se trata de reconocer que el ideal de la completitud del ordenamiento jurídico pasa, necesariamente, por la labor unificadora del precedente judicial.
En este sentido, el querer del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es el de resaltar el peso que tiene el precedente judicial en el ordenamiento jurídico colombiano dado el valor normativo que éste tiene no solo para la misma jurisdicción de lo contencioso administrativa sino también para la administración pública en general de modo que, una vez identificado y estructurado en cada caso, está llamado a ejercer un rol preponderante en el razonamiento de los operadores jurídicos.»7 13.
Así, corresponde decidir por auto no susceptible de recurso, si avoca el asunto con el propósito de unificación. Es decir, el estudio de las circunstancias y razones de importancia jurídica; trascendencia económica o social; de necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, expuestas por el solicitante, solamente se podrá efectuar si la instancia y la etapa procesal lo permiten.
La anterior exigencia es proporcional a la naturaleza y finalidad de las sentencias de unificación, pues propende a que la decisión esté plasmada en la providencia que ponga fin al proceso. El caso concreto 14. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió el recurso de apelación el 12 de julio de 2022, contra la sentencia del 12 de noviembre de 2021.
Lo remitió a esta Corporación para efectos de la solicitud de unificación elevada por el demandante. El asunto fue repartido para ese propósito el 22 de enero de 2024. No obra registro en la plataforma samai, de que el referido tribunal hubiere proferido sentencia de segunda instancia. Asimismo, la petición contiene exposición breve de la razón que sostienen la solicitud. 15.
Luego en este caso se cumplen los presupuestos procesales exigidos en el artículo 271 del CPACA. Vale decir, se encuentra pendiente de fallo y se trata de un asunto que se encuentra en segunda instancia en Tribunal. Con todo desde el punto de vista sustancial, no existe mérito para avocar conocimiento con miras a proferir sentencia de unificación, por las siguientes razones: 16.
Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda mediante las sentencias SUJ-012-S28 de 18 de julio de 2018 «por Importancia jurídica» y SUJ-032-CE- 7 Radicado: 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523). 8 Radicado 73001-23-33-000-2014-00580-01 (4961-2015) 7 Radicado: 11001-33-35-012-2019-00464-01 (0162-2024) Demandante: Juan David Montañéz Adame S2-20239 del 11 de octubre de 2023 para «unificar su jurisprudencia»; ha fijado reglas de unificación en el tema concerniente a sanción moratoria por pago tardío del auxilio de cesantías.
La sentencia SUJ-012-S2, sentó entre las reglas de unificación, las siguientes: «SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas: i) En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. ii) Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuando corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley236 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. iii) Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto.
TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora sin que varíe por la prolongación en el tiempo.» 17.
Así mismo consideró: «[…]Los empleados que ingresaron a la administración pública con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, están cobijados por el régimen anualizado de liquidación de cesantías, al igual que los vinculados con anterioridad pero que se hubieran acogido al régimen anualizado, y para efecto de la liquidación y pago de esa prestación se rigen por lo que en esa materia consagra la Ley 50 de 1990 y normas concordantes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 1582 de 1998.[…]» 18.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en relación con la sanción moratoria, por indebida o reliquidación del auxilio de cesantías, ha sentado la tesis del siguiente tenor: «Una indebida liquidación de las cesantías por un pago que en sentir del accionante es incompleto, “no implica que el empleador haya incurrido en el supuesto de la norma que lo apremia con una sanción al no haber cancelado dentro de la oportunidad 9 Radicado 66001-33-33-001-2022-00016-01 (5746-2022) 8 Radicado: 11001-33-35-012-2019-00464-01 (0162-2024) Demandante: Juan David Montañéz Adame legal las cesantías anualizadas, pues una cosa es efectuar liquidación y cancelación de acuerdo con las directrices tomadas por la entidad demandada en su momento y otra es reconocer fuera del plazo determinado la prestación aludida”10 «No consagra la obligación de pagar sanción moratoria por el pago inoportuno de una diferencia de cesantías o de reliquidación de las mismas, sino por el pago inoportuno de las Cesantías, bien sea parciales o definitivas»11 19.
La tesis descrita ha sido aplicada de manera enfática, reiterada y pacíficamente, se reitera, por la Sección Segunda, Subsección A y B12. 20. De lo reseñado a lo largo de la providencia, se concluye que no se evidencian razones fundadas que ameriten la necesidad avocar conocimiento en aras de unificación de jurisprudencia, pretendida por el solicitante.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Primero.- Abstenerse de tramitar la solicitud de unificación jurisprudencial presentada por la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo.- Notifíquese esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero.- Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones correspondientes, por Secretaría devuélvase el expediente al despacho de origen.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado (e) Firmada electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
AIEH 10 Radicación 08001-23-33-000-2016-00626-01(5248-18) de 10/06/2021 11 Radicado 66001-23-33-000-2013-00427-01 (1397-15) del 21-06-2018 12 ver también, 17001-23-33-000-2019-00135-01; 0651-20; 08001-23-33-000-2014-00404-01(3816- 15);11001-03-15-000-2019-02208-01;73001-23-33-000-2016-00002-01(0925-17)