CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Sería del caso decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 11 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección E, a través del cual libró mandamiento ejecutivo de pago en la forma en que consideró legal, si no fuera porque el Despacho advierte que la alzada resulta improcedente.
ANTECEDENTES La señora Gladys Vargas Olarte, adelantó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra Bogotá, D. C. – Secretaría Distrital de Gobierno – Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres, proceso identificado con radicado 25000-23-25-000-2011-00108-01, con el fin de obtener la nulidad del Oficio 20103330232671 de 16 de junio de 2010 y la Resolución 455 de 27 de agosto siguiente y, como consecuencia de ello, la reliquidación de las horas extras, compensatorios, recargos nocturnos y festivos laborados, con fundamento en los artículos 33, 35, 36 y 39 del Decreto 1042 de 1978, junto con la correspondiente incidencia en el auxilio de cesantía. Agotado el trámite de rigor, mediante sentencia de 12 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda, decisión confirmada por esta Corporación a través de fallo de 1° de julio de 2015, en el que, sin embargo, modificó la manera en que debía ser liquidada y pagada la condena.
La secretaría distrital de gobierno de Bogotá dio cumplimiento a dichas providencias a través de Resolución 876 de 20 de septiembre de 2016, en la que reconoció el valor de $5.361.464, sufragado el 18 de octubre de 2016. No obstante, inconforme con el pago efectuado, la señora Gladys Vargas Olarte promovió demanda ejecutiva contra «DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE GOBIERNO DIRECCIÓNCARCEL DISTRITAL DE VARONESY ANEXO DE MUJERES HOY DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE SEGURIDAD CONVIVENCIA Y JUSTICIA», en la que, en síntesis, solicitó se libre mandamiento de pago por la suma de $50.335.882 (a título de capital debido) y los intereses moratorios generados desde el 28 de agosto de 2015 hasta que se satisfaga totalmente la obligación. El proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por el factor de conexidad, autoridad judicial que, por medio de auto de 11 de marzo de 2022, dispuso librar mandamiento de pago contra el «Distrito Capital – Secretaría de Gobierno» por los siguientes conceptos: i. $48.160.634, correspondiente «a las diferencias no canceladas por concepto de horas extras, recargos nocturnos y recargos dominicales»; ii. $ 72.992.118,55 por cuenta de los intereses moratorios causados desde la ejecutoria de la sentencia hasta el 28 de febrero de 2022; y iii.
Por los intereses moratorios que se generen «desde el 1 de marzo de 2022 hasta la fecha en que se dé cumplimiento integral a la sentencia». En seguida, la parte ejecutante solicitó la «adición, aclaración y corrección [de la] entidad demandada en [el] mandamiento de pago», al estimar que debe tenerse como ejecutada al «DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE SEGURIDAD, CONVIVENCIA Y JUSTICIA – DIRECCIÓN CARCEL DISTRITAL DE VARONES Y ANEXO DE MUJERES DE BOGOTÁ», petición negada con proveído de 29 de abril de 2022.
Así las cosas, el apoderado del extremo activo de la litis interpuso recurso de apelación contra el auto de 11 de marzo de 2022, concedido el 16 de mayo siguiente. EL RECURSO DE APELACIÓN A través de escrito de 3 de marzo de 2022, la parte actora formuló recurso de apelación contra el auto de auto de 11 de marzo de 2022, al considerar que el mandamiento de pago debió ser librado contra Bogotá, D. C. - Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia – Dirección Cárcel Distrital, y no contra la Secretaría de Gobierno. Afirma que, en virtud de los cambios en la estructura administrativa del sector central del Distrito Capital, el aludido establecimiento carcelario pasó de ser una dependencia de la Secretaría de Gobierno para integrar la Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia, razón por la cual, esta última debe ser tenida como sucesora procesal de la primera y, por tanto, citada a la presente ejecución en calidad de parte demandada.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia Este Despacho es competente para dictar la presente providencia, de acuerdo con la fecha de radicación del recurso de apelación bajo examen y lo normado por los artículos 125 (numeral 3), 243 (numeral 1) y 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 326 del Código General del Proceso (CGP).
Sobre el particular, aclarase que si bien es cierto el artículo 125 (numeral 2, letra g) del CPACA prevé que corresponde a las salas de decisión dictar las providencias «enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas», dentro de las cuales se encuentran aquellas que «niegan total o parcialmente el mandamiento ejecutivo», también lo es que, a partir de un examen previo de la actuación, es viable colegir que la alzada resulta improcedente y, por ende, el asunto no debe ser resuelto por la Subsección. 3.2 Oportunidad El recurso formulado resulta oportuno, toda vez que la providencia que resolvió la solicitud de adición, aclaración y corrección formulada en tiempo contra el auto apelado fue notificada por estado electrónico de 3 de mayo de 2022, y el escrito de impugnación fue radicado ese mismo día. 3.3 Procedencia – Recursos contra el mandamiento ejecutivo – Subreglas de aplicación normativa respecto de la apelación del auto que decide sobre el mandamiento ejecutivo De acuerdo con los artículos 104 (numeral 6) y 297 (numeral 1) del CPACA, compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la gestión y decisión de los procesos ejecutivos derivados de las condenas que profiera, siempre que consten en sentencias debidamente ejecutoriadas en las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas de dinero.
En tal virtud, conforme al artículo 298 ibidem, transcurridos los términos previstos en la ley sin que se haya cumplido la condena impuesta, previa solicitud del interesado, el juez o magistrado librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el artículo 430 del Código General del Proceso (CGP), esto es «ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal».
Por tanto, una vez promovida la demanda y luego de valorar los elementos, requisitos formales y alcance del correspondiente título ejecutivo, la respectiva autoridad judicial debe emitir pronunciamiento sobre la admisión de la ejecución, en el sentido de establecer, según las características y particularidades de cada caso, si debe librar mandamiento ejecutivo tal como fue solicitado por el acreedor, o negar dicho mandamiento total o parcialmente.
No obstante, es dable advertir que se trata de una providencia que, conforme a su naturaleza y objeto, ofrece oportunidades de impugnación disconformes con las establecidas para la generalidad de actuaciones proferidas por esta jurisdicción. Al respecto, resulta pertinente recordar que, en lo concerniente a la apelación de providencias proferidas en el ámbito de lo contencioso administrativo, el artículo 243 del CPACA establece: “Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales.
El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. 4. El que resuelva el incidente de liquidación de la condena en abstracto o de los perjuicios. 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 6. El que niegue la intervención de terceros. 7. El que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 8.
Los demás expresamente previstos como apelables en este código o en norma especial.
PARÁGRAFO 1 º. El recurso de apelación contra las sentencias y las providencias listadas en los numerales 1 a 4 de este artículo se concederá en el efecto suspensivo. La apelación de las demás providencias se surtirá en el efecto devolutivo, salvo norma expresa en contrario.
PARÁGRAFO 2 º. En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir. […]” (énfasis del Despacho) La remisión normativa efectuada en el parágrafo 2° de la norma citada, en concordancia con el artículo 298 del mismo código, se concreta en la existencia de unas pautas claras y específicas de impugnación del auto que decide sobre el mandamiento ejecutivo, que se caracterizan por: i. Estipular que el mandamiento de pago no es apelable (artículo 438 del CGP); ii.
Establecer la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega total o parcialmente el mandamiento de pago (artículos 243 [numeral 1] del CPACA, y 321 [numeral 4]) 438 del CGP; iii. Señalar que los requisitos formales del título ejecutivo, el beneficio de excusión y los hechos que configuren excepciones previas solo pueden ser alegados o controvertidos a través del recurso de reposición. Por consiguiente, el análisis de procedencia del recurso de apelación contra la providencia que decide sobre el mandamiento ejecutivo no resulta simple, pues el resultado de dicha tarea debe acompasarse con las reglas que el Legislador ha dispuesto para el efecto, ejercicio que puede ofrecer algunas dificultades de orden interpretativo.
Y es que, en el quehacer judicial podrían presentarse situaciones problemáticas, como la presentación de alzadas contra autos que negaron parcialmente el mandamiento ejecutivo cuya sustentación este orientada a discutir los requisitos formales del título ejecutivo, el beneficio de excusión o los hechos que configuren excepciones previas, caso en el cual, prima facie, la naturaleza de la decisión autorizaría el trámite de la apelación, empero, la materia del asunto, por ser discutible solo a través de reposición, no se adecuaría a dicho mecanismo de estirpe vertical.
En concepto de este Despacho, problemas de interpretación y aplicación de las normas procesales como el mencionado imponen dar aplicación a lo preceptuado por el artículo 11 del CGP, en cuanto señala que «[a]l interpretar la ley procesal el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial» y las dudas que surjan «deberán aclararse mediante la aplicación de los principios constitucionales y generales del derecho procesal garantizando en todo caso el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad de las partes y los demás derechos constitucionales fundamentales».
En consecuencia, se impone realizar análisis de tipo lógico deductivo y teleológico que privilegie el objetivo y fines que el Legislador buscó garantizar a la hora de expedir las normas antes enunciadas. Siendo así, resulta relevante advertir que artículo 320 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, prevé que el recurso de apelación tiene como objeto «que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión», el cual será interpuesto por la parte a quien aquella le haya sido desfavorable, con lo que se materializa el principio de la doble instancia, contenido en el artículo 31 de la Carta Política.
Sin embargo, dicha prerrogativa no resulta ilimitada, toda vez que el Congreso de la República, en uso de la facultad de configuración legislativa y de expedición y reforma de códigos prevista en el numeral 2 del artículo 150 de la Constitución Política, bien puede restringir las oportunidades procesales en las cuales resulta procedente la interposición del recurso de apelación. Al respecto, vale traer a colación lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-1193 de 2005, oportunidad en la que reiteró lo dicho en sentencia C-900 de 2003 en cuanto al principio de doble instancia de sentencias y autos, así: «La doble instancia está prevista en el artículo 31 de la Carta Política, donde se establece que “[t]oda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”.
De acuerdo con esta disposición, la regla general, en tratándose del principio de la doble instancia, es que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, y sólo de manera excepcional, las sentencias no serán apelables o consultables; autorizándose al Legislador para introducir dichas excepciones. En ese orden de ideas, esta Corporación ha dicho que la doble instancia no pertenece al núcleo esencial del debido proceso, al poder la ley introducir excepciones.
Empero, el Legislador está limitado para eliminar la doble instancia en varios eventos: el primero, en tratándose de sentencias condenatorias, puesto que el artículo 29 de la Constitución de forma expresa confiere al sindicado el derecho “a impugnar la sentencia condenatoria”; el segundo, está referido al derecho que otorga el inciso 2° del artículo 86 ibídem para impugnar los fallos que se profieran durante el trámite de la acción de tutela.
Otra limitación al Legislador que se desprende del artículo 31 de la Constitución, es la imposibilidad de convertir la excepción en regla general, esto es, que las sentencias judiciales no sean apelables y que de manera excepcional lo sean, puesto que el querer del artículo 31 en comento es, precisamente, que las sentencias se puedan apelar, salvo las excepciones introducidas por la ley.
Por su parte, en materia de apelación de autos la Constitución no trae norma específica al respecto, ampliándose así la libertad de configuración del Legislador. En todo caso, la regulación que sobre esa materia introduzca tiene que estar acorde con los principios, valores y normas constitucionales. Así, por ejemplo, tendrá que dar pleno desarrollo al principio de igualdad y al derecho de defensa, de lo contrario sus previsiones devendrían irrazonables y desproporcionadas frente a los mandatos constitucionales que lo obligan a proteger los derechos y libertades de las personas (C.P., art. 2°).» Por ende, resulta adecuado inferir que, en materia del recurso de apelación contra autos, el Legislador cuenta con amplias libertades de configuración de la normativa procesal, siempre y cuando este acorde con los principios, valores y normas constitucionales.
Ahora bien, en lo concerniente al proceso ejecutivo, se observa que desde que se encontraba en vigor el Código de Procedimiento Civil (CPC), el Legislador ha querido restringir el ejercicio del recurso de apelación contra el mandamiento ejecutivo, tal como ocurrió con el artículo 48 de la Ley 794 de 2003, que modificó el artículo 505 del CPC en el sentido de establecer que «[e]l mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente, lo será en el efecto suspensivo; y el que por vía de reposición lo revoque, en el diferido», norma de similar contenido al actual artículo 438 del CGP.
En el examen de constitucionalidad del articulado trascrito, efectuado en sentencia C-900 de 2003, la Corte Constitucional estableció que «la supresión de la apelación contra el mandamiento de pago, persigue evitar repetir trámites dentro del proceso ejecutivo singular; pues, los motivos que sirven de fundamento de la apelación son los mismos que pueden alegarse como fundamento de la excepción perentoria.
Adicionalmente, la supresión de la apelación en contra del mandamiento de pago, al impedir la duplicidad de actuaciones para decidir los mismos motivos de inconformidad, permite la realización y el aseguramiento del principio constitucional de “la pronta y cumplida justicia”, puesto que, en esa medida, otorga a los administrados la posibilidad de que sus litigios sean resueltos oportunamente, lo que se traduce en tranquilidad y paz social».
Dicho pronunciamiento resulta importante para decidir el alcance actual del recurso de apelación contra la providencia que niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo, pues un ejercicio lógico deductivo permite establecer que, si el mandamiento ejecutivo no resulta apelable para ninguna de las partes, el auto que lo niega total o parcialmente solo procede por el objeto material de dicha actuación, es decir, respecto de las obligaciones que el actor pretende recaudar, pues el elemento esencial que determina la procedencia es que el juez se haya abstenido de ordenar el pago de lo reclamado en la demanda ejecutiva, o lo hubiere hecho en una modalidad o cuantía distintas a la pretendida.
Así las cosas, el Despacho concreta e identifica la subregla de aplicación normativa que atenderá para el análisis de procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra autos que nieguen total o parcialmente el mandamiento ejecutivo, en el sentido de señalar que, la alzada será procedente, únicamente: i. Si el tema de apelación se encuentra concernido a la negativa de librar mandamiento ejecutivo sobre alguna o todas las obligaciones descritas en la demanda, o ii.
Cuando la discusión se centra en la cuantía por la cual el juez de primera instancia ordenó su cumplimiento. Dicha pauta, lejos de ser restrictiva, expresa la aplicación sistemática de las normas procesales que rigen el trámite del proceso ejecutivo y tiende a garantizar la celeridad y economía procesal y posibilita la pronta solución de los conflictos. 3.4 Caso concreto Descendiendo al sub examine, se tiene que la parte actora formuló recurso de apelación contra el auto proferido el 11 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección E, con el cual negó parcialmente el mandamiento de pago, pues en la demanda fue solicitado librar mandamiento ejecutivo, entre otros, por $50.335.882, a título de capital debido; mientras que dicha autoridad judicial ordenó el pago de $48.160.634 por ese concepto.
No obstante, la ejecutante nada discute acerca de las obligaciones y cuantías contenidas en el mandamiento ejecutivo y, en el escrito de recurso, solo advierte que este debió ser librado contra Bogotá, D. C. - Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia – Dirección Cárcel Distrital, y no contra la Secretaría de Gobierno. Puesto en contexto el alcance de la impugnación, el Despacho reitera la subregla de aplicación normativa antes identificada, según la cual, los recursos de apelación interpuestos contra autos que nieguen total o parcialmente el mandamiento ejecutivo serán procedentes, únicamente: i. Si el tema de apelación se encuentra concernido a la negativa de librar mandamiento ejecutivo sobre alguna o todas las obligaciones descritas en la demanda, o ii.
Cuando la discusión se centra en la cuantía por la cual el juez de primera instancia ordenó su cumplimiento. En el presente caso, el tema de apelación se circunscribe a la modificación de la dependencia que el tribunal tuvo como parte ejecutada en el mandamiento ejecutivo, de manera que, al no corresponder con alguna de las posibilidades enunciadas, se impone concluir que la alzada presentada no resulta procedente.
La anterior conclusión resulta más clara si, en gracia de discusión, se asumiera que el tribunal adoptó las cuantías contenidas en la demanda y libró mandamiento ejecutivo en los términos pretendidos por el accionante. En ese escenario, es claro que la ejecutada no podría acudir al recurso de apelación para discutir la legitimación en la causa por pasiva, por lo que aparece ahora evidente que tampoco podría hacerlo con la negativa parcial obtenida, comoquiera que, como ya fue advertido, la naturaleza de la decisión impone un régimen de impugnación restringido, cuyas característica más esencial es que los temas que pueden ser conocidos y definidos en segunda instancia son aquellos referidos a las obligaciones ejecutadas o a las cuantías en que estas se expresan.
En consecuencia, el Despacho declarará la improcedencia del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 11 de marzo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección E, toda vez que no resistió el estudio de procedencia efectuado, en consideración al tema de apelación. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 11 de marzo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de acuerdo con lo anteriormente expuesto.
SEGUNDO: Por Secretaría previas las anotaciones de rigor, DEVOLVER el proceso al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: Esta providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.