Radicado: 11001-03-15-000-2024-07011-00 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Declara la improcedencia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-07011-00 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Requisitos de procedencia / Se declara la improcedencia por incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La sala resuelve la acción de tutela presentada por Sandra Viviana Alfaro Yara contra el Juzgado Doce Administrativo Oral de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, para que se inaplique y se deje sin efectos la sanción impuesta por desacato dentro del trámite de la acción de tutela identificada con el radicado 05001- 33-33-012-2023-00474-00/01.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 18 de diciembre de 2024 la señora Alfaro Yara promovió una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio. Considera que esas garantías Radicado: 11001-03-15-000-2024-07011-00 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Declara la improcedencia 2 constitucionales fueron vulneradas por las autoridades judiciales accionadas, pues no se ha efectuado la inaplicación de la sanción impuesta por el desacato dentro del proceso con radicado 05001333301220230047400/01. 2.- En la acción de tutela se formularon las pretensiones que se transcriben a continuación: <<PRIMERO: AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre, y patrimonio.
SEGUNDO En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, inaplicar la sanción impuesta a la suscrita, a través de auto fechado del 21 de febrero de 2024, confirmada en auto de fecha 07 de marzo de 2024 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA TERCERA DE DECISIÓN, consistente en multa equivalente a un (01) SMLMV, contra la suscrita.
TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción presentada por parte de la Unidad para las Víctimas, observando los asuntos relevantes dentro del trámite sancionatorio por desacato descrito en el acápite de los hechos y las consideraciones la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional.
CUARTO: ORDENAR al JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de multa impuesta en auto del 21 de febrero de 2024, que la misma se han levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de tutela y atendiendo lo dispuesto en la Resolución No. 1049 de 2019 y la jurisprudencia aplicable al caso del Consejo de estado y la Corte Suprema de Justicia.
QUINTO: CONMINAR al JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA TERCERA Y SÉPTIMA DE DECISIÓN, a que acaten y apliquen los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato>>.
B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Edilma Esther Correa Molina interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante, UARIV) por la vulneración de su derecho fundamental de petición. Radicado: 11001-03-15-000-2024-07011-00 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Declara la improcedencia 3 3.2.- En sentencia del 20 de noviembre de 2023 el Juzgado Doce Administrativo de Medellín declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.
Esta decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 12 de diciembre de 2023, en la cual se ordenó a la UARIV resolver de fondo la petición, en el sentido de indicar la fecha probable de pago de la indemnización administrativa a la señora Correa Molina. 3.3.- La UARIV, en memorial del 15 de diciembre de 2023, indicó que mediante la Resolución 04102019-1384819 del 28 de octubre de 2021 reconoció la medida de indemnización, pero que no era posible precisar una fecha de pago, ya que a la señora Correa Molina no le fue favorable el resultado del método de priorización aplicado en la vigencia de 2023. 3.4.- Mediante auto del 19 de enero de 2024, el juzgado accionado advirtió el incumplimiento del fallo de tutela y ordenó a la directora técnica de Reparaciones, Sandra Viviana Alfaro Yara, que cumpliera la orden en dos días hábiles, so pena de imponerle la sanción por desacato.
En respuesta, la UARIV, en memorial del 24 de enero de 2024, indicó que no era procedente asignar una fecha de pago de la indemnización, pues la accionante no alcanzó el puntaje mínimo en el método de priorización. 3.5.- El 5 de febrero de 2024 el juzgado dio apertura al incidente de desacato contra la accionante por incumplir la sentencia del tribunal.
El 7 de febrero de 2024 la UARIV respondió en el trámite incidental, reiterando los argumentos expuestos en el memorial del 24 de enero de 2024. 3.6.- En auto del 21 de febrero de 2024 el juzgado sancionó a la accionante por desacato y le impuso una multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente. El tribunal confirmó la decisión en providencia del 7 de marzo de 2024, al considerar que la UARIV omitió dar una respuesta de fondo a la peticionaria y generó una dilación injustificada al cumplimiento de la sentencia de tutela. 3.7.- El 9 de abril de 2024 el juzgado negó la inaplicación de la sanción solicitada por la UARIV y remitió el auto del 21 de febrero de 2024 a la Oficina de Cobro Coactivo de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia para su ejecución. Así mismo, requirió a las partes para que informaran sobre el cumplimiento del fallo de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07011-00 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Declara la improcedencia 4 3.8.-. La UARIV, en memoriales del 23 de abril, 16 de mayo, 18 de septiembre y 31 de octubre de 2024 solicitó al juzgado la inaplicación de la sanción y la modulación del fallo, alegando que, conforme al acto administrativo de reconocimiento y a la aplicación del método de priorización, no era viable la materialización de la indemnización administrativa. 3.9.- En auto del 15 de mayo de 2024 el juzgado compulsó copias del fallo de tutela y del incidente de desacato a la Fiscalía General de la Nación por presunto fraude a resolución judicial. 3.10.- En auto del 8 de noviembre de 2024 el juzgado requirió a la señora Edilma Esther Correa Molina para que indicara si desistía del trámite incidental.
El 21 de noviembre la requerida solicitó el cumplimiento del fallo de tutela. 3.11.- En auto del 11 de diciembre de 2024 el juzgado notificó a la UARIV sobre lo informado por la señora Correa Molina y solicitó a la Fiscalía General de la Nación un informe sobre el proceso penal derivado de la compulsa de copias efectuada. C. Fundamentos de la vulneración 4.- En concepto de la accionante, la sanción por desacato que le fue impuesta desconoce el precedente de la Corte Constitucional e incurre en los defectos fáctico, sustantivo y de violación directa de la constitución. 4.1.- A su juicio, las providencias desconocieron la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, que establece las reglas que los jueces de tutela deben aplicar para modular el cumplimiento del fallo, especialmente en lo referente al pago de la indemnización administrativa de las víctimas de desplazamiento forzado. 4.2.
También indica que los autos incurrieron en un defecto fáctico por valoración inadecuada del siguiente material probatorio: (i) la resolución de reconocimiento de la indemnización administrativa; (ii) el método de priorización aplicado a la señora Correa Molina; y (iii) el informe de cumplimiento de la UARIV, en el que se expuso la imposibilidad de fijar una fecha probable para el acceso efectivo a la indemnización administrativa. 4.3.- En cuanto al defecto sustantivo, agrega que las providencias impugnadas no valoraron adecuadamente la responsabilidad subjetiva de la accionante, pues Radicado: 11001-03-15-000-2024-07011-00 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Declara la improcedencia 5 ignoró las actuaciones positivas realizadas para cumplir el fallo dentro del marco legal y las posibilidades materiales. 4.4.- En cuanto a la violación directa de la Constitución refiere que: (i) se vulneraron los principios de debido proceso, igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe;
(ii) se contravino el auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional y la Resolución 1049 de 2019 de la UARIV; y (iii) se vulneró el derecho al patrimonio dada la afectación económica por la sanción impuesta, y su derecho al buen nombre porque fue expuesta públicamente a comentarios negativos que pueden perjudicar su carrera profesional. 4.5.- Cita sentencias de la Sección Primera1 y de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado2 y de la Corte Suprema de Justicia3 que decidieron casos similares.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Tribunal Administrativo de Antioquia (accionado) solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela porque considera que el caso carece de relevancia constitucional. Argumentó que en el incidente de desacato se aplicaron las normas y jurisprudencia vigentes, y que en sede de consulta se revisó y confirmó la fundamentación de las sanciones.
Además, no se cumplen los requisitos para la procedencia excepcional de la tutela contra las decisiones adoptadas en el trámite incidental. 6.- El Juzgado Doce Administrativo de Medellín (accionado) afirma que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, pues ha actuado conforme al trámite del incidente de desacato para garantizar el cumplimiento de la tutela.
La accionante aún no ha informado una fecha probable de pago de la indemnización administrativa en favor de la señora Edilma Esther Correa Molina. 1 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 2 de mayo de 2024, radicado 11001-03-15-000-2024-01137-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Sentencia del 14 de marzo de 2024, radicado 11001-03-15-000-2024-00586-00.
C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 2 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección B, sentencia del 12 de septiembre de 2024, radicado 11001-03-15-000-2024-02014-01. C.P. Alberto Montaña Plata. 3 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 13 de diciembre de 2023, radicado 11001- 02-05-000-2023-01878-00 M.P. Omar Ángel Mejía Amador.
Sentencia del 29 de noviembre de 2023, radicado 11001-02-05-000-2023-01800-00. M.P. Luis Benedicto Herrera Díaz. Radicado: 11001-03-15-000-2024-07011-00 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Declara la improcedencia 6 7.- La señora Edilma Esther Correa Molina (tercera con interés) guardó silencio pese a haber sido debidamente notificada.
II. CONSIDERACIONES 8.- Estudiada la solicitud de amparo, la sala declarará la improcedencia de la acción de tutela en relación con (i) la sanción por desacato impuesta a la accionante por no encontrarse satisfecho el requisito de inmediatez; y (ii) la falta de decisión de las solicitudes de inaplicación de la sanción presentadas por la UARIV por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
E. Incumplimiento del requisito general de inmediatez frente a la sanción por desacato 9.- La sala declarará la improcedencia de la acción de tutela respecto de los cargos formulados contra los autos del 21 de febrero y 7 de marzo de 2024 por el incumplimiento de requisito de inmediatez, que ha sido establecido jurisprudencialmente en un término de seis meses cuando se trata de tutelas contra providencias judiciales4. 9.1.- El término de seis meses para presentar la acción de tutela contra una providencia judicial inicia a partir de la notificación de la decisión objeto de reproche, pues a partir de ese momento se infiere que los interesados conocen su contenido.
En este caso corresponde al auto del 7 de marzo de 2024, mediante el cual el tribunal accionado confirmó la sanción por desacato impuesta por el juzgado a la accionante por incumplimiento del fallo de tutela del 12 de diciembre de 2023. 9.2.- El aludido auto fue notificado a la accionante el 8 de marzo de 20245, por lo que el término de inmediatez corrió entre el 11 de marzo (día siguiente hábil) y el 11 de septiembre de 2024.
La acción de tutela se presentó el 18 de diciembre de 20246, por lo que transcurrió un término de nueve meses y siete días, el cual es mayor al previsto en la jurisprudencia. Lo mismo ocurre frente a la determinación del 9 de abril de 2024 en la que se negó la inaplicación de la sanción solicitada por la UARIV. 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01.
C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Consultado en SAMAI el radicado 180013333004-2020-00143-01 (índice 7), obra copia de mensaje de datos remitido el 8 de marzo de 2024 a la dirección electrónica notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co. Misma dirección que refiere la accionante en su escrito de tutela como dirección de notificaciones. 6 Índice SAMAI 1.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07011-00 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Declara la improcedencia 7 9.3.- Adicionalmente, se advierte que en el escrito de tutela la accionante no acreditó una situación especial que permitiera flexibilizar o inaplicar el término de los seis meses para la interposición de la acción. F. La autoridad judicial accionada no ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de la accionante por falta de decisión de las solicitudes de inaplicación de la sanción por desacato presentadas por la UARIV. 10.- La accionante alega la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso porque la sanción por desacato no ha sido levantada pese a las solicitudes de inaplicación presentadas por la UARIV en los memoriales del 23 de abril, 16 de mayo, 18 de septiembre y 31 de octubre de 2024, que a la fecha de presentación de la tutela no han sido decididas. 10.1.- En auto del 8 de noviembre de 2024, el juzgado accionado indicó que resolvería la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato una vez la señora Edilma Esther Correa Molina se pronunciara sobre el desistimiento del trámite incidental.
Sin embargo, tras recibir dicha respuesta, en autos del 11 de diciembre de 2024 y 20 de enero de 2025 el juzgado requirió a la Fiscalía sobre la compulsa de copias ordenada el 15 de mayo de 2024, pero no se pronunció sobre las solicitudes de la UARIV. 10.2.- Para la sala es evidente la demora en la resolución de las peticiones que refiere la accionante, pues claramente han pasado más de nueve meses desde la primera solicitud sin que se haya emitido pronunciamiento de fondo.
Sin embargo, se advierte que estas peticiones han sido presentadas por la UARIV y no por la accionante. 10.3.- Se aclara que la sanción por desacato es personal y no institucional7. En este caso se advierte que las solicitudes de inaplicación las ha presentado Lilia María 7 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 2018, expediente T-6.017.539.
M.P. Alberto Rojas Ríos. La corte precisó: “En este orden de ideas, la autoridad que adelante el incidente de desacato se debe limitar a verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso.
(…) En este contexto cobra vertebral importancia un juicio adecuado en torno a la responsabilidad subjetiva en cabeza del destinatario de la orden de tutela, pues no basta con constatar el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso para dar por supuesta una actitud indolente por parte del mismo. Es por esto que se ha sostenido que “al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los Radicado: 11001-03-15-000-2024-07011-00 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Declara la improcedencia 8 Rodríguez Albarracín, directora técnica de Reparaciones de la unidad, quien ha manifestado actuar en representación de la UARIV y no de la accionante. 11.- En ese orden de ideas, se advierte que la accionante no ha solicitado directamente al juzgado la inaplicación de la sanción que le fue impuesta, por lo que la tutela resulta también improcedente por subsidiariedad, en la medida en que no ha agotado los mecanismos judiciales pertinente para que en su caso se inaplique la sanción. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRASE la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, contra los autos proferidos el 21 de febrero y 7 de marzo de 2024 por incumplimiento del requisito de inmediatez.
SEGUNDO: DECLÁRASE la improcedencia de la acción de tutela respecto a la falta de decisión de fondo de las solicitudes de inaplicación de la sanción por desacato, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: Si esta decisión no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador”. De allí se desprende que corresponde a la autoridad competente verificar si efectivamente existe una responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de la orden judicial –lo que, a su vez, conlleva examinar si se da un nexo causal fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento del demandado y el resultado pues si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no puede presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es procedente la sanción”.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07011-00 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Declara la improcedencia 9 QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado