05001233300020150005301 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 05001 23 33 000 2015 00053 01 (5032–2016). Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Temas: Pensión gracia. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 23 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que se declaró inhibido para resolver el fondo del asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda.1 Martha Lucía Ramírez Duque, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 004017 de 30 de enero de 2013 y RDP 015348 de 5 de abril del mismo año, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de las cuales se le negó el otorgamiento de la pensión gracia. 1 Folios 1 a 17 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Como restablecimiento del derecho, reclamó el reconocimiento y pago de la pensión gracia desde el 26 de noviembre de 2011, fecha en que adquirió el estatus y que las sumas resultantes sean actualizadas a valor presente de acuerdo con el índice de precios al consumidor, o al por mayor valor debidamente indexadas conformes a los artículos 192 y 195 del CAPCA. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda. Relató que la señora Martha Lucía Ramírez Duque prestó por más de 33 años servicio docente de la siguiente manera: - Nombrada por el municipio de Cocorná (Antioquia) desde el 18 de agosto de 1980 hasta el 19 de enero de 1981. - Vinculada como docente nacionalizada al departamento de Antioquia desde el 26 de octubre de 1981 hasta la fecha de la reclamación. De igual manera, precisó que nació el 26 de noviembre de 1961, por lo que para la fecha de presentación de la demanda tiene 53 años de edad.

Como consecuencia de lo anterior, el 23 de diciembre de 2011 solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el reconocimiento y pago de pensión gracia, no obstante, a través de los actos demandados le fue negada la prestación reclamada. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Argumentó que cumplió con todos los requisitos exigidos por la ley para ser beneficiaria de una pensión gracia, incluso, describió que ejerció como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 en enseñanza primaria al servicio municipal, además, mencionó que nunca ha sido nombrada como docente del orden nacional, por lo que le resultaría procedente acceder a una pensión gracia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.4.

Contestación de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 2, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda por cuanto considera que los actos administrativos demandados no se encuentran viciados de nulidad. Aunado a ello, se debe tener en cuenta que no se probó en debida forma la vinculación de la demandante con el municipio de Cocorná antes del 31 de diciembre de 1980, circunstancia que es suficiente para determinar que no le asiste el derecho a la pensión gracia. 1.5.

Trámite en primera instancia. En acatamiento a lo mencionado en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el 1 de julio de 2015 3, el Tribunal Administrativo de Antioquia realizó la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio de la siguiente manera: «Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP-, si están viciados de nulidad por las razones expuestas por la accionante; y si como consecuencia de ello, hay lugar o no al reconocimiento y pago de la pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales devengados el año inmediatamente anterior a la fecha en que cumplió el status pensional, y la indexación de las sumas a reconocer; o si por el contrario como lo indica la entidad demandada la accionante no cumple con los requisitos sustanciales para acceder a dicha prestación.» 2 Folios 56 a 62 del expediente. 3 Folios 74 a 77 y en Cd obrante a folio 78 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.6. Decisión de primera instancia.4 En sentencia de 23 de junio de 2016 el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró de oficio la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de los recursos en sede administrativa y se declaró inhibida para fallar el fondo del asunto.

Al respecto, explicó que contra la Resolución RDP 004017 de 30 de enero de 2013 procedían los recursos de reposición y apelación, no obstante, la parte demandante únicamente presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto por medio de la también Resolución RDP 015348 de 5 de abril del mismo año, y omitió presentar el recurso de apelación, el cual resulta ser obligatorio de acuerdo con los artículos 76 y 161 del CPACA. 1.7.

Recurso de apelación. El apoderado de la señora Martha Lucía Ramírez Duque 5 presentó escrito de alzada en el que indicó que se encuentra en desacuerdo con la decisión de primera instancia, en la medida que transcurrió más de año y medio entre la admisión de la demanda y la decisión inhibitoria sin hacer mención de la falencia que, según expone, podría haberse subsanado para poder dictar una sentencia de fondo en el asunto.

De igual manera, manifestó que al encontrarse en discusión un derecho de tracto sucesivo, causado de manera periódica, por lo que no resulta viable aplicar la figura de agotamiento de los recursos en vía gubernativa. Como sustento de lo anterior, puso de presente jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad en materia pensional y laboral; así como sentencias del Consejo de Estado que analizan la no aplicación de la caducidad respecto de actos que niegan las 4 Folios 112 a 117 del expediente. 5 Folios 120 a 134 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 prestaciones periódicas. Adicionalmente, solicitó que en aplicación al derecho a la igualdad sea proferida la sentencia de fondo, en la medida que se han admitido y fallado otros casos en donde no se han agotado los recursos obligatorios ante la administración. 1.8.

Trámite correspondiente a la segunda instancia. Por intermedio de apoderado, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 6 presentó escrito reiterando los argumentos expresados en la contestación de la demanda y, además, recalcó que no se presentó el debido agotamiento de la vía gubernativa, lo cual no es posible subsanar en el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por su parte, Martha Lucía Ramírez Duque 7, a través de apoderado, insistió en los argumentos del recurso de apelación y deprecó revocar la sentencia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 8, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en 6 Folios 153 a 154 del expediente. 7 Folios 155 y 168 del expediente. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 el artículo 328 del Código General del Proceso 9, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, razón por la cual el análisis se encuentra limitado a los argumentos del mencionado recurso. 2.2.

Del problema jurídico. Considera esta Sala de Subsección, que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer lo siguiente: ¿Resulta procedente la declaratoria de inepta demanda por falta de agotamiento de los recursos en sede administrativa tal y como se resolvió en la sentencia de primera instancia? De resultar negativo el anterior interrogante, se deberá resolver lo siguiente: ¿Martha Lucía Ramírez Duque, en su calidad de docente oficial, cumplió con los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia? 2.3.

Del agotamiento de recursos en sede administrativa. De acuerdo con lo expuesto en los antecedentes de esta providencia, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaro de oficio la excepción de inepta demanda y se declaró inhibido para conocer del fondo del asunto, toda vez que en su consideración no se agotaron los recursos obligatorios en la actuación administrativa. 9 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Al respecto, vale la pena recordar que la mencionada actuación ante la administración es un presupuesto procesal necesario para acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esto con el fin de garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y defensa de las personas frente a la administración y, también, es una oportunidad para que ésta revise sus actos para confirmar, modificar o revocar lo decidido.

De acuerdo con el artículo 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la entidad deberá notificar el acto administrativo indicando los recursos que legalmente proceden en contra del acto administrativo objeto de notificación; al respecto, se debe tener en cuenta que el artículo 76 estableció la oportunidad para la presentación de dichos recursos, aclarando que «los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios», por lo que el de apelación se considera como obligatorio.

Ahora bien, en cuanto al requisito de agotamiento de los recursos obligatorios previo a instaurar la demanda ante la jurisdicción, el artículo 161 numeral 2 del CPACA señala lo siguiente: «Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. […]» Lo anterior, quiere decir que quien pretenda la nulidad de un acto administrativo, previo a la radicación de la demanda, deberá haber agotado los recursos obligatorios ante la autoridad administrativa que lo expidió. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 En línea de lo anterior, esta Corporación en providencia de 2 de octubre de 2008 10 analizó el requisito de agotamiento de recursos frente a la vulneración de derechos fundamentales en el reconocimiento de la contingencia de la vejez; al respecto se indicó: «La lectura anterior, amerita una reflexión que facilite la concordancia entre la obediencia al presupuesto gubernativo y el funcionamiento y plena vigencia de los principios y derechos constitucionales, pues como se señaló inicialmente, en la práctica contencioso administrativa, la inobservancia del ejercicio obligatorio del recurso de apelación a que se reduce finalmente el agotamiento de la vía gubernativa, declina procesalmente la aspiración del administrado de ventilar el asunto en sede judicial de manera exitosa, bien por el rechazo inicial de la demanda que acaece en ausencia del mismo o bien por la resolución inhibitoria de la controversia, situación que choca frente a la realidad jurídica de derechos como la seguridad social de prevalente amparo constitucional como el discutido en el sub examine en donde la pretensión se encuentra dirigida a la realización del derecho jubilatorio de la actora, en tanto la exigencia de dicho presupuesto obstruye la vigencia del mismo en contravía de claros preceptos supralegales que imponen al Estado su garantía. En efecto, en el ordenamiento constitucional el derecho a la seguridad social goza de un especial tratamiento y protección en virtud de la entidad jurídica que representa.

El artículo 48 de la Carta Política, consagra particularmente la seguridad social como un derecho inalienable e irrenunciable de las personas, cuya garantía y eficacia compromete directamente al Estado, en tanto permite el desarrollo de conceptos que constituyen pilares esenciales del Estado Social de Derecho como lo son el respeto a la dignidad humana y la protección de los derechos fundamentales del individuo como expresión obligatoria de la trascendencia de dicho concepto dentro del ordenamiento jurídico. 11 Frente al caso particular de las personas de la tercera edad, la seguridad social como derecho constitucional, adquiere una connotación ius fundamental en razón de la debilidad manifiesta de dicho grupo poblacional, pues ha de entenderse que su capacidad laboral se encuentra prácticamente agotada y que su condición física luego de una vida de labor representa una situación desventajosa frente a los demás individuos, de 10 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 25000-23-25-000-2005- 04715-01 (2599-2007). 11 Corte Constitucional. T-528-07, T-558-97, T-299 de 1997, T-305-98, T-169- 98, T-137-00, T-190-00, T-1154-00, C-130-04, C-425-05. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 manera pues que la efectividad del mismo, involucra y compromete directamente la vigencia de una serie de derechos como la dignidad humana, la vida, la integridad física y el mínimo vital, que hacen necesario un amparo especial, convirtiéndolo en un derecho de aplicación inmediata respecto a tales individuos, cuya expresión formal se encuentra consignada en los artículos 13 y 46 de la Carta Constitucional, en donde se señala como un imperativo para el Estado la protección y asistencia a las personas de la tercera edad y la garantía de su derecho a la seguridad social.

De acuerdo con lo anterior, es forzoso concluir que la exigencia contenida como requisito de acceso a la vía judicial en el artículo 135 del C.C.A. en armonía con el contenido de los artículos 50, 51, 62 y 63 ibidem, limita la eficacia material del derecho a la seguridad social de las personas de la tercera edad, en tanto impide su definición judicial y retarda su efectividad en contravía del prevalente amparo que al respecto consagran las normas constitucionales citadas exigible y vinculante tanto para las autoridades administrativas como para las judiciales; razón por la que en el sub lite, el conjunto normativo que instituye el sistema de vía gubernativa como presupuesto procesal debe ser inaplicado atendiendo a la cláusula de excepción contenida en el artículo 4° Superior, que impone la aplicación en rigor del ordenamiento constitucional de manera preferente en caso de incompatibilidad con la inferior.» Conclusión de lo citado, esta Corporación considera que la sentencia inhibitoria no es la manera normal de finalizar un proceso judicial, principalmente cuando se encuentran en discusión los derechos pensionales de las personas, razón por la cual, con el objeto de salvaguardar los derechos fundamentales de una persona de la tercera edad, resultaría procedente analizar el asunto de la referencia de una manera más amplia.

Aunado a lo anterior, la demanda fue admitida sin que el tribunal se percatara de que la actora no interpuso el recurso de apelación y la parte demandada en ningún momento discutió tal falencia, por lo que se desconoció la expectativa que generó en los sujetos procesales de emitir un pronunciamiento de mérito, pese a que pudo haber ejercido oportunamente los controles pertinentes para que el Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 proceso pudiera contar con una sentencia que resolviera integralmente las súplicas de la demandante.

En el caso de la señora Martha Lucía Ramírez Duque, se observa que demanda la nulidad de las Resoluciones RDP 004017 de 30 de enero de 2013 y RDP 015348 de 5 de abril del mismo año, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP resolvió negativamente una reclamación de pensión gracia y el recurso de reposición presentado, respectivamente.

Pues bien, en el primer acto administrativo, esto es la Resolución RDP 004017 de 2013, la entidad demandada resolvió negar el reconocimiento pensional y, en su numeral segundo, indicó lo siguiente: «ARTÍCULO SEGUNDO: Notifíquese a señor (a) RAMIREZ DUQUE MARTHA LUCÍA, haciéndole (s) saber que en caso de inconformidad contra la presente providencia, puede (n) interponer por escrito los recursos de Reposición y/o Apelación ante LA SUBDIRECTORA DE DETERMINACION DE DERECHOS PENSIONALES.

De estos recursos podrán hacerse uso dentro de los diez (10) las siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.C.A» Como consecuencia de lo anterior, el 1 de marzo de 2013 la señora Ramírez Duque interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 015348 de 5 de abril de 2013, en donde, además de confirmar la Resolución RDP 004017 de 30 de enero de 2013, señaló: «ARTÍCULO SEGUNDO: Notificar a los interesados haciéndoles saber que con la presente queda agotada la vía gubernativa.» De acuerdo a lo descrito, es claro que la administración erró al señalarle a la peticionaria que se habían agotado los recursos en Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 sede administrativa, o vía gubernativa como lo indicó, pues dicha mención genera una confusión en quien había sido objeto de notificación del acto administrativo, máxime cuando la señora Martha Lucía Ramírez Duque había actuado a nombre propio, es decir, sin la intervención de un apoderado.

En similares términos, esta Subsección se pronunció de la siguiente manera: «En ese sentido, tal como lo indicó en reciente pronunciamiento la Subsección B de esta Sección se advierte que la manera como la autoridad administrativa indicó la procedencia de los aludidos medios de impugnación no es la establecida en la norma procesal pues, al haber indicado que contra el acto administrativo ahora demandado se podían «interponer por escrito los recursos de Reposición y/o Apelación», se halla que no fue precisa la manera en la cual se le informó a la demandante sobre la procedencia de los medios de impugnación, especialmente la apelación como recurso de obligatoria interposición a fin de cumplir el requisito de procedibilidad. 12 Aunado a esta interpretación, en este asunto se observa que una vez le fue asignado al Tribunal administrativo de Antioquia el proceso instaurado por la accionante, aquel lo admitió, lo cual permitía colegir que la demanda cumplía con los requisitos de los artículos 161 y siguientes del cpaca, pues, de lo contrario, la autoridad judicial habría inadmitido la demanda, en los términos del artículo 170 ibidem.

En efecto, repárese en que la satisfacción de las exigencias formales de la demanda, entre las cuales se encuentra el ejercicio de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, corresponde a los aspectos que el juez debe estudiar de manera minuciosa, al momento de admitir el proceso, oportunidad procesal adecuada para subsanar los vicios o yerros que, en el futuro, pudieran impedir emitir una decisión de fondo en el asunto.

De igual modo ocurre en el desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del cpaca, en donde en este caso el magistrado sustanciador del proceso manifestó que no se observaba irregularidad que debiera subsanarse y que conllevara una decisión inhibitoria. 12 Providencia del 23 de marzo de 2023, exp.17001-23-33-000-2019-00456-01 (5351-2022), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.

Ver auto de fecha 15 de octubre de 2019 dentro del proceso con radicado interno 3802 -2019. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Así las cosas, la demandante ejerció su derecho constitucional de acceso a la administración de justicia al promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y el juez a cargo del proceso en primera instancia impartió el trámite correspondiente, esto es, admitió la demanda, lo que supone el cumplimiento de los requisitos formales de la solicitud, dio trámite a la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del cpaca en la que desarrolló la etapa de saneamiento sin manifestación alguna (de oficio o de parte), se pronunció sobre las excepciones previas, fijó el litigio, decretó pruebas, corrió traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión y finalmente volvió a revisar las etapas procesales para concluir que «no observa el despacho la existencia de alguna irregularidad que de origen a una nulidad o sentencia inhibitoria».

Sin embargo, al momento de resolver el asunto, de manera intempestiva y abrupta, declaró probada de oficio la excepción de «falta de agotamiento de la vía gubernativa por ausencia de reclamo administrativo previo, lo que genera ineptitud sustancial de la demanda». En esos términos, se insiste, la irregularidad procesal que impedía un pronunciamiento de fondo debió advertirse en la etapa de admisión de la demanda o en el trámite de la audiencia inicial, pues, se repite, es en esas etapas donde el juez debe analizar el cumplimiento o no de los requisitos procesales para demandar, determinar la existencia de vicios que se hayan presentado y adoptar las medidas de saneamiento necesarias para evitar los fallos inhibitorios.

Hace énfasis la Sala en que la parte demandada en este proceso no hizo referencia en ninguna de las etapas del proceso a la presunta irregularidad procesal, luego dicha circunstancia únicamente se ventiló por parte del juez al momento de proferir sentencia. Así las cosas, aunque en el presente asunto se observa que la parte demandante omitió interponer los recursos en el trámite administrativo, lo cierto es que tal situación en esta etapa del proceso no puede llevar a la declaratoria de la mentada excepción, pues en ejercicio de la primacía de la realidad sobre lo formal este requisito debe entenderse saneado desde la audiencia inicial, máxime si se tiene en cuenta que existen elementos suficientes para que el juez pueda emitir pronunciamiento de fondo; así como que la señora Pérez Liñán actualmente tiene 67 años, luego no puede exigírsele que soporte una carga desproporcionada como sería el agotamiento de un nuevo trámite administrativo para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia y, en caso de no estar satisfecha con la decisión, acuda Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 nuevamente a la jurisdicción de lo contencioso- administrativo. 13 […]» 14 En ese orden, es claro para la Sala que el asunto bajo estudio, esto es la reclamación de la pensión gracia de la señora Martha Lucía Ramírez Duque como persona de la tercera edad, amerita un pronunciamiento de fondo, más aún cuando la entidad demandada indujo al error a la docente en sede administrativa respecto del agotamiento de recursos.

Por lo anterior, resulta procedente analizar el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, circunstancia que se entra a analizar a continuación: 2.4. Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.4.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. 13 Véase, entre otras las siguientes decisiones: sentencia del 6 de agosto de 2020, exp. 47001-23-33-000-2016-00282-01 (5636-2018) M. P. César Palomino Cortés. 14 Consejo de Estado. Sección Segunda.

Radicado: 05001-23-33-000-2015- 01920-01 (0509-2019) Sentencia de 31 de agosto de 2019. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» 15 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 16 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados 1 2, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal 1 3; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 17 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de 17 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.5.

Análisis del caso concreto. 2.5.1. Actuación administrativa. 18 La hoy demandante radicó el 23 de diciembre de 2011 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que por intermedio de la Resolución RDP 004017 de 30 de enero de 2013 negó lo solicitado, al respecto indicó: «De conformidad con la norma antes transcrita y los tiempos de servicio antes relacionados se puede observar que al 31 de diciembre de 1980, el (a) peticionario (a) no se encontraba vinculado (a) a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, e n consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por cuanto la vinculación en su carácter de docente la acredita con fecha posterior a la contemplada en la Ley.» Posterior a ello, por medio de la Resolución RDP 015348 de 5 de abril de 2013, la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP confirmó la Resolución RDP 004017 del 30 de enero del mismo año, e indicó que «con la presente queda agotada la vía gubernativa.» 2.4.2.

Del cumplimiento de los requisitos. Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra que la señora Martha Lucía 18 Folios 19 a 22 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Ramírez Duque nació el 26 de noviembre de 1961 19, razón por la cual, el 26 de noviembre de 2011 cumplió 50 años de edad, así mismo, no se observan reproches sobre la conducta en el ejercicio docente.

Ahora bien, en cuanto al tiempo de servicio se tiene lo siguiente: - Del 18 de agosto de 1980 al 19 de enero de 1981. Si bien en el expediente no obra copia de los actos de nombramiento y posesión de la señora Martha Lucía Ramírez Duque como docente en el municipio de Cocorná, Antioquia, si se encuentran otros documentos que dan fe de la prestación de dicho servicio; al respecto, el más relevante resulta ser la copia de la Resolución 034 de 30 de marzo de 1981 20, por medio de la cual la alcaldía municipal reconoció a favor de la hoy demandante las cesantías definitivas por la labor desempeñada durante el periodo indicado, acto en el cual se observa lo siguiente: 19 Copias del registro civil de nacimiento y de la cédula de ciudadanía visible s a folios 32 y 39 del expediente, respectivamente. 20 Documento visible en los antecedentes administrativos allegados en C d disponible a folio 67 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 En línea de lo anterior, la alcaldesa municipal de Cocorná certificó el tiempo laborado por Ramírez Duque como docente municipal en donde precisó lo siguiente: Con el fin de confirmar lo anterior, el Tribunal Administrativo de Antioquia requirió al ente territorial para que allegara la documentación relacionada a la vinculación laboral de la demandante con el municipio en el año 1980; en respuesta, el secretario de Gobierno de Cocorná, en oficio de 25 de julio de 201521, allegó certificado laboral y de salarios, elaborado con base en los soportes de pago encontrados en el archivo, certificado del resumen del tiempo laborado, pago de cesantías e información sobre el fondo pensional; de igual manera, aclaró que no se encontraron en los archivos la hoja de vida de la docente.

Respecto de los documentos reseñados, se observa la siguiente constancia emitida por el secretario de gobierno del municipio de Cocorná: 21 Documentos visibles a folios 88 a 91 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 De igual manera, en certificado de la misma fecha, es decir 25 de julio de 2015, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Cocorná señaló: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 De lo descrito, se observa que efectivamente Martha Lucía Ramírez Duque prestó servicio docente en el municipio de Cocorná, Antioquia, entre el 18 de agosto de 1981 y el 19 de enero de 1981.

Ahora bien, respecto a la naturaleza de la vinculación se observa que el municipio certificó que sus salarios y prestaciones fueron pagadas directamente por el municipio, incluso, el reconocimiento de cesantías por el tiempo laborado fue realizado por la entidad territorial como se destacó previamente; todo ello, quiere decir que la vinculación docente fue producida directamente por decisión de la alcaldía municipal de Cocorná, quien asumió el pago de los salarios correspondientes al servicio docente prestado.

Sobre el particular, es relevante resaltar que desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las entidades territoriales, por regla general, estuvieron únicamente a cargo y bajo la dirección de la educación primaria (artículo 3), sin embargo, por disposición expresa conforme al artículo 4 ibidem también quedaron habilitadas para administrar establecimientos de enseñanza secundaria, por lo que el nombramiento que aquí se analiza, sería consecuente con la atribución que con antelación había otorgado el legislador, máxime cuando en las actuaciones descritas previamente no se observa que la plaza sea nacional o la intervención del Ministerio de Educación Nacional.

Ahora, en lo que corresponde a determinar cuándo un docente es de carácter territorial o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.

Específicamente, expuso: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", na da de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Por su parte, esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C – 085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 2018, concluyó: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco la naturaleza de la vinculación del respectivo docente.

Lo anterior, resulta necesario para destacar que en el asunto bajo análisis el docente fue nombrado por una entidad territorial y que, si bien ocurrió con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se adelantó la nacionalización, se considera que la naturaleza de la vinculación es territorial, pues el municipio tuvo a cargo el pago de salarios y demás prestaciones, además, el secretario de Gobierno así lo determinó en las certificaciones expedidas durante el trámite de la primera instancia. Lo anterior, permite concluir que para el período que aquí se analiza, la docente ostentó una vinculación de naturaleza territorial, por lo que el tiempo de servicio de 5 meses y 1 día, transcurrido entre el 18 de agosto de 1980 y el 19 de enero de 1981 resulta valido para el cómputo de la pensión gracia. - Del 26 de octubre de 1981 en adelante.

A través del Decreto 2331 de 3 de diciembre de 1981, el gobernador del departamento de Antioquia nombró a la señora Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 Martha Lucía Ramírez Duque como directora de la Escuela Rural Mixta El Tagual del municipio de Cocorná; sobre el particular, el mencionado acto señala: «DECRETO NUMERO 2331 (3 DIC 1981) Por medio del cual se hacen unos nombramientos en Primaria EL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, en uso de sus facultades legales,

DECRETA

ARTICULO UNICO. – Nómbrase los siguientes Normalistas como Educadores de Enseñanza Primaria en el Departamento. […] En el Distrito Educativo 10: […] MARTHA LUCÍA RAMIREZ DUQUE, directora en la Escuela Rural Mixta El Tagual del municipio de Cocorná, Núcleo 8-C, a partir del 10 de septiembre del corriente año, en reemplazo de Rubén Darío Aristizábal Giraldo quien no aceptó. Nueva.

Normalista Superior. […]» A partir del mencionado nombramiento, la señora Ramírez Duque ha sido trasladada en diferentes oportunidades, ejemplo de ello, se observa el Decreto 3485 de 6 de septiembre de 1989, por medio del cual la Gobernadora del departamento de Antioquia, «en uso de sus facultades legales y como presidenta de la Junta del F.E.R.», determinó el traslado de la educadora al cargo de Directora de la Escuela Rural Integrada La Paz del municipio de El Santuario.

Sobre lo anterior, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Antioquia, en certificación de 19 de diciembre de 2011, indicó que la señora Martha Lucía Duque Ramírez aún se encontraba activa en el servicio educativo del departamento con una vinculación de tipo nacionalizado; en relación a lo mencionado se observa: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 En certificado de tiempos laborados y factores salariales devengados por la demandante, expedido el 22 de junio de 2023, la Secretaría de Educación de Antioquia indicó q ue laboró hasta el 4 de enero de 2015 aclarando lo siguiente sobre el tipo de vinculación: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 De acuerdo con lo descrito, se encuentra probado que Martha Lucía Ramírez Duque prestó el servicio docente en el departamento de Antioquia desde el 26 de octubre de 1981 hasta el 4 de enero de 2015, vinculación que, a pesar de los traslados, inició con el Decreto 2331 de 1981 y se ha mantenido incólume en el tiempo.

Ahora bien, respecto a la naturaleza de la vinculación, el nombramiento como docente oficial fue suscrito por el gobernador de Antioquia, sin que se especificara de manera expresa que la plaza a ocupar fuera del orden nacional o que el plantel correspondiera a uno de dicha naturaleza, tampoco que se actuara por delegación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, por lo que se debe entender que la vinculación de la docente Ramírez Duque ocurre por plena disposición del ente territorial.

Sobre el particular, se observa que la certificación suscrita por la Secretaría de Educación de Antioquia indicó que la vinculación de la educadora es de carácter nacionalizado, asimismo que con el traslado ocasionado por medio del Decreto 3485 de 6 de septiembre de 1989 se produjo por la gobernadora del departamento como presidenta del Fondo Educativo Regional, por lo que no cabe duda de que el nombramiento es de naturaleza nacionalizada.

Sobre el particular, es relevante resaltar lo ya mencionado en el periodo de vinculación analizado previamente, en el sentido de señalar que desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las entidades territoriales, por regla general, estuvieron únicamente a cargo y bajo la dirección de la educación primaria (artículo 3), sin embargo, por disposición expresa conforme al artículo 4 ibidem también quedaron habilitadas para administrar establecimientos de enseñanza secundaria.

De igual manera, se debe que la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales.

En similares términos, esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Lo anterior, resulta necesario para destacar que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por una entidad territorial y que ocurrió con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se adelantó la nacionalización. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 Por lo anterior, se debe entender que la vinculación es de naturaleza nacionalizada y, por tanto, el tiempo de servicio docente prestado desde el 26 de octubre de 1981 y el 4 de enero de 2016, es decir, 33 años, 2 meses y 9 días, resulta válido para ser tenido en cuenta para el computo de la pensión gracia, pues es del orden nacionalizado. 2.6.

Conclusión. La señora Martha Lucía Ramírez Duque demostró el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiaria de una pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913, es decir, cuenta con la edad de 50 años, no tiene reproches sobre la buena conducta en la labor desempeñada y cumplió con más de los veinte años de servicio como docente nacionalizada, consolidando su estatus el 26 de noviembre de 2011, fecha en la que llegó a la edad de 50 años y contaba con más de 30 años de servicio como docente oficial.

En consecuencia, se revocará la sentencia de 23 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se declaró inhibida para resolver el fondo del asunto de la referencia. En su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 004017 de 30 de enero de 2013 y RDP 015348 de 5 de abril del mismo año, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la aquí demandante.

Teniendo en cuenta que procede el reconocimiento de la prestación reclamada, es necesario determinar si se configura la prescripción, para lo cual se tiene presente que la señora Martha Lucía Ramírez Duque adquirió el estatus pensional el 26 de noviembre de 2011, y presentó reclamación ante la UGPP el 23 de diciembre del 2011 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 con el fin de obtener el reconocimiento del derecho pensional objeto de análisis, y radicó la demanda el 22 de enero de 2015, por lo que operó el fenómeno de la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 22 de enero de 2012. 22 Es de anotar que dicho fenómeno opera en materia pensional sobre las mesadas que hubiese lugar a reconocer y no sobre el derecho en sí mismo, por lo que, siendo la parte interesada aún titular de la prerrogativa jurídica reclamada, se ordenará el pago de las mesadas causadas con posterioridad a partir del 22 de enero de 2012.

A título de restablecimiento del derecho, se condenará a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de Martha Lucía Ramírez Duque, a partir del 26 de noviembre de 2011, liquidada con el 75% del promedio de todos los factores devengados en el último año previo a la adquisición del estatus pensional, comprendido entre el 26 de noviembre de 2010 y el 26 de noviembre de 2011, según certificación que deberá expedir la entidad territorial, en este caso, el departamento de Antioquia, pero con efectos fiscales a partir del 22 de enero de 2012 por prescripción trienal.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior será ajustada a valor presente, en los términos del artículo 187 del CPACA, en aplicación de la siguiente fórmula: R = Rh Índice Final Índice Inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la parte demandante 22 En el mismo sentido, véanse las siguientes providencias: Consejo de Estado.

Sección Segunda. 2 de julio de 2015, radicado 76001-23-31-000-2011- 01490- 01(2621-2014); y 30 de septiembre de 2021, radicado 54001 -23-33-000-2014- 00010-01 (3243-2019) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 31 por concepto de mesada pensional, hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el número que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial, vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de este proveído.

La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.7. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por la entidad, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, sustentó las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 32 III.

FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 23 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual declaró de oficio la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de los recursos en sede administrativa y se declaró inhibido para fallar el fondo del asunto, por las razones expuestas en esta providencia. En su lugar, SEGUNDO. DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 004017 de 30 de enero de 2013 y RDP 015348 de 5 de abril del mismo año, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a Martha Lucía Ramírez Duque.

TERCERO. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a reconocer y pagar a favor de Martha Lucía Ramírez Duque, identificada con la cédula de ciudadanía 21.659.398, una pensión gracia, a partir del 26 de noviembre de 2011, en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores devengados en el último año previo a la adquisición del estatus pensional, comprendido entre el 26 de noviembre de 2010 y el 26 de noviembre de 2011, según certificación que deberá expedir el departamento de Antioquia, con efectos fiscales a partir del 22 de enero de 2012.

CUARTO. Declarar la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 22 de enero de 2012, de acuerdo con lo precisado en esta sentencia.

QUINTO. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP deberá cumplir lo dispuesto en este fallo conforme a lo señalado en Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2015 00053 01 Demandante: Martha Lucía Ramírez Duque. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 33 los artículos 192 y 195 del CPACA.

SEXTO. Sin condena en costas en ambas instancias.

SÉPTIMO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado