Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Tema: Reconocimiento pensión gracia docente oficial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 29 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Fija de Decisión 2, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, Edilsa del Socorro Jiménez Ayala presentó una demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones i) 1 En lo que sigue UGPP. 2 En adelante CPACA, «(p)or medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala RDP 7105 del 18 de febrero de 2016, por medio de la cual la asesora grado 16 con asignación de funciones de subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) RDP 23531 del 24 de junio de 2016, suscrita por el director de este ente de previsión, que confirmó el anterior acto administrativo al resolver el recurso de apelación interpuesto en su contra.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de la asignación básica y demás factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional; ii) ordenar el reajuste y la indexación de las sumas adeudadas, así como el pago de los intereses a que haya lugar; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y iv) condenar en costas al ente de previsión demandado. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Edilsa del Socorro Jiménez Ayala nació el 20 de marzo de 1958 y laboró como docente en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina entre el 29 de marzo de 1978 y el 16 de julio de 1979 y en el distrito de Cartagena desde el 18 de mayo de 1994 al 8 de abril de 2016, esto es, por más de 20 años, periodo en el que se desempeñó con honradez, idoneidad y buena conducta. - El 30 de noviembre de 2015, solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, la cual le fue negada a través de la Resolución RDP 7105 del 18 de febrero de 2016, expedida por la asesora grado 16 con asignación de funciones de subdirector de determinación de derechos pensionales, acto administrativo que fue confirmado por el director de 3 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala pensiones mediante la Resolución RDP 23531 del 24 de junio de 2016 al resolver el recurso de apelación interpuesto en su contra. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989. En cuanto al concepto de violación, se expusieron los siguientes argumentos3: Los actos demandados desconocieron que, de acuerdo con las normas que regulan la pensión gracia -Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989-, le asiste el derecho al reconocimiento de la prestación, toda vez que demostró el cumplimiento de los requisitos allí exigidos, pues cuenta con más de 50 años de edad y 20 años de labores como docente oficial con carácter nacionalizado al servicio del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y del Distrito de Cartagena, iniciados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación4: La demandante no tiene derecho a la pensión gracia, pues no demostró 20 años de servicio en la docencia oficial con carácter territorial o nacionalizado, pues los tiempos laborados a partir de 1994 fueron servidos bajo la dependencia de autoridad nacional, tiempo que no puede ser computado para efectos de obtener la prestación. 3 SAMAI, índice 2, documento ED_ACTUACIONE_01CCPRINCIPAL(.PDF)NroActua2, folios 3 a 8. 4 SAMAI, índice 2, documento ED_ACTUACIONE_01CCPRINCIPAL(.PDF)NroActua2, folios 75 a 84. 4 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Fija de Decisión 2, mediante sentencia proferida el 29 de mayo de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual declaró la nulidad de los actos acusados y, en consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer a la demandante la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio mensual de todos los conceptos legales devengados en el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, a partir del 1.º de octubre de 2013.

Dispuso, asimismo, el ajuste de las sumas de dinero que resulten de conformidad con el artículo 187 del CPACA y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 ibidem; y que no operó el fenómeno jurídico de la prescripción y la procedencia de la condena en costas a la parte vencida. Para tal efecto, se pronunció en estos términos5: - Luego de analizar la normativa y jurisprudencia aplicable al asunto, así como la situación fáctica expuesta, la demandante cumple con los requisitos exigidos por la norma para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, habida cuenta que demuestra más de 50 años de edad, se vinculó como docente oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, acredita un tiempo superior a 20 años de labores como maestra de carácter nacionalizado y territorial y su desempeño fue con honradez y decoro. - Lo anterior, en consideración a que nació el 20 de marzo de 1958, de manera que cumplió la edad de 50 años el 20 de marzo de 2008, y se desempeñó como docente de carácter nacionalizado y territorial al servicio del departamento de San Andrés y Providencia entre el 29 de marzo de 1978 y el 16 de julio de 1979 y del Distrito de Cartagena del 18 de mayo de 1994 al 23 de abril de 2019, nombramientos que fueron efectuados por el secretario de educación y el alcalde de estos entes territoriales, 5 SAMAI, índice 2, documento ED_ACTUACIONE_01CCPRINCIPAL(.PDF)NroActua2, folios 192 a 207. 5 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala respectivamente.

Aunado a ello, no figura dentro del plenario prueba alguna que desvirtué que su desempeño fue con honradez y consagración. - Entre la fecha de causación del derecho y la reclamación administrativa no transcurrieron más de 3 años, como tampoco entre la solicitud y la presentación de la demanda. Por lo tanto, no se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción, en atención a lo dispuesto en los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, respectivamente. - Hay lugar a la condena en costas al ente de previsión demandado, en la medida de su comprobación, en consideración a las previsiones de los artículos 188 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 de Código General del Proceso6. 1.4.

El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación7 y lo sustentó así: - La sentencia proferida por el a quo desconoció que Edilsa del Socorro Jiménez Ayala incumple con los requisitos exigidos por las normas que regulan la prestación para su concesión, dentro de las que se encuentran las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, dado que no registró experiencia como docente oficial con carácter territorial o nacionalizado por 20 años, pues los tiempos servidos a partir de 1994 fueron de carácter nacional. - La entidad ha obrado con honorabilidad procesal sin realizar actos dilatorios o temerarios y por ello no debió condenarse en costas. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 6 En lo sucesivo CGP, «(p)or medio del cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones». 7 SAMAI, índice 2, documento ED_ACTUACIONE_01CCPRINCIPAL(.PDF)NroActua2, folios 219 a 228. 6 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala La UGPP presentó alegatos en los que señaló que los tiempos laborados por la actora deben ser desestimados para los efectos del reconocimiento pretendido, comoquiera que, a la luz de la documental, se trata de una docente del orden nacional, en tanto que sus salarios fueron pagados con recursos provenientes del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

La demandante guardó silencio. 1.6. El Ministerio Público No se pronunció en la instancia procesal. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos Establecer si ¿la demandante cumple con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente en lo que tiene que ver con los 20 años de servicios como docente de carácter nacionalizado o territorial? Asimismo, determinar si ¿es procedente la condena en costas impuesta, en primera instancia, a la parte vencida? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia La Ley 114 de 19138, creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 8 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación9, señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».

Posteriormente, las Leyes 116 de 192810 y 37 de 193311, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así12: «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 8 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197513 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198914, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «(…) colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».

Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200015 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.

Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala16 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un 13 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 14 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 15 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 16 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198917 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio».

(negrillas fuera de texto original). Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201818, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el 17 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, expediente 2500023420000130468301 (3805- 2014). 10 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

En la misma línea, esta sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202219, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».20 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) 20 años en el servicio educativo en una plaza territorial -antes del 31 de diciembre de 1980-, o nacionalizada y pueden acumular los tiempos con los laborados con posterioridad y, (ii) no se puede exigir haber completado los requisitos antes del 31 de diciembre de 1989.

Asimismo, no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo, toda vez que lo importante es la acreditación de la plaza. 2.4. Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado, respecto de Edilsa del Socorro Jiménez Ayala, lo siguiente: Nació el 20 de marzo de 195821. A través del Decreto 56 del 14 de febrero de 197822, expedido por el intendente especial y el secretario de educación de San Andrés y Providencia, junto con el delegado ante el FER, fue nombrada como profesora de categoría de primaria en la Escuela Misión Cristiana a partir del 20 de febrero de 1978, cargo del que tomó posesión según consta en el acta 171 del 29 marzo de 197823.

El profesional especializado del Grupo de Desarrollo y Control de Talento Humano de la Secretaría de Servicios Administrativos de la Gobernación del departamento 21 Según cédula de ciudadanía visible en el índice 2 de SAMAI, documento ED_ACTUACIONE_02ANEXOS(.PDF) N roActua 2, folio 94. 22 SAMAI, índice 2, documento ED_ACTUACIONE_02ANEXOS(.PDF) NroActua2, folios 17 y 18. 23 Ibidem, folios 23 y 24. 12 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina expidió el 24 de agosto de 2015 el certificado 25024, en el que hace constar lo siguiente: «Que, según información en carpeta de historia laboral, el/la señor/a JIMENEZ AYALA EDILSA DEL SOCORRO (…), prestó sus servicios como EMPLEADO PÚBLICO en la Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina desde el 20 de FEBRERO de 1978, hasta el 16 de JULIO de 1979, ocupando el cargo de PROFESORA».

De acuerdo con el formato 1 certificado de información laboral expedido el 24 de agosto de 201525 por la Gobernación del departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se observa que prestó sus servicios así: Periodo de vinculación laboral Entidad empleadora Cargo / observaciones Desde Hasta Día Mes Año Día Mes Año 20 2 1978 16 7 1979 Gobernación departamental Profesora De conformidad con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 21 de junio de 201626 por la Secretaría de Educación del departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se observa que ostentó vinculación del orden nacionalizado como docente en propiedad del nivel primaria y con los siguientes tiempos de servicios: Acto Administrativo Novedad Desde Hasta Decreto 56 de 14/02/1978 Nombramiento I.E. Flowers Hill 29/03/1978 16/07/1979 Decreto 231 de 11/07/1979 Renuncia Total tiempo laborado 17 días, 3 meses, 1 año El intendente especial y el secretario de educación del departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, junto con el delegado ante el FER, expidieron el Decreto 231 del 11 de julio de 197927, a través del cual 24 Ibidem, folio 30. 25 Ibidem, folio 38. 26 Ibidem, folios 92 a 93. 27 Ibidem, folios 142 a 143. 13 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala aceptaron su renuncia al cargo de profesora de la Escuela Misión Cristiana a partir del 16 de julio de 1979.

Por medio del Decreto 426 del 4 de mayo de 199428, expedido por el alcalde y el secretario de educación del distrito de Cartagena, en ejercicio de las facultades que le confería el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y en virtud de un convenio de cofinanciación celebrado entre el ente territorial y la Fiduciaria del Estado, fue nombrada como maestra de primaria en una escuela oficial para proveer una de las plazas creadas por el Decreto Distrital 423 del 4 de mayo de 1994, cargo del que tomó posesión según acta 31 del 18 de mayo de 199429.

De acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido el 23 de abril de 201930 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se observa que laboró al servicio de la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena como docente en propiedad del nivel primaria y que ostentó régimen de pensiones cofinanciado distrital, así: Acto Administrativo Novedad Desde Decreto 426 de 04/05/1994 Ingreso y reingreso Escuela de Acción Comunal San Pedro y Libertad, Cartagena, Bolívar 18/05/1994 Decreto 264 de 27/03/199831 Traslados Escuela José María Córdoba de Pasacaballos, Cartagena, Bolívar 27/03/199832 Resolución 88 de 19/07/200133 Traslados Escuela Distrital de Loma Fresca, Cartagena, Bolívar 19/07/2001 Resolución 263 de 06/11/2001 Organización y distribución Escuela Distrital de Loma Fresca, Cartagena, Bolívar 06/11/2001 Decreto 330 de 10/05/2002 Terminación funciones asignadas Escuela Distrital de Loma Fresca, Cartagena, Bolívar 10/05/2002 Decreto 312 de Incorporaciones Institución Educativa Ana 20/05/2003 28 Ibidem, folios 31 a 33. 29 Ibidem, folio 25. 30 SAMAI, índice 2, documento ED_ACTUACIONE_01CCPRINCIPAL(.PDF) NroActua 2, folios 175 a 177. 31 Ibidem, folios 21 al 23. 32 Según Acta de posesión 237, visible en SAMAI, índice 2, documento ED_ACTUACIONE_02ANEXOS(.PDF) NroActua 2, folio 144. 33 Ibidem, folio 83. 14 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala 20/05/2003 María Vélez de Trujillo, Cartagena, Bolívar Decreto 57 de 23/01/2004 Incorporaciones Institución Educativa Ana María Vélez de Trujillo, Cartagena, Bolívar 23/01/2004 Resolución 82 de 08/03/200534 Traslados Institución Educativa Nuevo Bosque, Cartagena, Bolívar 08/03/2005 Decreto 808 de 29/09/2006 Terminación comisión Institución Educativa Nuevo Bosque, Cartagena, Bolívar 29/09/2006 Decreto 928 de 28/12/2006 Ascensos Institución Educativa Nuevo Bosque, Cartagena, Bolívar 01/01/2007 Resolución 700 de 09/03/2007 Terminación de Comisión Institución Educativa Nuevo Bosque, Cartagena, Bolívar 09/03/2007 Resolución 3575 de 16/10/2007 Organización y distribución Institución Educativa Nuevo Bosque, Cartagena, Bolívar 16/10/2007 Resolución 976 de 24/09/2009 Ascensos Institución Educativa Nuevo Bosque, Cartagena, Bolívar 21/07/2009 Decreto 1055 de 04/04/2011 Continuidad Institución educativa sede José María Córdoba, Cartagena, Bolívar 01/05/2011 Resolución 567 de 01/06/2011 Ascensos Institución educativa sede José María Córdoba, Cartagena, Bolívar 01/06/2011 Total tiempo de servicios 6 días, 11 meses y 24 años El 29 de octubre de 201535 declaró con fines extraprocesales ante el Notario Primero del Círculo de Cartagena lo siguiente: «(m)anifiesto que por más de 20 años he desempeñado mi labor como docente, con idoneidad, consagración, y buena conducta, nunca he tenido amonestaciones ni he sido sancionada».

La Procuraduría General de la Nación el 23 de noviembre de 201536 expidió el certificado de antecedentes 77406121, en el que hace constar que no registra inhabilidades ni sanciones vigentes. A partir de lo anterior, se tiene que la demandante cumplió 50 años de edad el 20 de marzo de 2008, en razón a que nació en este día y mes de 1958, y fue nombrada por el intendente especial y el secretario de educación del departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, junto 34 Ibidem, folios 27 a 30. 35 Ibidem, folio 39. 36 Ibidem, folio 86. 15 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala con el delegado ante el FER, a través del Decreto 56 del 14 de febrero de 1978, como profesora de categoría de primaria en la Escuela Misión Cristiana, cargo que desempeñó del 20 de febrero de 1978 al 16 de julio de 1979, cuando le fue aceptada su renuncia mediante el Decreto 231 del 11 de julio de 1979, expedido por dichos funcionarios, lo que denota su vinculación con carácter nacionalizado y con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Este periodo no fue objeto de controversia. Asimismo, que fue nombrada por el alcalde del Distrito de Cartagena a través del Decreto 426 del 4 de mayo de 1994, en ejercicio de las facultades del artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y en virtud de un convenio de cofinanciación celebrado entre el ente territorial y la Fiduciaria del Estado, como maestra de primaria en una escuela oficial para proveer una de las plazas creadas por el Decreto Distrital 423 del 4 de mayo de 1994, inicialmente en la Escuela de Acción Comunal San Pedro y Libertad y, con posterioridad, por traslado e incorporación, en otras instituciones educativas, desde el 18 de mayo de 1994 hasta el 23 de abril de 201937, lo que le permitió acreditar 24 años, 11 meses y 6 días de servicios al servicio de este distrito.

Este es el tiempo objeto de controversia. Al respecto, resulta pertinente recordar que, según la sentencia de unificación del 21 de junio de 201838, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo importante para el reconocimiento de la pensión gracia, como también lo es que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, que se circunscribía a las situaciones administrativas de los docentes a quienes se les dirigió la pensión gracia por definición. Así, entonces, en el plenario militan pruebas documentales (decretos de nombramientos, actas de posesión y certificaciones) que permiten verificar la 37 Fecha tomada de certificado visible en samai índice 2 folios 175 al 177 (ED_ACTUACIONE_01CCPRINCIPAL(.P DF) NroActua 2). 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, expediente 2500023420000130468301 (3805- 2014). 16 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala prestación del servicio en una plaza territorial y en los cuales aparece como suscriptor de los mismos una autoridad de este orden (alcalde del distrito de Cartagena), que de acuerdo con las reglas de la jurisprudencia vigente denota la calidad del lugar en el cual prestó sus servicios.

Si bien en el certificado expedido el 23 de abril de 2019 por el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio se hace constar que la demandante tiene un régimen pensional cofinanciado, lo cierto es que ello no modifica el carácter de su vinculación, la cual fue para ocupar una plaza distrital, conforme lo expresó la sentencia de unificación del 21 de junio de 201839.

En tal sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que «el personal de educadores cofinanciados por la Nación lo integran docentes departamentales, distritales o municipales, lo cual depende de las plazas a las que se hayan vinculado»40 y que este tipo de vinculación no da lugar a que se pierda la condición territorial del docente.

Es de resaltar, que el acto de nombramiento por el periodo en controversia, suscrito por el alcalde del Distrito de Cartagena, fue expedido con fundamento en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, cuyo tenor literal es el siguiente: «Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.

Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon (…)». 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, expediente 2500023420000130468301 (3805- 2014). 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de septiembre de 2021, radicado 52001-23-33-000-2017-00322-01(2315-19), M- P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala En este orden, se observa que respecto del periodo objeto de discusión se tiene probado en el plenario que ocurrió por cuenta de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden territorial, como lo es el alcalde del Distrito de Cartagena, lo que se adecúa a lo planteado en la sentencia de unificación, según la cual para la «(p)rueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales». Lo anterior, en concordancia con lo dispuesto por la Ley 91 de 1989, respecto de la calidad del docente territorial que señala que estos corresponden a los «(…) vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».

Así las cosas, de conformidad con lo señalado, es claro que la demandante se desempeñó como docente nacionalizada desde el 20 de febrero de 1978 hasta el 16 de julio de 1979 y posteriormente como maestra del orden territorial desde 18 de mayo de 1994 hasta el 23 de abril de 2019, lo que, contrario a lo manifestado por el apelante, le permite acreditar en debida forma la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y más de 20 años de servicios en dichas calidades, lo que se denota a partir de los actos administrativos y certificaciones expedidas por las entidades nominadoras que dan cuenta con suficiente claridad el carácter de las plazas a ocupar de acuerdo con la línea jurisprudencial de esta sección. De este modo, la Sala observa que la actora cumple los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia y, en consecuencia, sobre este aspecto se confirmará la sentencia apelada. 2.5.

Costas 18 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispone: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma41.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se revocará la condena en costas a la parte demandada. 3.

Conclusión 41 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Edilsa del Socorro Jiménez Ayala cumple con los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios como docente de carácter nacionalizado y territorial por más de veinte 20 años, contar con 50 años de edad y observar buena conducta durante su desempeño docente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el numeral quinto de la sentencia dictada el 29 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Fija de Decisión 2, en cuanto condenó en costas a la parte demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 29 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Fija de Decisión 2, que accedió a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Edilsa del Socorro Jiménez Ayala contra la UGPP, según lo considerado en esta providencia. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 20 Radicado: 13001-23-33-000-2016-00715-01 (3318-2021) Demandante: Edilsa del Socorro Jiménez Ayala JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.