Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Indemnización sustitutiva SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 25 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Ana Isabel Góngora de Gutiérrez, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones RDP 013673 del 31 de marzo y RDP 025317 del 15 de junio de 2017, por medio de las cuales se negó la inclusión de los tiempos de servicio de 1974 a 1978 como senador de la República y de 1983 a 1986 como 2 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez director de la oficina de Proexport en Londres de su esposo el señor Mario Alfonso Gutiérrez Cárdenas (q.e.p.d), para efectos de la indemnización sustitutiva de la pensión. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó que se condene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a lo siguiente: i) reliquidar la indemnización sustitutiva de la pensión, en el sentido de incluir las cotizaciones efectuadas durante los años 1974 a 1978 y de 1983 a 1986, cuando el señor Mario Alfonso Gutiérrez Cárdenas (q.e.p.d) se desempeñó como senador de la República y como director de la Oficina de Proexport en Londres, respectivamente; y (ii) condenar en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) El señor Mario Alfonso Gutiérrez Cárdenas laboró durante muchos años como empleado público, pero no lo suficiente para ser titular de una mesada pensional, razón por la que solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la indemnización sustitutiva; sin embargo, el señor Gutiérrez falleció el 23 de enero de 2017, antes de conocer el sentido de la decisión adoptada por la Unidad. ii) El 31 de marzo de 2017, la UGPP expidió la Resolución RDP 013673 a través de la cual accedió a lo pedido por el solicitante y concedió una indemnización en cuantía de $ 21.598.982, por el tiempo cotizado mientras laboró para el Ministerio de Relaciones Exteriores entre 1990 y 1995. iii) Inconforme con lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación en el que manifestó que también debía incluirse en dicha liquidación el tiempo laborado entre 1974 y 1978 como senador de la República y entre el 10 de junio de 3 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez 1983 y el 30 de abril de 1986 como director de la Oficina de Proexport en la ciudad de Londres. iv) La alzada fue desatada por conducto de la Resolución RDP 025317 del 15 de junio de 2017, en la que la UGPP explicó que en los tiempos solicitados existen inconsistencias que no permiten acceder a su inclusión en la liquidación de la citada indemnización. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tal se señaló el artículo 37 de la Ley 100 de 19932 y el Decreto 1730 de 2001. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la demandante expuso lo siguiente:1 i) El señor Mario Alfonso Gutiérrez aportó en sede administrativa todos los documentos necesarios para demostrar los tiempos de servicio prestados en el Congreso de la República y en la Oficina de Proexport en Londres, Inglaterra. ii) En virtud del artículo 37 de la Ley 100 de 1993, la indemnización sustitutiva de la pensión debe concederse a aquellas personas que haya cumplido el requisito de la edad, pero no el tiempo de servicio requerido para reconocimiento de una mesada y que no pueda continuar realizando aportes.
El valor de dicha indemnización debe ser directamente proporcional al número de semanas, por lo que al no tener en cuenta la totalidad del tiempo laborado se vulnera de manera flagrante el derecho a la seguridad social. 1.2. Contestación de la demanda 1 Folio 5 4 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las siguientes razones:2 i) Los actos administrativos demandados no están viciados de nulidad, pues fueron expedidos por autoridad competente, con observancia del procedimiento establecido y con fundamentos normativamente válidos. ii) La liquidación se realizó con observancia de las fórmulas establecidas en el Decreto 1730 del 27 de agosto de 2001, que corresponde a I=SBC x SC x PPC, en donde SBC corresponde al salario base de cotización, SC a la suma de las semanas cotizadas y PPC al promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales ha cotizado el afiliado para el riesgo de vejez. 1.3.
La sentencia apelada Por medio de fallo del 25 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues declaró la nulidad parcial de las Resoluciones RDP 013673 del 31 de marzo y RDP 025317 del 15 de junio de 2017; ordenó la reliquidación de la indemnización de la pensión en el sentido de incluir el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1974 y el 19 de julio de 1978 en el que el causante se desempeñó como senador; declaró de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la UGPP frente al lapso del 10 de junio de 1983 al 30 de abril de 1986; y negó las demás pretensiones de la demanda.
Las razones de la mencionada condena son las siguientes:3 i) Para efectos de reconocer la indemnización sustitutiva de la pensión del señor 2 Folios 28 al 63. 3 Índice 22 del expediente digital en la consulta de actuaciones en otros despachos o instancias del portal Samai. 5 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez Mario Alfonso Gutiérrez Cárdenas (q.e.p.d) la UGPP solo tuvo en cuenta el tiempo laborado en el Ministerio de Relaciones Exteriores entre el 19 de noviembre de 1990 y el 19 de junio de 1995. ii) Frente al reconocimiento del periodo en el cual el causante se desempeñó como senador, el Congreso de la República certificó que laboró en esa institución hasta el 19 de julio de 1978; por su parte, el formato 3B o certificación de salarios mes a mes, utilizado para la liquidación de pensiones, señala que el causante devengó para tales fines una asignación mensual desde el 20 de julio de 1974 hasta el mes de julio de 1978.
Prueba reforzada a partir de la certificación expedida por el subsecretario General del Senado de la República en donde consta que el señor Gutiérrez Cárdenas tomó posesión del cargo de senador el 20 de julio de 1974 y asistió a sesiones hasta el 19 de julio de 1978. iii) En las pruebas aportadas también se da cuenta de que se realizaron aportes pensionales a la Caja Nacional de Previsión Social.
Es cierto que en el certificado de información laboral existe una imprecisión que señala que el periodo de vinculación laboral trascurrió entre el 20 de julio de 1974 y el 19 de julio de 1974 [sic], para el Tribunal resulta claro que ello corresponde a un error de trascripción que puede ser superado a partir de las demás pruebas aportadas al plenario. iv) Debido a que durante el periodo citado se realizaron los aportes pensionales de rigor a Cajanal, el reconocimiento de dichos tiempos está a cargo de la UGPP en virtud de las obligaciones que asumió como sucesora de aquella autoridad pensional. v) No ocurre lo mismo con la pretensión relacionada con el interregno entre el 10 de junio de 1983 y el 30 de abril de 1986, mientras el señor Mario Alfonso Gutiérrez laboró para Proexport en Londres, pues a pesar de existir certeza sobre la relación laboral entre el causante y el Ministerio de Relaciones exteriores, al proceso no se aportaron constancias o certificaciones que den fe sobre fechas o periodos de vinculación ni de los aportes a pensión; sin embargo, sí se informó sobre los salarios 6 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez percibidos de junio de 1983 a diciembre de 1984 y de julio de 1985 a marzo de 1986. vi) De acuerdo con lo anterior, no hay certeza sobre los aportes a pensión, las vinculaciones laborales o la continuidad en el servicio;
No obstante, de acuerdo con lo considerado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,4 en concepto del 26 de septiembre de 2002, radicado 1463, Proexport era la encargada de realizar los aportes pensionales de los agregados comerciales de Colombia en el extranjero, mientras que, a partir de la Ley 7 de 1991 y el Decreto 2505 de 1991, el pasivo pensional de ese organismo debía ser asumido por Bancoldex. vii) En atención a lo anterior, no es la UGPP la llamada a asumir el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión del causante por los años 1983 a 1986, toda vez que ello es exigible solo al Banco de Comercio Exterior, Bancoldex, quien no se encuentra vinculado al presente proceso, por lo que resulta imperioso declara de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa de la entidad demandada frente al pago de la sustitución pretendida por este último interregno. 1.4.
El recurso de apelación La UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:5 i) La liquidación contenida en los actos administrativos demandados se realizó de conformidad con los Decretos 1158 de 1994 y 1730 de 2001, lo que quiere decir que la indemnización sustitutiva de la pensión fue calculada de manera correcta y con total apego a la norma. 4 Consideraciones reiteradas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 25 de marzo de 2004, en el proceso con radicado 25000 23 25 000 2003 02433 01. 5 Índice 25 del expediente digital en la consulta de actuaciones en otros despachos o instancias del portal Samai. 7 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez ii) El periodo de servicio en el Congreso de la República presenta una serie de inconsistencias, particularmente relacionada con la información consignada en el certificado de tiempo de servicio. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada guardaron silencio. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos por el apelante único, el problema jurídico consiste en determinar si en la liquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión que en vida le correspondería al señor Mario Alfonso Gutiérrez Cárdenas (q.e.p.d) debe incluirse el tiempo de servicio prestado en el Congreso de la República entre el 20 de julio de 1974 y el 19 de julio de 1978. 2.2.
Marco normativo De la indemnización sustitutiva de la pensión La Ley 100 de 1993 reguló la indemnización sustitutiva de la pensión, como una prestación a la que tiene derecho cualquier afiliado al régimen de prima media con prestación definida cuando se presenta una situación que le impide consolidar el 6 Según constancia secretarial obrante en el folio 81. 8 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez derecho pensional.
El artículo 37 ibidem, definió dicha indemnización en los siguientes términos: ARTICULO. 37.- Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.
Así las cosas, ante la imposibilidad de concretar los requisitos exigidos para adquirir el derecho pensional, el ordenamiento previó la forma de indemnizar al afiliado al sistema y devolverle una suma de dinero que le permita compensar la falta de su mesada pensional. Ahora, el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 fue reglamentado a través del Decreto 1730 de 2001, en cuyo artículo 1 se fijaron las situaciones en las cuales es procedente el reconocimiento de la mentada indemnización, el citado artículo es del siguiente tenor: Artículo 1º.Causación del derecho.
Habrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuando con posterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones se presente una de las siguientes situaciones: a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando; b) Que el afiliado se invalide por riesgo común sin contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993; c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos necesarios para que su grupo familiar adquiera el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993; d) Que el afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales se invalide o muera, con, posterioridad a la vigencia del Decreto-ley 1295 de 1994, como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o 9 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del decreto ley 1295 de 1994.
De ese modo, el mismo decreto explicó la forma en que debe realizarse el reconocimiento del derecho a la indemnización sustitutiva. El artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, consagra lo siguiente: Artículo 2º. Reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Cada Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado.
En caso de que la Administradora a la que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales. En el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, será ésta la entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento continuará a cargo de la Caja o Fondo que reconozca las pensiones.
Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993. Finalmente, la cuantía deberá ser establecida por la autoridad administradora de los aportes a pensión del interesado, de conformidad con la totalidad de las semanas o aportes realizados por el trabajador al riesgo de vejez y deberá atenderse la fórmula matemática reglada en la norma, que atiende a las siguientes condiciones: Artículo 3º.Cuantía de la indemnización. Para determinar el valor de la indemnización se aplicará la siguiente formula: I = SBC x SC x PPC Donde: SBC: Es el salario base de la liquidación de la cotización semanal promediado de acuerdo con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales cotizó el afiliado a la Administradora que va a efectuar el reconocimiento, actualizado anualmente con base en la variación del IPC según certificación del DANE.
SC: Es la suma de las semanas cotizadas a la Administradora que va a efectuar el reconocimiento. 10 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez PPC: Es el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales ha cotizado el afiliado para el riesgo de vejez, invalidez o muerte por riesgo común, a la Administradora que va a efectuar el reconocimiento.
De acuerdo con lo explicado, el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión es un derecho plenamente reglado en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1730 de 2001, según el cual el trabajador que habiendo cumplido la edad exigida para acceder al derecho a la pensión no cuente con las cotizaciones mínimas, tendrá derecho a percibir una indemnización equivalente a un salario base de liquidación semanal, multiplicado por el número total de semanas cotizadas, lo que implica que deben ser tomadas en consideración la totalidad de los aportes efectuados al riesgo de vejez. 2.3.
Hechos probados i) El señor Mario Alfonso Gutiérrez Cárdenas (q.e.p.d) contrajo matrimonio católico con la señora Ana Isabel Góngora, el día 20 de noviembre del año 1969.7 ii) El señor Mario Alfonso Gutiérrez percibió salarios como senador de la República entre el mes de julio de 1974 y julio de 1978.8 iii) Se aportó al proceso constancia expedida por el Senado de la República en donde constan, una a una, las sesiones a las que asistió el señor Mario Alfonso Gutiérrez, en su calidad de congresista, desde el 20 de julio de 1974 (primera sesión) hasta el 16 de diciembre de 1977 (última sesión), para un total de asistencia a 209 sesiones constitucionales.9 iv) En certificado expedido por la Subsecretaría General del Congreso de la República del 24 de febrero de 2016, se dio fe de lo siguiente:10 7 Registro civil de matrimonio en folio 17. 8 Certificado de salario base formato 2 en folios 28 al 31. 9 Folios 34 al 38 10 Folio 39. 11 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez [Se] pudo constatar que el doctor MARIO ALFONSO GUTIÉRREZ CÁRDENAS […]se posesionó como Senador de la República en la sesión inaugural del Senado correspondiente al día veinte de julio de mil novecientos setenta y cuatro, como consta en el acta 01 de la fecha publicada en los Anales del Congreso N. 11 del 24 de julio de 1974, edición año XVII y asiste hasta el día diecinueve de julio de mil novecientos setenta y ocho (19-VII-1978).
Que para efectos de pensión y prestaciones sociales cotizó a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL). […] v) Según el certificado de información laboral, formato número 1, el señor Mario Alfonso Gutiérrez Cárdenas laboró en el Congreso de la República entre el 20 de julio de 1974 y el 19 de julio de 1978; sin embargo, en la casilla número 30 del certificado, denominada «periodos de aportes» se consignó que se realizaron cotizaciones al riesgo de vejez entre el 20 de julio de 1974 al 19 de julio de 1974 [sic].11 vi) El 24 de noviembre de 2015, el señor Mario Alfonso Gutiérrez solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión.12 vii) El señor Mario Alfonso Gutiérrez falleció el 23 de enero de 2017.13 viii) El 31 de marzo de 2017, la UGPP profirió la Resolución RDP 013673, por medio de la cual concedió una indemnización sustitutiva de la pensión, en cuantía de $ 21.598.982.
La anterior decisión se basó en lo siguiente:14 Que el peticionario ha prestado los siguientes servicios: ENTIDAD LABORO DESDE HASTA NOVEDAD DÍAS MINRELACIONES 1990 11 19 1995 06 19 TIEMPO SERVICIO 1651 Que conforme lo anterior, el interesado acredita un total de 1,651 días laborados, correspondientes a 235 semanas. Que nació el 7 de noviembre de 1931 y actualmente cuenta con 85 años de edad. 11 Folio 40. 12 Formulario único de solicitudes en folio 19. 13 Registro civil de defunción en folio 18. 14 Ver folios 13 al 16. 12 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez Que el último cargo desempeñado por el peticionario fue el de EMBAJADOR.
Que de conformidad con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, se procede a efectuar la siguiente liquidación conforme a 235 semanas, de acuerdo a lo aportado entre el 19 de noviembre de 1990 y el 19 de junio de 1995. […] Para determinar el valor de la indemnización se aplicará la siguiente fórmula: Valor de la Indemnización = SBC x SC x PPC Donde: SBC: Es el salario base de la liquidación de la cotización semanal promediado de acuerdo con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales cotizó el afiliado a la Administradora que va a efectuar el reconocimiento, actualizado anualmente con base en la variación del IPC según certificación del DANE.
SC: Es la suma de las semanas cotizadas a la Administradora que va a efectuar el reconocimiento. PPC: Es el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales ha cotizado el afiliado para el riesgo de vejez, invalidez o muerte por riesgo común, a la Administradora que va a efectuar el reconocimiento. […] Que respecto de los tiempos laborados para el Senado de la República, se observan inconsistencias en el certificado aportado, toda vez que el periodo de vinculación laboral no coincide con la información del periodo de aportes como se observa en el certificado de fecha 24 de febrero de 2016.
Que consultada la página de Bonos Pensionales, se observa que el peticionario no ostenta ninguna prestación reconocida. ix) Por medio de apoderado, se interpuso recurso de apelación contra la Resolución RDP 013673 del 31 de marzo, de acuerdo con el siguiente reparo: «inexplicablemente se omitieron los tiempos que el señor GUTIÉRREZ CÁRDENAS fue SENADOR DE LA REPÚBLICA (1974-1978) y DIRECTOR DE LA OFICINA PROEXPO en Londres del 10 de junio de 1983 al 30 de abril de 1086, a pesar de que se aportaron TODAS LAS CERTIFICACIONES EXIGIDAS».15 x) El 15 de junio de 2017, la UGPP resolvió negativamente el recurso de apelación propuesto, pues insistió en que la inconsistencia registrada en el certificado laboral le impedía tener certeza sobre el periodo de vinculación laboral con el Congreso de 15 Transcripción extraída de la Resolución RDP 025317 del 15 de junio de 2017, en el folio 8. 13 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez la República y, por contera, sobre los aportes pensionales de ese periodo.16 2.3.
El caso concreto. Análisis de la Sala Antes de abordar la solución del problema jurídico, la Sala considera necesario explicar que la UGPP, como apelante único, solamente cuestionó la reliquidación ordenada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de discutir la inclusión de los tiempos cotizados por el señor Mario Alfonso Gutiérrez mientras laboró en el Congreso de la República, es decir, que no se propuso discusión alguna frente a la relación laboral con el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Además, la parte demandante tampoco interpuso recurso de apelación, lo que quiere decir que el análisis del presente asunto debe ceñirse a lo cuestionado por la UGPP, que como se indicó en el problema jurídico, radica en definir si, como decidió el a quo, los aportes realizados entre el 20 de julio de 1974 y el 19 de julio de 1978 deben hacer parte de la mentada liquidación de la indemnización sustitutiva.
Pues bien, explicado lo anterior, es necesario recordar que el inconformismo de la Unidad radica en que en el certificado de información laboral existe un error en las fechas consignadas como extremos temporales del periodo de aportes; puntualmente, obedece a que en la casilla número 30, titulada «periodos de aportes» se dispuso que tales cotizaciones se realizaron desde el 20 de julio de 1974, hasta el 19 de julio de 1974 [sic].
Lo anterior, evidencia, claramente, que la segunda fecha es incorrecta, pues no guarda ningún tipo de lógica que la data de finalización sea anterior a la fecha de inicio. Frente a la citada inconsistencia, la Sala estima que es un error fácilmente subsanable, toda vez que en la casilla número 25 del mismo documento, correspondiente a «periodos de vinculación laboral», las fechas sí son consistentes 16 Folios 8 al 11. 14 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez con el periodo reclamado por la parte demandante y con las demás certificaciones aportadas al proceso, pues se indica que la relación laboral entre el señor Mario Alfonso Gutiérrez y el Congreso de la República tuvo lugar entre el 20 de julio de 1974 y el 19 de julio de 1978.
De ese modo, el mismo certificado ofrece la información necesaria para tener por superada la mentada inexactitud; no obstante, en caso de considerar que el citado documento no es suficiente para obtener un alto grado de certeza sobre los periodos cotizados por el trabajador, se puede acudir a las otras pruebas aportadas al proceso, tales como las certificaciones de salarios mes a mes, en donde se observa que el señor Gutiérrez Cárdenas percibió un salario de parte del Congreso de la República entre julio de 1974 y julio de 1978.
Así, al estar probado que el trabajador percibió un salario como contraprestación de sus servicios como senador de la República, es claro que el empleador debió realizar durante ese mismo lapso las respectivas cotizaciones al riesgo de vejez, circunstancia que no ha sido discutida por la UGPP, pues dicha entidad no ha puesto en tela de juicio ni ha hecho referencia alguna al monto de los aportes, sino que únicamente basa su decisión en el error en la fecha de finalización de las contribuciones pensionales.
Además, para reforzar la anterior posición también es posible acudir a la certificación expedida por el subsecretario general del Senado de la República quien da cuenta tanto de la fecha de posesión como la de retiro del senador, cuyo periodo coincide con lo manifestado en los certificados citados previamente; adicionalmente se aseveró que se realizaron los correspondientes aportes a la entonces Caja Nacional de Previsión Social, durante el mismo interregno, esto es, entre el 20 de julio de 1974 y el 19 de julio de 1978, documentos que no han sido cuestionados ni tachados de ningún modo.
Ahora, en caso de querer ser rigurosos con el asunto de la fecha, la UGPP, pudo, en sede administrativa, acudir ante la entidad empleadora en aras de solicitar la 15 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez verificación de los datos consignados en el certificado de información laboral, con el propósito de agilizar el trámite de la indemnización sustitutiva de la pensión de un adulto mayor de 85 años quien resultaba ser la parte débil del trámite y que falleció antes de poder encontrar una respuesta satisfactoria frente al reconocimiento de su derecho.
En ese sentido, el análisis conjunto del material probatorio allegado al plenario permite establecer que el señor Mario Alfonso Gutiérrez Cárdenas laboró y cotizó al riesgo de vejez como senador de la República entre el 20 de julio de 1974 y el 19 de julio de 1978, de modo que ese periodo debe ser computado para efectos del reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la vejez que, dado su fallecimiento, le corresponde a su cónyuge supérstite, la señora Ana Isabel Góngora de Gutiérrez, accionante en este proceso.
Lo anterior, como claro ejemplo de la supremacía del derecho sustancial sobre las formas, en un caso en el que se ha retardado la concesión de un derecho prestacional a su legítimo titular, con sustento en un error que pudo ser enmendado a partir de la valoración conjunta de los antecedentes laborales del trabajador. Por tales razones, se confirmará la sentencia de primera instancia objeto de apelación que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer 16 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,17 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1974 y el 19 de julio de 1978 sí debe ser tenido en cuenta por parte de la UGPP para efectos de liquidar la indemnización sustitutiva de la pensión que le corresponde a la señora Ana Isabel Góngora Gutiérrez como cónyuge supérstite del señor Mario 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 17 Radicación: 05001 23 33 000 2017 02861 01 (6110-2022) Demandante: Ana Isabel Góngora de Gutiérrez Alfonso Gutiérrez Cárdenas (q.e.p.d).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 25 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso iniciado por la señora Ana Isabel Góngora de Gutiérrez en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente MLBC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.