CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00489-00 (3644-2019) Demandante: Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. Demandada: Nación – Ministerio de Trabajo Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Convocatoria tribunal de arbitramento obligatorio Decisión: Rechaza solicitud de medida cautelar Se procede a resolver sobre la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones No. 4596 del 23 de octubre de 2018 y No. 5648 del 13 de diciembre de 2018, expedidas por el Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del Ministerio de Trabajo, que presentó el apoderado del Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. sin haber presentado la respectiva demanda. 1.
ANTECEDENTES El Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. “SINPROECOP”, a través de apoderado, presentó memorial con la referencia “SOLICITUD MEDIDAS CAUTELARES”, el 4 de junio de 2019, contra el Ministerio de Trabajo, donde formuló la pretensión que se transcribe: “Se sirva DECRETAR la SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos de las decisiones administrativas dictadas por el MINISTERIO DE TRABAJO contenidas en los Actos Administrativos la Resolución 4596 de fecha 23 de octubre de 2018 expedido por el señor VICEMINISTRO DE RELACIONES LABORALES E INSPECCIÓN que resuelve no ACCEDER a la solicitud de convocatoria e integración de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio para que estudie y decida el conflicto colectivo de trabajo existente entre ECOPETROL S.A. y las organizaciones sindicales denominadas ASOCIACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES DE ECOPETROL S.A. “ASTECO”. y el Acto Administrativo contenido en la Resolución Número 5648 de fecha 13 de Diciembre de 2018, expedido por el señor VICEMINISTRO DE RELACIONES LABORALES E INSPECCIÓN que resuelve no ACCEDER por improcedencia a los recursos presentados por Número Interno: 3644-2019 Demandante: Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 2 la organización denominada ASOCIACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES PROFESIONALES DE ECOPETROL S.A. ASPEC.
El conocimiento del asunto correspondió a este Despacho, al que fue asignado por Acta individual de reparto del 28 de junio de 2019. El apoderado del nombrado sindicato, por escrito del 30 de septiembre de 20191, aportó copia simple de la Resolución Número 2410 del 23 de julio de 2019 proferida por la Ministra del Trabajo2, e informó que la titular de dicha cartera ministerial resolvió revocar la Resolución No. 5648 del 13 de diciembre de 2018, que negó por improcedentes los recursos interpuestos en contra de la Resolución No. 4596 del 23 de octubre de 2018 y, en consecuencia, ordenó devolver el expediente al despacho del Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del Ministerio para que resuelva el recurso de reposición interpuesto.
Agregó que, la demandada revocó los actos administrativos demandados, razón por la cual la demanda no tiene asidero jurídico y solicitó al Consejero proceder de conformidad. 2. CONSIDERACIONES 2.1 Problema jurídico A primera vista, el problema jurídico que plantea la solicitud de medida cautelar presentada por el apoderado de la organización sindical SINPROECOP, se circunscribe a establecer si es procedente decretar la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones No. 4596 del 23 de octubre de 2018 y No. 5648 del 13 de diciembre de 2018, expedidas por el Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del Ministerio de Trabajo, por las cuales resolvió, en su orden, no acceder a la solicitud de convocatoria e integración de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio para que estudie y decida el conflicto colectivo de trabajo existente entre la empresa ECOPETROL S.A. y la organización sindical que solicita la medida, entre otras, y no acceder por improcedencia a los recursos presentados por la organización sindical denominada ASOCIACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES PROFESIONALES DE ECOPETROL S.A. “ASPEC”, contra la Resolución No. 4596 del 23 de octubre de 2018. 1 Folios 286, 287 2 Folios 284, 285 Número Interno: 3644-2019 Demandante: Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 3 Sin embargo, revisada la solicitud presentada en medio físico y verificados los documentos cargados en el aplicativo Samai, se encuentra que el apoderado de la organización sindical nombrada, junto con la solicitud de medida cautelar, no presentó demanda alguna, aunque el poder para actuar que aportó con la solicitud de medida cautelar3, le fue conferido para el siguiente cometido: “para que inicie y lleve hasta su terminación demanda ordinaria de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO contra el MINISTERIO DEL TRABAJO […] para que se Declare, Ordene y Condene: La nulidad de los actos administrativos representados en las resoluciones Nos. No. 4596 de fecha 23 de octubre de 2018 y la número 5648 de fecha 13 de Diciembre de 2018 expedidas por el Doctor CARLOS ALBERTO BAENA LOPEZ, Viceministro de relaciones Laborales e inspección. […] y como RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordene al MINISTERIO DE TRABAJO, acceder a la solicitud de convocatoria de un Tribunal de Arbitramento obligatorio para que estudie y decida el conflicto colectivo de trabajo existente entre la empresa ECOPETROL S.A. y la organización sindical denominada “SINPROECOP”.
Esta situación, esto es, que el apoderado de la organización sindical SINPROECOP no presentó, junto con la solicitud de medida cautelar, la demanda por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para la que le fue conferido poder, plantea la necesidad de resolver en primer lugar y como presupuesto necesario para abordar el estudio de fondo de la medida solicitada, dos problemas jurídicos preliminares, el primero, que consiste en establecer si el Consejo de Estado, y en particular la Sección Segunda, es competente para pronunciarse sobre una solicitud de medida cautelar que no fue presentada con una demanda; el segundo, que concierne a definir si es procedente resolver sobre una solicitud de medida cautelar presentada en forma independiente, sin acompañar una demanda. 2.2 Las medidas cautelares en los procesos declarativos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo Las reglas sobre las medidas cautelares aplicables en todos los procesos declarativos que se adelanten en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se encuentran en los artículos comprendidos del 229 al 241 del Capítulo XI denominado Medidas Cautelares, que hace parte del Título V nombrado 3 Folio 20 Número Interno: 3644-2019 Demandante: Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 4 Demanda y Proceso Contencioso Administrativo, que a su vez pertenece a la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, llamada Organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva.
El mencionado Capítulo XI regula los aspectos concernientes a la finalidad, tipos de medidas cautelares, alcance y límites, requisitos de procedencia según el tipo de medida, requisitos de la solicitud, oportunidad para solicitarlas, funcionario competente para resolver, procedimiento y término para su adopción, levantamiento, modificación y revocatoria de la medida, responsabilidad por los perjuicios que llegaré a causar la medida, sanciones por su incumplimiento, entre otros aspectos.
De acuerdo con lo previsto en dicho Capítulo XI, la legitimación para solicitar una medida cautelar es de la parte, quien para el efecto debe presentar una solicitud debidamente sustentada, sea en la demanda o en escrito separado de la demanda. La oportunidad para solicitarlas es desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso.
El funcionario competente para resolver sobre la solicitud y decretar las medidas cautelares, es el juez o magistrado ponente, quien debe pronunciarse en providencia motivada, en la que, cuando proceda, debe determinar la modalidad, cuantía y demás condiciones de la caución con el fin de garantizar los perjuicios que pudiera ocasionar la medida.
En cuanto a la oportunidad para decretar las medidas cautelares, por regla general el funcionario competente debe pronunciarse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término del que dispone el demandado para pronunciarse sobre la medida; también podrá hacerlo dentro de la audiencia si la medida se solicita en ella.
De manera excepcional puede decretar la medida antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda, sin previa notificación a la otra parte, solamente cuando se cumplen los requisitos para su adopción y es evidente que por su urgencia no es posible agotar el trámite de traslado. La finalidad de las medidas es proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. El criterio que debe guiar al funcionario competente para resolver es la necesidad de la medida teniendo en cuenta dicha finalidad.
Número Interno: 3644-2019 Demandante: Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 5 2.2.1 Tipos de medidas4 Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.
A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 2.2.2 Requisitos de procedencia de la medida de suspensión provisional de un acto administrativo5 Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación 4 CPACA artículo 230 5 CPACA artículo 231 Número Interno: 3644-2019 Demandante: Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 6 con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 2.2.3 Requisitos de procedencia de otras medidas cautelares En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos6: 1.
Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. 2.2.4 Procedimiento para la adopción de medidas cautelares7 El procedimiento para la adopción de medidas cautelares previsto en el CPACA, regula los aspectos relacionados con la oportunidad de presentación de la solicitud de la medida, el traslado de la solicitud, la notificación del traslado, el término para proferir el auto que decide la solicitud, la oportunidad para determinar la modalidad, cuantía y demás condiciones de la caución con el fin de garantizar los perjuicios que se puedan ocasionar con la medida8, el momento a partir del cual puede hacerse efectiva la medida, así: La medida cautelar puede ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso, por escrito o en audiencia. 6 CPACA artículo 231 7 CPACA artículo 233 8 CPACA artículo 232 Número Interno: 3644-2019 Demandante: Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 7 Cuando la solicitud de la medida se presenta junto con la demanda, el funcionario competente, al admitir la demanda, en auto separado, debe ordenar correr traslado de la solicitud para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que corre en forma independiente al de la contestación de la demanda.
El auto que ordena correr traslado de la solicitud de medida cautelar presentada con la demanda, se debe notificar simultáneamente con el auto admisorio de la demanda y en su contra no proceden recursos. Cuando la solicitud es presentada en el curso del proceso, se debe dar traslado a la otra parte al día siguiente de su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código General del Proceso.
El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella. En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada.
Si la solicitud se presenta en audiencia, el traslado a la otra parte se realiza durante la misma para que se pronuncie sobre ella, en este caso, el funcionario competente puede decretar la medida en la misma audiencia. Cuando la medida haya sido negada, podrá solicitarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto.
Contra el auto que resuelva esta solicitud no procederá ningún recurso. 2.2.5 Medidas cautelares de urgencia9 De manera excepcional, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, cuando se cumplen los requisitos para su adopción y existe evidencia que muestra que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite de 9 CPACA artículo 234 Número Interno: 3644-2019 Demandante: Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 8 correr traslado de la solicitud y vencido este resolver en el término de diez días.
La medida cautelar de urgencia deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete. 2.3. Análisis y conclusiones 2.3.1 Competencia funcional para pronunciarse sobre una medida cautelar que no se presentó con una demanda De acuerdo con lo dispuesto en la redacción original del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado conocerá en única instancia de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.
Conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, artículo 13, la Sección Segunda conoce de los procesos contra los actos de naturaleza laboral expedidos por el Ministerio del Trabajo, entre otros en materia laboral. De otra parte, según lo dispuesto en los artículos 125, 229, 230, 232, 233, 234 del CPACA, le corresponde al magistrado ponente resolver sobre la solicitud de medida cautelar.
La respuesta al primer problema jurídico que se formuló, que consiste en establecer si el Consejo de Estado, y en particular la Sección Segunda, es competente para pronunciarse sobre una solicitud de medida cautelar que no fue presentada con una demanda teniendo en cuenta la solicitud, con base en los hechos expuestos en la misma y el poder aportado para actuar, es que, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 149 del CPACA y 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado, sobre la competencia de la Corporación para conocer asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía, y en razón de la especialidad temática de la Sección Segunda para conocer de los procesos contra los actos de naturaleza laboral expedidos por el Ministerio de Trabajo, este despacho de la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, es competente para pronunciarse sobre la solicitud de medida cautelar presentada por el sindicato demandante a través de apoderado, en razón a que con ella se pide la suspensión provisional de un acto administrativo de contenido particular sin cuantía, expedido por el Número Interno: 3644-2019 Demandante: Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 9 Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del Ministerio de Trabajo, quien resolvió no acceder a la solicitud de convocatoria e integración de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio para que estudie y decida el conflicto colectivo de trabajo existente entre la empresa ECOPETROL S.A. y la organización sindical denominada, además de otra.
Finalmente, porque conforme a lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA la decisión sobre medida cautelar en única instancia le corresponde al magistrado sustanciador. 2.3.2 Procedencia de una medida cautelar que no se presentó con una demanda La respuesta al segundo problema jurídico que se planteó, esto es, definir si procede resolver sobre una solicitud de medida cautelar presentada sin acompañar una demanda, es que no procede correr traslado, ni resolver sin correr traslado a la contraparte, sobre una solicitud de medida cautelar presentada en forma independiente, sin demanda por algún medio de control contra los actos administrativos cuya suspensión provisional se pide como medida cautelar de urgencia, ya que la parte solicitante no observó lo dispuesto en los artículos 229, 231, 233 y 234 del CPACA.
Esta conclusión se fundamenta en las disposiciones que regulan las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales no establecen la posibilidad de solicitar medidas cautelares de manera independiente o autónoma de un proceso. Por el contrario, desde el artículo 229 se deja en claro que las medidas cautelares pueden ser solicitadas en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso.
El artículo 230 ratifica lo anterior al disponer que las medidas cautelares deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. En seguida, el artículo 231 prescribe que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, se entiende que se refiere a la demanda.
Adicionalmente, para no dejar el mínimo margen de duda, el artículo 233 establece que la medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso, y en cuanto a su trámite precisa Número Interno: 3644-2019 Demandante: Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 10 que, el juez o magistrado ponente, al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado, dentro del término de cinco días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.
Cuando el artículo 234 dispone con respecto a las medidas cautelares de urgencia, que el juez o magistrado ponente podrá adoptar una medida cautelar desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, en modo alguno está permitiendo que se soliciten medidas cautelares de urgencia sin presentar una demanda, de una parte, porque, como arriba se precisó, así lo establecen y se deduce de los artículos 229, 230, 231 y 233; de otra, porque lo que autoriza la norma es que, debido a la evidencia de la urgencia de la medida, no se notifique a la otra parte de la solicitud, esto es que no se haga el traslado por el término de cinco días de que trata el artículo 233 del mismo ordenamiento, que precede al artículo 234, por lo que el entendimiento de la disposición en cuanto permite adoptar una medida cautelar de urgencia desde la presentación de la solicitud, debe hacerse con relación a las reglas establecidas en el artículo que lo precede y en armonía con las anteriores a ese. 2.3.3 Conclusiones Al no haberse presentado simultáneamente con una demanda declarativa o en forma posterior, no es procedente resolver de fondo sobre la solicitud de medida cautelar presentada a través de apoderado por la organización sindical denominada “SINPROECOP”, de suspensión de las Resoluciones No. 4596 del 23 de octubre de 2018 y No. 5648 del 13 de diciembre de 2018, expedidas por el Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección del Ministerio de Trabajo, porque de acuerdo con lo previsto en las disposiciones sobre la materia, no es procedente una medida cautelar de manera independiente a una demanda declarativa.
Como consecuencia lógica de lo anterior, tampoco es procedente adoptar decisión alguna con relación al memorial presentado el 30 de septiembre de 2019, con posterioridad a la solicitud de medida cautelar, por el apoderado del sindicato que solicita la medida, donde manifestó que la demanda no tiene asidero jurídico y solicita al Consejero proceder de conformidad.
Número Interno: 3644-2019 Demandante: Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. Demandada: Nación – Ministerio del Trabajo 11 Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar presentada por el Sindicato de Profesionales de Ecopetrol S.A. “SINPROECOP”, a través de apoderado.
SEGUNDO: Por Secretaría, HACER las anotaciones que correspondan y ARCHIVAR la actuación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: Esta providencia se firmó electrónicamente en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA