1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 26 de marzo de 2025 Radicación: 11001-03-26-000-2020-00029-00 (65820) Actor: Procuraduría General de la Nación Demandado: Agencia Nacional de Tierras Referencia: Nulidad simple (Ley 1437 de 2011) Tema: Recurso de súplica / confirma La Sala1 resuelve el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada contra el Auto de 9 de septiembre de 2021, mediante el cual el magistrado Martín Bermúdez Muñoz decretó la suspensión provisional de los efectos de la circular acusada.

Contenido: 1. Antecedentes 2. Consideraciones 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda y la solicitud de medidas cautelares; 1.2. Auto suplicado; 1.3. Recurso de súplica; 1.4. Trámite relevante 1.1. La demanda y la solicitud de medidas cautelares 1. El 19 de febrero de 20202, la Procuraduría General de la Nación presentó demanda de nulidad simple contra la Agencia Nacional de Tierras (en adelante ANT), con el fin de que se declarara la nulidad de la Circular 5 de 29 de enero de 2018, por medio de la cual se impartieron lineamientos “para la interpretación y aplicación del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, en lo referido a la acreditación de la propiedad privada sobre predios rurales”. 2.

El 12 de marzo de 20203, el despacho sustanciador admitió la demanda. 3. El 15 de diciembre de 20204, la procuraduría presentó solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto 1 La Sala es competente para resolver el recurso de súplica de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 literal c del artículo 125 del CPACA. 2 Índice Samai No. 8 3 Índice Samai No. 3 4 Índice Samai No. 9 Radicación: 11001-03-26-000-2020-00029-00 (65820) Actor: Procuraduría General de la Nación Demandado: Agencia Nacional de Tierras Referencia: Nulidad simple 2 demandado.

Afirmó que, mediante circular, la ANT estableció nuevas formas de acreditar la propiedad privada, diferente a lo establecido en los artículos 48 de la Ley 160 de 19945 y 61 de la Ley 110 de 19126. En efecto, en la circular se estableció el siguiente lineamiento: “Cuando estos asientos registrales den cuenta de la figura jurídica de falsa tradición y la certificación de registro no dé cuenta de la integralidad de la historia de propiedad del inmueble que permite establecer el antecedente propio de titularidad plena, pero de la información de instrumentos públicos se evidencia el tratamiento de un predio sometido a régimen privado de propiedad, en virtud de lo principios constitucionales de buena fe y confianza legítima, salvo acreditación contraria debidamente allegada, se debe afirmar que este inmueble salió del domino de la nación (sic) y en consecuencia está sometido a un régimen privado de propiedad”. 4.

Sostuvo que se creó una presunción de tratamiento de propiedad privada para todos los casos porque, contrario a lo señalado en las normas citadas, permite afirmar que un bien deja de pertenecer al Estado, aun cuando no se cuente con antecedente de pleno dominio. Además, con ello, la ANT renunció a su función de clarificación de tierras que le asignó el Decreto 902 de 2017 y se abrogó una función reservada al legislador: interpretar una ley.

Finalmente, indicó que la medida cautelar era necesaria porque la violación de las normas era clara y su aplicación vulneraba el régimen agrario, el tratamiento especial que la ley estableció para las tierras baldías y el deber del Estado de democratización de la tenencia de los bienes agropecuarios. 5. El 16 de junio de 2021, la ANT presentó escrito de oposición a la medida cautelar7.

Señaló que se debía negar porque los cargos alegados en la solicitud de suspensión provisional eran los mismos de la demanda de nulidad, de manera que, al resolver sobre la medida, se fallaría el fondo del asunto y con ello se configuraría un prejuzgamiento. En todo caso, no había violación evidente de las normas invocadas como vulneradas, tal como lo exigía la jurisprudencia de esta 5 Artículo 48.

“De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente Ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a: 1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado.

A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.

Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente Ley, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público. 2. Delimitar las tierras de propiedad de la Nación de los particulares. 3.

Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos. (…)” 6 Artículo 61. “El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción.” 7 Índice Samai No. 21 Radicación: 11001-03-26-000-2020-00029-00 (65820) Actor: Procuraduría General de la Nación Demandado: Agencia Nacional de Tierras Referencia: Nulidad simple 3 corporación, ni tampoco se cumplían los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para su decreto. 6.

Agregó que la circular demandada fue expedida en ejercicio de sus funciones, toda vez que, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto Ley 2363 de 2015, la ANT debía “impartir criterios y lineamientos para la gestión de la formalización y de los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, entre otros”. Además, la Circular No. 5 de 2018 lo que hizo fue fijar criterios hermenéuticos dirigidos a los funcionarios de la entidad que realizaban procedimientos de clarificación de la propiedad, quienes debían interpretar las formas de acreditación de la propiedad previstas en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994. 1.2.

Auto suplicado 7. El 9 de septiembre de 2021, el magistrado Martín Bermúdez Muñoz decretó la suspensión provisional de la Circular No. 5 de 20188. Como fundamento de la decisión sostuvo que la ANT no podía interpretar el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 mediante un acto administrativo de carácter general, porque era competencia del legislador, de acuerdo con lo previsto en el artículo 150, numerales 1 y 18 de la Constitución Política. 8.

Señaló que la demandada podía interpretar las normas legales propias de su actividad cuando profiriera actos particulares en los que decidiera sobre los procedimientos de clarificación de la propiedad y no, por ejemplo, en general a los casos de clarificación. Si bien, sin aludir al fundamento normativo, aludió que “la facultad reglamentaria de las entidades se encuentra limitada para la determinación de asuntos de su competencia interna”, lo cierto es que el fundamento de la decisión fue que, a través de una circular, no podía modificarse la ley comoquiera que la interpretación legal se debía materializar en un acto particular.

En sus palabras señaló: “la facultad interpretativa de la ANT en este caso estaría limitada a la aplicación de la ley para un caso concreto; procedimiento que culmina con la expedición de un acto administrativo definitivo de carácter particular”. 9. Finalmente, sostuvo que el artículo 231 del CPACA no exigía que la violación de la norma invocada fuera manifiesta o evidente para el decreto de la suspensión provisional y que no se vulneraba el debido proceso si se decretaba con fundamento en los cargos expuestos en la demanda, porque dicha norma lo permitía. 8 Índice Samai No. 23.

Radicación: 11001-03-26-000-2020-00029-00 (65820) Actor: Procuraduría General de la Nación Demandado: Agencia Nacional de Tierras Referencia: Nulidad simple 4 1.3. Recurso de súplica 10. El 20 de septiembre de 2021, la ANT interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica9. Sostuvo que la circular no era un acto administrativo de carácter general, sino una circular administrativa o de servicios de contenido orientativo para los funcionarios de la entidad, porque no creaba, modificaba o extinguía una situación jurídica, en consecuencia, no procedía la suspensión provisional.

Además, con su expedición, la entidad no se atribuyó ninguna competencia del legislador, sino que actuó en cumplimiento de lo previsto por el Decreto Ley 2363 de 2015. 11. Agregó que no renunció a su función de clarificar la situación de los predios desde el punto de vista de la propiedad, sino que buscó el establecimiento de condiciones mínimas.

Además, ante la valoración de normas confusas o con textura abierta, la administración podía adoptar criterios orientadores, lo que no implicaba que se arrogara una competencia exclusiva del legislador. 12. El 26 de enero de 2023, el magistrado Martín Bermúdez Muñoz confirmó la decisión recurrida y concedió el recurso de súplica10.

Sostuvo que la circular demandada sí era un acto administrativo de carácter general porque sus efectos no se agotaban dentro de la administración, dado que se impartían lineamientos que debían ser aplicados por funcionarios de la entidad en los procesos de clarificación de la propiedad, lo que implicaba una interpretación general y abstracta de las normas, que afectaba a los particulares que fueran parte en esos procesos.

Agregó que la ANT podía interpretar las normas, pero solo cuando se resolvía un caso concreto, y que, en el auto recurrido, sí se indicaron las normas vulneradas que justificaban la suspensión. 1.4. Trámite relevante 13. El 7 de septiembre de 2023, esta Subsección declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado Fredy Ibarra Martínez para conocer del presente asunto11.

El 7 de noviembre de 2023, la Secretaría de la Sección designó por sorteo al consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales, para completar el quorum necesario para resolver el recurso de súplica12. 9 Índice Samai No. 27. 10 Índice Samai No. 32. 11 Índice Samai No. 48. 12 Índice Samai No. 52. Radicación: 11001-03-26-000-2020-00029-00 (65820) Actor: Procuraduría General de la Nación Demandado: Agencia Nacional de Tierras Referencia: Nulidad simple 5 14.

El 18 de noviembre de 2024 se declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales13. El 22 de enero de 2025, la Secretaría de la Sección designó por sorteo a los consejeros William Edgardo Barrera y Fernando Alexei Pardo14. 15. El 26 de junio de 2024, Luz Stella Casasfranco Vanegas solicitó que se le reconociera personería para actuar como abogada de la ANT15. 2.

CONSIDERACIONES 16. Procedencia del recurso. Según los artículos 243.5 y 246 de la Ley 1437, modificados por la Ley 2080 de 2021, el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada es procedente por cuanto, el auto que resuelve una medida cautelar es apelable y la súplica procede contra los autos que son apelables. 17. En esta providencia se confirmará la decisión impugnada porque, contrario a lo sostenido en el recurso de súplica, se cumplen los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la circular acusada, dado que se observa, en principio, que se trata de un acto administrativo de carácter general susceptible de demandarse a través del medio de control de nulidad, y que, la ANT, en dicho acto, interpretó una ley de manera general, con lo que excedió sus competencias. 18.

La postura mayoritaria de esta Corporación ha sostenido, incluso en vigencia del CPACA y de la previsión del artículo 13716, de manera reiterada, que las circulares son demandables ante esta jurisdicción siempre y cuando sean verdaderos actos administrativos, es decir, cuando contienen una decisión capaz de producir efectos jurídicos vinculantes para los administrados.

Si la circular se limita a reproducir el contenido de normas o decisiones de otras instancias, o contiene orientaciones o instrucciones a sus destinatarios, no pueden ser consideradas verdaderos actos administrativos17. En ese sentido, se ha señalado lo siguiente: 13 Índice Samai No. 62. 14 Índice Samai No. 66. 15 Índice Samai No. 55. 16 Artículo 137.

Nulidad. “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. (…) También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.” 17 Respecto de la postura mayoritaria, ver las siguientes providencias del Consejo de Estado: Sección Primera, Sentencia de 26 de septiembre de 2018, exp. 22465;

Sección Segunda, Auto de 31 de marzo de 2014, exp. 11001-03-25-000-2013-01383-00; Sección Segunda, Sentencia de 12 de septiembre de 2024, exp. 4252-2013, acumulado com 4223-2012; Sección Cuarta, Sentencia de 25 de abril de 2024, exp. 27598; Sala 21 especial de decisión, sentencia de 7 de diciembre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-02618-00; entre otras.

Sin embargo, existe una postura minoritaria de la Sección Primera de esta Corporación que amplió el entendimento del control judicial de las circulares de servicio, que sostiene que, “toda clase de circulares, con independencia de su objeto, por ser expresión del ejercicio de la función administrativa a cargo de las autoridades que la expiden, se encuentra sujeta al control de los jueces de la Administración” (Consejo de Radicación: 11001-03-26-000-2020-00029-00 (65820) Actor: Procuraduría General de la Nación Demandado: Agencia Nacional de Tierras Referencia: Nulidad simple 6 “En punto a las instrucciones y circulares de servicio, que corresponde al acto objeto de examen, el Consejo de Estado se ha pronunciado puntualmente en vigencia del Código Contencioso Administrativo, como del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para señalar que si estas tienen la virtualidad de contener decisión son actos administrativos y en consecuencia son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativa, de lo contrario, por carecer de la vinculatoriedad, están excluidas del control judicial.

(…)”18 19. En el presente asunto se encuentra que la Circular No. 5 de 2018 produce efectos jurídicos externos, porque los “lineamientos” de la circular son imperativos para los funcionarios de la ANT encargados de los procesos de clarificación de la propiedad y terminan siendo vinculantes para los sujetos pasivos de dichos procesos.

De manera que, al producir efectos jurídicos vinculantes para los administrados, se advierte, por lo menos de manera preliminar, que es un verdadero acto administrativo y, por tanto, una decisión susceptible de control judicial. 20. No se trata de simples criterios orientativos, instructivos o informativos, sino que son órdenes que se expiden por parte del Director General de la ANT a la “secretaría general, directores, subdirectores, jefes de oficinas, asesores de la dirección general y asesores de unidades de gestión territorial”, que se “aplicará[n] a los casos descritos en el lineamiento, así como para todas aquellas solicitudes radicadas a partir de la entrada en vigor” de la mencionada circular.

De hecho, se señala que “se remite para ser incorporada a todos los trámites y procedimientos de su competencia.” 21. Resuelto lo relativo al objeto de control judicial, se observa que, la ANT, en el acto demandado, interpretó una ley de manera general, con lo que excedió sus competencias. En efecto, en la circular se fijó el siguiente “lineamiento”: “Cuando estos asientos registrales den cuenta de la figura jurídica de falsa tradición y la certificación de registro no dé cuenta de la integralidad de la historia de propiedad del inmueble que permite establecer el antecedente propio de titularidad plena, pero de la información de instrumentos públicos se evidencia el tratamiento de un predio sometido a régimen privado de propiedad, en virtud de lo principios constitucionales de buena fe y confianza legítima, salvo acreditación contraria debidamente allegada, se debe afirmar que este inmueble salió del domino de la nación (sic) y en consecuencia está sometido a un régimen privado de propiedad”.

Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: Sentencia de 27 de noviembre de 2014, exp. 05001-23-33-000-2012-00533-01; Sentencia de 18 de junio de 2015, exp. 2011-00-271-01). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 21 especial de decisión, sentencia de 7 de diciembre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-02618-00.

Radicación: 11001-03-26-000-2020-00029-00 (65820) Actor: Procuraduría General de la Nación Demandado: Agencia Nacional de Tierras Referencia: Nulidad simple 7 22. Como puede observarse, mediante dicho lineamiento, en principio, se está señalando que la norma debe interpretarse de determinada forma en todos los casos. Para la Sala, resulta claro que ello excede las facultades de la ANT, porque si bien las entidades pueden expedir actos administrativos de carácter general en el marco de sus competencias19, lo cierto es que, ello no significa que tengan la facultad de proferir actos administrativos generales en los que interpreten una ley. 23.

Aunque el Decreto Ley 2263 de 2015, artículo 11, parágrafo 2, señala que una de las funciones del Director General de la ANT es “impartir criterios y lineamientos para la gestión de la formalización y de los procedimientos agrarios de clarificación, extinción del derecho de dominio, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras de la Nación, y la reversión de baldíos”, lo cierto es que de dicha disposición no se puede advertir que la entidad tuviera competencia de interpretación normativa de manera general y abstracta. 24.

Por lo anterior, no es dable concluir, como se sostuvo en el recurso, que la ANT adoptó simples criterios orientadores ante una norma confusa o de textura abierta, sino que excedió su competencia al fijar una interpretación universal sobre el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, a todos los casos de clarificación de la propiedad, sin tener en cuenta las particularidades de cada caso concreto. 25.

Así las cosas, la Sala confirmará la providencia suplicada que decretó la suspensión provisional de la Circular No. 5 de 2018 proferida por la demandada. Esta decisión no implica una definición de fondo sobre el asunto pues, el inciso final del artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 26.

Finalmente, se encuentra que, la abogada Luz Stella Casasfranco Vanegas solicitó ser reconocida como apoderada de la ANT. Dado que el poder se allegó en mensaje de datos y que no reúne los requisitos legales previstos en el artículo 5 de la Ley 2213 de 202220, comoquiera que no coinciden los correos electrónicos21, la Sala se abstendrá de reconocerle personería. La Sala, en consecuencia, 19 Debe indicarse que estimo que las autoridades administrativas pueden adoptar medidas de carácter general, para hacer cumplir la ley, en su ámbito de competencia y nivel de subordinación. Sin embargo, como consecuencia del control de subordinación propio de la organización administrativa, esos reglamentos no tienen la misma jerarquía que los del Presidente cuando ejerce su potestad reglamentaria.

Al respecto, ver la aclaración de voto de la sentencia 48183, de 6 de julio de 2020. Sección Tercera, Subsección B. MP: Ramiro de Jesús Pazos. 20 Junto con el poder conferido se aportaron los documentos que acreditan la legitimación del poderdante para conferir poder. 21 El correo inscrito en el Registro Nacional de Abogados es lcasasfranco@hotmail.com, y el del poder es lcasasfranco@gmail.com Radicación: 11001-03-26-000-2020-00029-00 (65820) Actor: Procuraduría General de la Nación Demandado: Agencia Nacional de Tierras Referencia: Nulidad simple 8

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el Auto de 9 de septiembre de 2021, proferido por el magistrado Martín Bermúdez Muñoz, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de la Circular No. 5 de 2018, expedida por la Agencia Nacional de Tierras (ANT).

SEGUNDO: ABSTENERSE DE RECONOCERLE personería a la abogada Luz Stella Casasfranco Vanegas, portadora de la tarjeta profesional No. 29.660 del C. S de la J., para actuar como apoderada de la Agencia Nacional de Tierras (ANT).

TERCERO: NOTIFICAR la presente providencia mediante estado electrónico, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de Ley 2080 de 2021.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Conjuez Magistrado Conjuez Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado