CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N.º 19 CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCION EXTRAORDINARIA DE REVISIÓN Radicación: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandados: SANDRA MILENA CARDONA PIEDRAHITA Y OTROS Temas: El recurso extraordinario de revisión y la acción de tutela que pretenda exceptuar el efecto de cosa juzgada de una sentencia son mecanismos excluyentes cuando en el trámite de alguno de ellos ya se ha proferido decisión de fondo sobre el mismo asunto.
AUTO INTERLOCUTORIO O-028-2022 1. ASUNTO Correspondería a la Sala dictar la sentencia respectiva en el proceso de la referencia, sin embargo, el despacho sustanciador advierte que la acción extraordinaria de revisión que instauró la UGPP en este caso es improcedente como quiera que dicha entidad, a través de la acción de tutela, ya había logrado que se invalidaran los efectos de la sentencia ejecutoriada proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001233300320040065800.
En tales condiciones, no resulta viable que ahora, a través del recurso extraordinario de revisión, pretenda desconocer la fuerza ejecutoria de la sentencia de remplazo que se profirió con ocasión de la prosperidad de la acción de tutela. 2.
ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO 2.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 El señor Vicente Rodríguez Feo (q.e.p.d), por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del CCA, demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución 17203 de 4 de septiembre de 2003, mediante la cual la extinguida Cajanal le reconoció la pensión de jubilación de acuerdo con el Decreto 546 de 1971 y el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, liquidada con el 75% del promedio de lo cotizado durante los últimos 8 años y 2 meses de servicio anteriores a la respectiva solicitud. 1 Folios 15 a 33 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-23-31- 000-2004-00658-00, el cual puede consultarse en el índice 20 del expediente electrónico de este proceso.
Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 - Resolución 1489 de 25 de febrero de 2004, por medio de la cual la misma entidad confirmó la decisión descrita en el ítem anterior, al desatar el recurso de apelación. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la demandada a: i) reliquidar la pensión de jubilación en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicios, de conformidad con lo previsto en el Decreto 546 de 1971, con inclusión del 100% de la prima especial y las bonificaciones por compensación y por servicios prestados; ii) pagar las diferencias entre la nueva liquidación y los valores que han sido reconocidos; iii) cancelar las sumas adeudadas debidamente indexadas y iv) cumplir la sentencia según lo previsto en los artículos 176 a 178 del CCA. Ø Fundamentos fácticos - El señor Vicente Rodríguez Feo cumplió 55 años de edad el 23 de noviembre de 1998. - Por más de 27 años prestó sus servicios personales al departamento de Cundinamarca y a la Rama Judicial. - Mediante Resolución 17203 del 4 de septiembre de 2003, Cajanal le reconoció la pensión de jubilación conforme al Decreto 546 de 1971, por ser beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993.
La prestación fue liquidada con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994. - La cuantía de la prestación fue actualizada a través de Resolución 1489 de 25 de febrero de 2004, sin embargo, en ese acto le fue negado el recurso de apelación que formuló para que la pensión fuera reliquidada con el 75% de la asignación mensual más elevada recibida durante el último año de servicios y el 100% de la bonificación por servicios prestados devengada durante ese período. Ø Normas violadas y concepto de violación Como disposiciones vulneradas aludió a los artículos 2, 48 y 53 de la Constitución Política; 36 de la Ley 100 de 1993 y 6 del Decreto 546 de 1971.
Aseguró que dichas normas consagran el derecho a que la pensión de jubilación le sea liquidada con la asignación más elevada del último año de servicios. 2.2. Contestación de la demanda2 Cajanal se opuso a las pretensiones de la demanda. Consideró que, como el demandante es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, debía aplicarse el Decreto 546 de 1971, que prevé un régimen especial en cuanto a la edad de jubilación, ordenando que esta se liquide con el sueldo más elevado devengado en el último año. No obstante, adujo que los factores a incluir al liquidar la pensión no están cobijados por el régimen de transición, de allí que para tales 2 Folios 42 a 45 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-23-31- 000-2004-00658-00, el cual puede consultarse en el índice 20 del expediente electrónico de este proceso.
Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 efectos deba acudirse a la regla contenida en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, de manera que se tengan en cuenta únicamente los factores sobre los cuales se cotizó al sistema. 2.3.
Sentencia de primera instancia Inicialmente, el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 23 de septiembre de 2005, anuló parcialmente los actos administrativos demandados, ordenando la reliquidación de la pensión con el 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el último año de servicios, con la inclusión de las doceavas de las primas de vacaciones, servicios y de navidad; y el 100% de la prima especial de servicios y de las bonificaciones por servicios prestados y por compensación3.
Esta decisión quedó debidamente ejecutoriada al no haber sido apelada por ninguna de las partes. 2.4. Acción de tutela en contra de la sentencia del 23 de septiembre de 2005 En el año 2015, la UGPP instauró una acción de tutela4 en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda por considerar que con la referida sentencia se habían vulnerado sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, transgresión que a su juicio se materializó con la orden de computar la totalidad de la bonificación por servicios prestados en el ingreso base de liquidación de la pensión del señor Vicente Rodríguez Feo.
Bajo esa lógica, concluyó que este último no tenía derecho a la reliquidación pensional con el 100% de la bonificación por servicios y que la orden que impartió dicha providencia en ese sentido constituía un inminente abuso del derecho y fraude a la ley, además de afectar la sostenibilidad financiera del sistema pensional. De acuerdo con ello, solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, consecuentemente: «[…] dejar sin efectos el fallo proferido por el H. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA DE DECISIÓN, de fecha 23 de septiembre de 2005, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-23-33-003-2004-00658-00, en razón a que contraría los postulados legales y jurisprudenciales al reconocer la pensión de jubilación con el 100%de (sic) la Bonificación por Servicios que genera un absoluto detrimento patrimonial al erario público por la evidente irregularidad sustancial en la orden impartida». 2.5.
Fallos de tutela La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, mediante fallo del 9 de abril de 20155, negó por improcedente la acción de tutela al considerar que no se reunía el requisito de inmediatez debido a que habían transcurrido más de 9 años 3 Folios 150 a 162 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001233100020040065800, el cual puede consultarse en el índice 20 del expediente electrónico de este proceso. 4 Tramitada ante el Consejo de Estado, bajo el radicado 11001031500020150036301. 5 El fallo de tutela de primera instancia fue portado como prueba documental por la UGPP en el expediente administrativo que allegó con el recurso extraordinario de revisión y que reposa en el índice 2 del expediente electrónico en SAMAI.
Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 entre la ejecutoria de la sentencia objeto de tutela y el ejercicio de dicha acción constitucional. Como juez de tutela en segunda instancia, la Sección Quinta del Consejo de Estado profirió fallo el 18 de julio de 20156 en el que revocó la sentencia del 9 de abril de ese año. En su criterio, la acción de tutela resultaba procedente porque si bien la UGPP acudió a ella pasados poco más de nueve años desde la ejecutoria de la sentencia tutelada, lo cierto es que la jurisprudencia de la Corte Constitucional admitía la procedencia de esa acción, sin reparos frente a la inmediatez, cuando estaba de por medio el pago de las prestaciones periódicas que asumió la UGPP de la extinta Cajanal y, por ende, podía generarse una afectación grave a los recursos con los que se financiaba el sistema de seguridad social.
En armonía con ello, se pronunció de fondo sobre el asunto controvertido decidiendo (i) revocar la sentencia del 9 de abril de 2015 para, en su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y (ii) dejar sin efectos el numeral 3 de la sentencia del 23 de septiembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Pereira, que dispuso la forma en que se debía reliquidar la pensión de jubilación del señor Vicente Rodríguez Feo.
En consecuencia, le ordenó al Tribunal que dictara un nuevo fallo en el que tuviera en cuenta que la que la bonificación por servicios prestados debía computarse en una doceava, y no en el 100%. Otros demás aspectos relativos a la liquidación de la prestación, como factores computables e IBL aplicable, no fueron modificados por el juez de tutela. 2.6.
Sentencia de remplazo proferida en primera instancia7 Para acatar el fallo de tutela, el Tribunal Administrativo de Risaralda profirió la sentencia del 22 de julio de 2015 en la que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, al declarar la nulidad parcial de las resoluciones acusadas y condenar a la UGPP, antes Cajanal, a reliquidar la pensión de vejez del señor Vicente Rodríguez Feo con la asignación mensual más elevada recibida durante el último año de servicios, teniendo en cuenta que para tales efectos debía computar el 100% de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, y una doceava de la bonificación por servicios prestados.
Al respecto, adujo que «[…] el computo (sic) de la bonificación por servicios como factor para determinar la cuantía de la pensión debe hacerse sobre una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual, de tal manera que el factor mensual equivale a la doceava parte que corresponde a cada mensualidad». 2.7.
Recurso de apelación8 El señor Vicente Rodríguez Feo interpuso recurso de apelación pues consideró que, como la bonificación por servicios prestados no se paga por doceavas partes, no resultaba procedente fraccionarla para liquidar la pensión. Además, sostuvo que la decisión de tutela que dejó sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 23 de septiembre de 2005, nueve años después de 6 Folios 173 a 183, ibidem. 7 Folios 184 a 191, ib. 8 Folios 194 a 204, ib.
Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 haber quedado ejecutoriada, afectaba los principios de confianza legítima y seguridad jurídica. 2.8. Sentencia de segunda instancia, objeto de revisión9 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 24 de julio de 2020, confirmó la decisión del a quo contenida en el fallo del 22 de julio de 2015.
Con tal fin, expuso que, debido a que la bonificación por servicios prestados constituye un factor salarial que se paga anualmente siempre que el empleado cumpla un año de servicios en forma continua en la misma entidad oficial, su inclusión en la liquidación de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%.
3. ACCIÓN DE REVISIÓN10 La UGPP presentó demanda de revisión de la providencia proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 24 de julio de 2020, con fundamento en las causales que consagran el literal b)11 del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y el numeral 712 del artículo 250 del CPACA. No obstante, en auto del 4 de enero de 202213, luego de que la UGPP manifestara retirar de la demanda la causal prevista en el mencionado numeral 7, el consejero sustanciador decidió excluirla del objeto del presente proceso, admitiendo la demanda únicamente para estudio de la causal del literal b) del artículo 20 ibidem.
Debido al fallecimiento del señor Vicente Rodríguez Feo, la demanda se dirigió contra la señora Sandra Milena Cardona Piedrahita y los menores Valeria y Juan David Rodríguez Cardona, en calidad de beneficiarios de la sustitución pensional. Como sustento de la demanda, la UGPP expuso que la decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión contraría el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el 1.º del Decreto 1158 de 1994, el 6 del Decreto 546 de 1971 y, a raíz de ello, los artículos 48 y 128 de la Constitución Política.
También consideró desconocida la interpretación que ha impartido la Corte Constitucional sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. Expuso que el derecho pensional excede lo debido de acuerdo con la ley pues si bien, al ser beneficiario del régimen de transición, el señor Vicente Rodríguez Feo (q.e.p.d) tenía derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstas por el Decreto 546 de 1971, lo cierto es que el IBL aplicable era el regulado en los artículos 21 y 36, inciso 3, de la Ley 100 de 1993. 9 Folios 298 a 303, ib. 10 Índice 2, expediente electrónico. 11 De acuerdo con dicha norma, procede la acción de revisión «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 12 Dicho numeral contempla como causal de revisión «[…] 7.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida […]». 13 Índice 14, expediente electrónico. Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Estos últimos conducen a concluir que la pensión de vejez que se ordenó en su favor a través de la sentencia impugnada y que sería la base para reconocer la sustitución pensional a los hoy demandados, no debió liquidarse con base en el 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el último año de servicio ni con la inclusión de conceptos como la bonificación por compensación, las primas de servicios, de vacaciones y de navidad.
En su criterio, la prestación del señor Rodríguez Feo tenía que calcularse con el promedio de los salarios que devengó en el momento en que empezó a regir la Ley 100 y aquel en que adquirió el derecho pensional. Además, tan solo se debieron incluir los factores salariales sobre los que efectuó aportes y que estuvieran contenidos en el Decreto 1158 de 1994, que en su caso son únicamente la asignación básica y la bonificación por servicios.
Lo anterior, en armonía con lo expresado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU 023 de 2018, además de lo dispuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ S2-021-20 del 11 de junio de 2020, referida al régimen especial de pensión de jubilación de la Rama Judicial y del Ministerio Público.
De acuerdo con lo expuesto, la entidad pública pretende que se revoque la sentencia del 24 de julio de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado y que, en su lugar, se declare que al señor Vicente Rodríguez Feo no le asistía derecho a que la pensión le fuera reconocida con el 75% de la asignación más elevada en el último año de servicios, incluyendo factores que no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
Por lo tanto, solicitó que se excluyan como factores de la liquidación la prima especial de servicios, la bonificación por compensación y las primas de servicios, vacaciones y navidad. Como consecuencia de lo anterior, pretendió además que la pensión sustituida a los hoy demandados se reliquide de acuerdo con lo señalado en las sentencias C- 258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y el Decreto 1158 de 1994.
La UGPP también solicitó que se condene a los demandados a efectuar la devolución de los mayores valores recibidos en virtud del acto de reconocimiento de la reliquidación postmortem de la pensión de jubilación.
4. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN14 Dentro del término concedido y por medio de apoderado, los demandados contestaron la demanda oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones. Con tal fin, adujo que aunque la sentencia del 23 de septiembre de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda fue dejada sin efectos en sede de tutela, lo cierto es que, en el fallo que dictó la Sección Quinta del Consejo de Estado en dicha acción constitucional, el único asunto que se autorizó cambiar fue el concerniente a la bonificación por servicios prestados para que no se acogiera en un 100% a efectos de la liquidación de la pensión, sino tan solo en una doceava parte.
Indicó que, como los demás aspectos de la decisión no fueron objeto de la orden de tutela, estos quedaban incólumes, luego no podían ser modificados ni por 14 Índice 23, expediente electrónico. Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 el Tribunal al momento de dictar la sentencia de cumplimiento fechada el 22 de julio de 2015 ni por el Consejo de Estado al conocer de la apelación en contra de esta, pues lo contrario hubiera significado la violación del principio de congruencia y de la no reformatio in pejus.
En esa línea, adujo que no resultaba viable que por vía del recurso extraordinario de revisión se pretendiera modificar la liquidación de la pensión a que tienen derecho los demandados cuando es claro que la extinta Cajanal, en principio, no tuvo ningún reparo frente a la sentencia del 23 de septiembre de 2005, que solo vino a controvertir a través de la acción de tutela 9 años después de su ejecutoria, como tampoco frente a la decisión que en obedecimiento del fallo de tutela profirió el a quo el 19 de junio de 2015, pues el único recurso de apelación en contra de esta fue presentado por el señor Rodríguez Feo.
Sostuvo que el recurso extraordinario de revisión que en este caso formula la UGPP tiene como sustento una variación jurisprudencial tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, en relación con la forma de interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la cual se produjo con posterioridad a la primera sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Risaralda.
En esa orden de ideas, explicó que habilitar el cambio de jurisprudencia como causal de revisión atentaría gravemente contra la seguridad jurídica y la confianza legítima de los ciudadanos frente al sistema de justicia, lo que también sucedería si se admitiera que la mora en la actividad judicial sea razón para aplicar nuevas interpretaciones jurisprudenciales a situaciones que se produjeron en vigencia de otros criterios.
Seguidamente, propuso las siguientes excepciones: «Caducidad del recurso extraordinario de revisión»: Afirmó que en aspectos distintos a la bonificación por servicios prestados, la sentencia del 23 de septiembre de 2005 quedó ejecutoriada el 18 de octubre del mismo año, en línea con lo cual puede afirmarse que las sentencias del 22 de julio de 2015 y del 24 de julio de 2020 son solo decisiones ejecutivas que dan cumplimiento a un fallo de tutela.
Como la UGPP pretende cuestionar asuntos que quedaron en firme con la primera de tales providencias, es ella la que debe servir de referente para efectos del cómputo de la caducidad, de ahí que pueda sostenerse que el término para acudir a esta vía extraordinaria feneció el 18 de octubre de 2007. «Improcedencia del recurso extraordinario de revisión para rebatir aspectos de puro derechos que fueron conocidos, discutidos y debatidos en las instancias y no impugnados por quien recurre extraordinariamente».
Indicó que esta vía procesal no es el mecanismo idóneo para debatir aspectos de puro derecho como si se tratase de una tercera instancia y tampoco para buscar la aplicación retroactiva de cambios jurisprudenciales. Reiteró que para la época en que se consolidó el derecho del señor Rodríguez Feo, la jurisprudencia era pacífica en aceptar que el régimen de transición daba lugar a aplicar el régimen pensional anterior en su integridad.
En criterio del apoderado, ello significa que no había lugar a la exclusión del IBL contenido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 como tampoco a limitar la inclusión de factores únicamente a aquellos sobre los cuales se hubieren efectuado aportes. En ese sentido, indicó que el precedente vigente y que se acogió en el caso del causante de la prestación fue el de la sentencia del 6 de febrero de Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2003 (expediente 2001-01328), proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. «Obligatoriedad del precedente judicial para la fecha de definirse el derecho, septiembre 23 de 2005.
Inexistencia de abuso del derecho por parte del actor o del operador judicial. Irretroactividad en la aplicación del criterio judicial o precedente que cambia o varía el anterior». Precisó, conforme ya lo había explicado, que el derecho adquirido del señor Rodríguez Feo nació con amparo en la ley vigente y la jurisprudencia reiterada15 para entonces, de manera que no surgió en forma abusiva.
De acuerdo con ello, insistió en que la variación del precedente «no puede dar al traste con los derechos adquiridos», razón por la cual en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201816 la Sala Plena del Consejo de Estado adujo que las pensiones reconocidas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis anteriormente sostenida, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley. «Intangibilidad de la decisión judicial debidamente ejecutoriada por haberse emitido con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y no haber sido atacada oportunamente por las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003».
La razón para que la sentencia C-835 de 2003 ampliara el plazo de la caducidad fue la protección del patrimonio público afectado a raíz de pensiones obtenidas con fraude a la ley o abuso del derecho, pero en este caso el que se discute es un derecho adquirido con arreglo a la normatividad y jurisprudencia vigentes, que además se consolidó antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005. «Prestación económica recibida por el doctor Vicente Rodríguez Feo y sus derechohabientes de buena fe y limitada por decisión de la UGPP a partir del 01 de julio de 2013».
Sostuvo que, como el artículo 164 del CPACA dispone que no hay lugar a recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe, la decisión que se tome en este proceso no podría ordenar la devolución dineros recibidos por los demandados. «Intangibilidad de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda el 22 de julio de 2015, por no haber sido apelada por la entidad recurrente, siendo apelante único el causante Vicente Rodríguez Feo».
A juicio del apoderado, esa circunstancia le impedía al Consejo de Estado modificar la decisión del ad quem en contra del apelante único, so pena de desconocer el principio de congruencia y con ello incurrir en la violación del derecho al debido proceso. 5. CONSIDERACIONES 5.1. Semejanzas entre el recurso extraordinario de revisión y la acción de tutela contra sentencia judicial ejecutoriada.
Criterios de procedencia. 15 Sobre el particular, se refirió a las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, que identificó así: del 21 de septiembre de 2000 (Exp. 470-99); del 30 de noviembre de 2000 (Dte: Fndo de Vivienda Distrital); del 28 de octubre de 1993 (Ponente: Dolly Pedraza de Arenas); y del 30 de septiembre de 1999 (Exp. 1165 y ponencia de Margarita Olaya Forero).
Respecto de las que dictó la Corte Constitucional en la materia, se refirió a las sentencias T-631 de 2002, T-651 de 2004; T-386 de 2005; T-158 de 2006; T-711 de 2007; T-248 de 2008; y T-610 de 2009. 16 Sección Segunda, sentencia de unificación, radicado: 520012333000201200143 01 (IJ) Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 El recurso extraordinario de revisión (art. 250 del CPACA) y la acción especial de revisión de prestaciones periódicas (art. 20 de la Ley 797 de 2003) persiguen el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, cuando éstas han sido lesionadas con una decisión judicial que se torna ilegal por circunstancias muy particulares que de manera taxativa define el ordenamiento jurídico y que, en la mayoría de los casos, no podían ser contempladas en el decurso procesal o al tiempo de proferir la sentencia. Su propósito consiste en que se invaliden los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriada17 a fin de que se profiera una nueva, acorde con el ordenamiento jurídico y fundada en razones de justicia. Se trata entonces de una vía procesal que busca afectar el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, con ello, exceptuar el principio de la cosa juzgada18, entendido éste como fundamento esencial del ordenamiento jurídico y garantía del debido proceso.
De allí que su naturaleza sea la de un mecanismo extraordinario que solo opera al configurarse una de las causales señaladas taxativamente en el artículo 25019 del CPACA o en el artículo 2020 de la Ley 797 de 2003. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha sostenido que: «[…] El recurso extraordinario de revisión procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley, con miras a prescindir de una sentencia ejecutoriada, para, en el caso de prosperidad reabrir el proceso y dictar la sentencia que en derecho habrá de sustituir la revocada.
Precisamente, por cuanto este recurso extraordinario atenta contra el principio 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. 15 de marzo de 2018. Radicación: 1001-03-25-000-2014-00862-00. Interno: 2668-2014. Recurrente: Horacio Chala. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 18 La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica.
En términos de esta corporación es un fenómeno jurídico de «[…] carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia […]». Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Providencia del 30 de noviembre de 2017.
Radicación: 25000-23-25-000-2010-01147-01(1365-14). 19 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.” 20 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que la revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público procede: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de inmutabilidad y firmeza de los fallos judiciales, las causales que lo fundamentan se hallan taxativamente relacionadas en la norma y su examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo [ ]».21 Para lo que es objeto de discusión en el presente proceso, interesa resaltar que el artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200322 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales y actos de otra naturaleza que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública.
Su finalidad está reservada a la revisión de aspectos concernientes (i) a la cuantía en que se efectuó el reconocimiento prestacional, cuando se ha concedido en un valor mayor al que corresponde, o (ii) al debido proceso, cuando dicho reconocimiento se ha obtenido con violación de este derecho. Aunque la acción de revisión allí consagrada tiene particularidades que la distinguen del recurso extraordinario de revisión23, lo cierto es que, al igual que este último, se trata de un instrumento procesal en el que el principio de seguridad jurídica cede ante situaciones irregulares que tornan ilegal una determinada decisión, permitiendo desvirtuar el efecto de cosa juzgada propio de las sentencias ejecutoriadas o la vinculatoriedad de actos transaccionales, cuando la prestación es concedida por esta vía. Dicho lo anterior, es importante señalar que, entre el recurso extraordinario de revisión (incluida allí la acción especial anotada) y la acción de tutela contra providencias judiciales puede llegar a existir una innegable semejanza pues lo cierto es que muchas de las causales que determinan la procedencia de aquel están instituidas para la protección de derechos fundamentales que, en teoría, podrían reivindicarse a través del mecanismo de tutela contra sentencias.
Al respecto, la Corte Constitucional, refiriéndose al recurso extraordinario de revisión indicó: «[…] A través de ese medio se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, 21 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de octubre de 1.993. Expediente Rev 040. 22 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 23 Entre las particularidades de la acción especial de revisión de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha destacado las siguientes: (i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación (Consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional);
(ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones (Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional);
(iii) Su propósito es salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00).
Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 dos pronunciamientos judiciales concurrentes […]»24 (Subraya fuera del texto original) De allí que el mismo tribunal constitucional, como máximo juez de tutela, haya considerado la importancia de definir reglas para la procedencia de estas acciones, cuando pueden concurrir como mecanismos infirmatorios de una decisión judicial.
En este sentido, ha precisado que, en principio, el recurso extraordinario de revisión es un medio de defensa idóneo y eficaz en los casos en que: […] a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho […]25 A contrario sensu, la acción de tutela contra providencias judiciales debe imponerse sobre el recurso extraordinario de revisión cuando, teniendo el mismo objeto, el derecho fundamental que se estima transgredido no puede ampararse integralmente a través del procedimiento extraordinario previsto para las causales del artículo 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 200326.
La fijación de criterios sobre la procedencia de uno u otro instrumento procesal resulta de la mayor importancia, entre otras cosas porque, aunque a través de ellos pueda exceptuarse de forma razonada el principio de seguridad jurídica, el uso indiscriminado de ambos por los mismos motivos podría desvirtuar el carácter excepcional de aquella medida y tornar en abusivo el derecho de acción, sometiendo a las partes a una incertidumbre sobre la resolución de sus controversias que resultaría desproporcionada.
Por esa razón, cuando se ha acudido a una de estas vías procesales y luego se pretende agotar el mecanismo restante, es importante analizar en cada caso si ello resulta procedente o si, por el contrario, deviene en un ejercicio abusivo. Para tales efectos, existen pautas que pueden orientar la decisión del juez, como las que se indican a continuación. En primer lugar, será necesario descartar la posibilidad de utilizar sucesivamente el recurso extraordinario de revisión y la acción de tutela cuando, existiendo entre ellas identidad de causa petendi y de petitum, en alguna de estas sedes ya se produjo un pronunciamiento judicial de fondo sobre la materia.
Otro criterio importante consiste en indagar si los cargos que se aducen como defecto o causal de revisión en un segundo momento, habrían podido esgrimirse en el mecanismo infirmatorio al que se acudió inicialmente, pues lo cierto es que la parte debería presentar la totalidad de cargos que tenga en contra de la sentencia atacada, sin que sea plausible que, estratégicamente, se reserve algunos para invocarlos posteriormente en otro proceso judicial.
Este parámetro, valorado con las 24 Corte Constitucional, Sentencia SU-858 de 2001, citada por la Sentencia SU-073 de 2020. 25 Corte Constitucional, Sentencia SU-263 de 2015. 26 Sobre el particular puede consultarse también la Sentencia SU-026 de 2021, proferida por la Corte Constitucional. Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 demás particularidades del caso, podría llevar a concluir la improcedencia de ejercer una de estas acciones judiciales seguida de la otra.
Bajo esa lógica, si lo que se pretende con alguna de estas acciones es invalidar la sentencia que, en sede de tutela o del recurso extraordinario de revisión, ya ha infirmado una providencia ejecutoriada, la irregularidad que en un momento posterior se alegue como defecto o causal de revisión del fallo infirmatorio debe haberse originado en este último, quedando excluido el estudio de circunstancias que habrían podido alegarse en el mecanismo infirmatorio inicialmente ejercido. 5.2.
Caso concreto En el sub examine, la UGPP presentó acción especial de revisión con base en la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 pues considera que la sentencia del 24 de julio de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda (Subsección B) reconoció el reajuste de la pensión de vejez del señor Vicente Rodríguez Feo (q.e.p.d.) en un mayor valor al que por ley corresponde.
Dicho reconocimiento habría sido la base para que, con ocasión del fallecimiento del titular de la prestación, se sustituyera el derecho pensional a sus beneficiarios, quienes son demandados en el presente trámite judicial. En el acápite de antecedentes, también se explicó que la sentencia del 24 de julio de 2020, objeto de revisión, es resultado de una acción de tutela que instauró la UGPP en el año 2015 con el fin de que se dejara sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 23 de septiembre de 2005.
Esta última se había dictado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró el señor Vicente Rodríguez Feo contra la extinta Cajanal, para que se reajustara el valor de su pensión de jubilación, petición a la que accedió el Tribunal, ordenándole la reliquidación de la prestación con el 75% de la asignación mensual más elevada percibida en el último año de servicios, con la inclusión de las doceavas de las primas de vacaciones, servicios y de navidad; y del 100% de la prima especial de servicios y de las bonificaciones por servicios prestados y por compensación. Como la decisión no fue objeto de recurso de apelación, quedó ejecutoriada, sin embargo, pasados poco más de nueve años, la UGPP acudió a la acción de tutela como mecanismo infirmatorio de aquella providencia. Con tal fin, adujo que la orden de computar la totalidad de la bonificación por servicios prestados en el ingreso base de liquidación de la pensión transgredía sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Alegó que de esta forma se había concedido un mayor valor prestacional, con la afectación de los recursos públicos del sistema pensional.
En primera instancia, el juez de tutela consideró que la acción no cumplía con los requisitos de procedibilidad. Sin embargo, la Sección Quinta del Consejo de Estado, como fallador de segunda instancia, estimó que sí se reunían las exigencias para emitir un fallo de fondo en sede de tutela, aunque indicó expresamente que el amparo rogado por la entidad a través de esa acción constitucional también hubiera podido solicitarse por medio de la acción especial de revisión de prestaciones Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 periódicas consagrada en la Ley 797.
Al respecto, el fallo de tutela proferido en segunda instancia el 18 de julio de 2015, señaló27: «[…] la Sala decidió acoger la posición planteada por la Corte Constitucional, como Corporación encargada de la (sic) unificar la jurisprudencia en materia de derechos fundamentales, por lo que tendrá por superados, en el caso concreto, los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, no sin antes reiterar que en casos como el presente la entidad hubiera contado con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 […]» (Subrayas fuera del texto original) En cuanto al fondo del asunto, la providencia amparó los derechos invocados por la UGPP, invalidó la sentencia del 23 de septiembre de 2005 y ordenó proferir una nueva en la que se tuviera en cuenta que, a efectos de liquidar la pensión debatida, la bonificación por servicios prestados solo debía computarse en una doceava parte.
De lo expuesto emerge con claridad que la UGPP ya había acudido con éxito a la acción de tutela contra providencia judicial como mecanismo infirmatorio de la sentencia ejecutoriada en el mencionado proceso ordinario y que, además, aunque en esa oportunidad ejerció la acción constitucional, lo cierto es que los hechos que dieron sustento a los defectos alegados en ella se enmarcaban en la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto pretendían discutir un reconocimiento pensional concedido en un mayor valor.
Ahora la misma entidad busca que, en sede de la acción especial de revisión, se deje sin efectos la sentencia de remplazo que resultó del cumplimiento de aquel fallo de tutela, para lo cual invocó expresamente la causal del mencionado literal b). Nótese que, el hecho de que la UGPP hubiera ejercido la tutela con el mismo propósito que hoy motiva su actuación en sede del mecanismo extraordinario de revisión, esto es, controvertir el mayor valor en que se habría efectuado el reconocimiento de una pensión, pone en evidencia que cuando la entidad acudió a aquella acción constitucional no presentó la totalidad de los cargos que tenía en contra de la sentencia del 23 de septiembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Al respecto, nótese que en este trámite la entidad demandante afirma que se configura la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 porque la prestación tenía que calcularse con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años. Además, dice que tan solo debieron incluirse los factores salariales sobre los que se efectuaron aportes y que estuvieran contenidos en el Decreto 1158 de 1994.
Esto demuestra que las circunstancias que generan la censura de la UGPP en el presente proceso no son elementos nuevos que haya introducido la sentencia del 24 de julio de 2020 (objeto del recurso extraordinario) respecto de la liquidación de la pensión de jubilación del señor Vicente Rodríguez Feo (q.e.p.d.). En teoría, estas críticas pudieron haberse presentado por la entidad al momento de solicitar el amparo de tutela pues lo cierto es que la sentencia del 23 de septiembre de 2005 ya había dispuesto que la pensión se reajustara con base en la asignación mensual más alta del último año de servicios y sin exclusión de ninguno de los factores percibidos. 27 Folios 173 a 183, ibidem.
Radicado: 11001031500020210731200 (10469) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Bajo estas consideraciones, para el despacho es claro, en este caso, no hay lugar al uso del recurso extraordinario de revisión como mecanismo infirmatorio pues con el mismo propósito y de manera satisfactoria ya se había acudido a la acción de tutela contra providencias judiciales, trámite en el que bien pudieron haberse alegado las inconformidades que hoy se esgrimen en este proceso.
En tales condiciones, la aspiración de la UGPP de exceptuar nuevamente el principio de la cosa juzgada se torna irrazonable y desproporcionada, de allí que deba declararse la improcedencia de la acción especial de revisión. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero: Declarar improcedente la acción especial de revisión instaurada por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia del 24 de julio de 2020 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001233300320040065800, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Ejecutoriada esta providencia, háganse las anotaciones respectivas en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente.
Notifíquese y cúmplase WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ