CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero sustanciador: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 66001-23-33-000-2016-00248-01 (4036-2017) Demandante: Alfonso Rojas Zambrano Demandada Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia Actuación: Decide sobre solicitud de unificación de la jurisprudencia I. ASUNTO PARA RESOLVER La sala plena de la sección segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de la jurisprudencia formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

II.

ANTECEDENTES El 28 de abril de 20161 el demandante, a través de apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la anulación de los actos administrativos con los que se le negó el reconocimiento de una pensión gracia y, en consecuencia, se ordene a la UGPP otorgar dicha prestación. La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, que el 13 de julio de 20172 profirió sentencia, en el sentido de negar sus súplicas; inconforme con esa decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación3, por lo que el expediente se envió a esta Corporación, ante la cual la accionada formuló petición4 de unificación de la jurisprudencia, de conformidad con el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1 Folio 23. 2 Folios 123 a 129 vuelto. 3 Folios 131 a 136. 4 Folios 169 a 175 vuelto.

Expediente: 66001-23-33-000-2016-00248-01 (4036-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Alfonso Rojas Zambrano contra la UGPP. 2 III. SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA La UGPP estima necesario se emita sentencia de unificación jurisprudencial en la cual, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se defina «qué debe entenderse como “plaza docente” su[s] […], requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones […], para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial».

Aduce que, a partir de la expedición de la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, «se generó un amplio margen de interpretación, que ha conducido a un incremento en la litigiosidad para obtener el reconocimiento y pago de pensiones gracia de docentes que, con el criterio jurisprudencial anterior, siempre se habían considerado nacionales y frente a los cuales, actualmente, los operadores judiciales vienen decidiendo sin uniformidad, como consecuencia de que la “plaza docente” sea un concepto jurídico indeterminado» (sic).

Agrega que el fallo de unificación impartió unas reglas que «ameritan revisión», comoquiera que no efectuó distinción sobre la naturaleza del situado fiscal antes y después de la Ley 60 de 1993 y dejó de observar «los aspectos normativos y administrativos» de los fondos educativos regionales (FER). Además, expresa su «preocupación» por la «interpretación que [emplean] algunos jueces y [t]ribunales del país», pues las reglas de unificación permiten «que recursos del situado fiscal transferidos por la Nación a las entidades territoriales para atender el servicio de educación a cargo de la Nación, con antelación a la ley 60 de 1993, sean considerados, erradamente, como rentas propias de las entidades territoriales».

Por último, afirma que los criterios adoptados en la aludida sentencia de unificación no son suficientes para determinar la condición nacional, nacionalizada o territorial de los empleos docentes y propone la adopción de nuevos paradigmas, tales como (i) el régimen salarial y prestacional aplicable al docente; (ii) la entidad de previsión social a la cual se realizaron aportes para pensión con antelación a la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y (iii) la entidad que asumió la financiación de la pensión de jubilación ordinaria.

VI. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia. Corresponde a esta sección, con fundamento en los artículos 14 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20195 y 1256 (numeral 2, letra a) y 271 5 Por el cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 6 «ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: Expediente: 66001-23-33-000-2016-00248-01 (4036-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Alfonso Rojas Zambrano contra la UGPP. 3 del CPACA, decidir sobre la solicitud de unificación de la jurisprudencia impetrada por la UGPP. 4.2 Problema jurídico.

Se contrae a establecer si en el presente asunto se cumplen los presupuestos consagrados en el artículo 271 del CPACA para asumir conocimiento y proferir sentencia de unificación jurisprudencial en lo concerniente a la definición del concepto de «plaza docente», con el fin de determinar su naturaleza nacional, nacionalizada o territorial y los tiempos de servicio computables para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 4.3 Caso concreto.

Respecto de los asuntos que, por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, ameriten una sentencia de unificación, el artículo 271 del CPACA prevé: […] el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público.

En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso.

Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o [l]a necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos. […] 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; […]» Expediente: 66001-23-33-000-2016-00248-01 (4036-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Alfonso Rojas Zambrano contra la UGPP. 4 De conformidad con lo anterior, esta Corporación es competente para expedir sentencias de unificación jurisprudencial, en atención a las solicitudes formuladas por las partes, entre otros, en los procesos que se encuentren pendientes de fallo en única o segunda instancia. Ahora bien, en lo que concierne a la pensión gracia, cabe precisar que comporta una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como contraprestación a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa, para cuyo reconocimiento «es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta»7.

No obstante, las complejas transformaciones institucionales y financieras que caracterizaron la evolución del sistema educativo público durante la última mitad del siglo pasado, propiciaron la adopción de entendimientos disímiles al interior de esta sección segunda «respecto del tratamiento que se debía otorgar a los docentes oficiales en cuya vinculación hayan intervenido [los fondos educativos regionales], para efectos de establecer si tenían o no derecho al reconocimiento de la pensión gracia»8, por lo que, con auto de 15 de febrero de 20189, se asumió el conocimiento de un caso de similares contornos fácticos al de la referencia, con el propósito de dictar sentencia de unificación y delimitar «la regla jurisprudencial concerniente a si los docentes nombrados por entidades territoriales financiados en su momento con dineros del situado fiscal y posteriormente por el sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el fondo educativo regional (FER) de la respectiva jurisdicción, ostentan la calidad de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias provienen directamente de la Nación».

Por tanto, el pleno de la sección profirió la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201810, en la cual estudió el componente dogmático del situado fiscal, su comportamiento en la Constitución Nacional de 1886 y la naturaleza jurídica de los recursos cedidos por la Nación a las entidades territoriales durante la vigencia de aquel y la del sistema general de participaciones en la Carta Política de 1991. 7 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14), consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter. 8 Consejo de Estado, sección segunda, auto de 15 de febrero de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683- 01(3805-14), consejero sustanciador Carmelo Perdomo Cuéter. 9 Ibidem. 10 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14), consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter.

Expediente: 66001-23-33-000-2016-00248-01 (4036-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Alfonso Rojas Zambrano contra la UGPP. 5 Asimismo, efectuó un análisis detallado sobre el marco normativo atañedero a los fondos educativos regionales (FER), desde su creación (a través del Decreto 3157 de 196811) y hasta cuando fueron integrados en la estructura de las secretarías de educación de las entidades territoriales (por cuenta del artículo 179 de la Ley 115 de 199412), momento en el que también abordó la situación jurídica de los educadores oficiales cuando intervienen esos fondos en el acto de vinculación. Como resultado de tal examen normativo, la Sala unificó su jurisprudencia en los siguientes términos: 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

Como puede apreciarse, no resulta cierto que esta Colegiatura haya soslayado la naturaleza de los recursos constitutivos del situado fiscal con antelación a la expedición de la Ley 60 de 1993, ni que inobservara la normativa que preceptuó las atribuciones y competencias de los fondos educativos regionales (como lo sostiene la UGPP), pues, por el contrario, efectuó un estudio descriptivo y 11 «[P]or el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación». 12 «[P]or la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Expediente: 66001-23-33-000-2016-00248-01 (4036-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Alfonso Rojas Zambrano contra la UGPP. 6 detallado de dichos fondos, se encaminó a desentrañar las dificultades interpretativas existentes al respecto y, luego de un análisis completo y riguroso, adoptó las conclusiones que, razonadamente, impuso como reglas de unificación jurisprudencial.

Revisada la solicitud presentada por la UGPP, se observa que, a partir de una idea de «indeterminación» en relación con qué debe entenderse por «plaza docente», pretende obtener la revisión de algunas de las citadas pautas unificadoras, frente a las cuales presenta su oposición, toda vez que afirma que los recursos del situado fiscal no pueden ser tratados como rentas de propiedad de las entidades territoriales.

Por consiguiente, se colige que la petición bajo examen no fue presentada por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, sino a manera de desacuerdo con lo definido en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201813, motivación y contenido que no corresponde al objetivo y alcance de la figura consagrada en el artículo 271 del CPACA.

Asimismo, la Sala estima que la jurisprudencia en vigor14 sobre el reconocimiento de la pensión gracia y los tiempos de servicio computables para dicho cometido es suficiente y adecuada para resolver las controversias que involucren el derecho a recibir dicha prestación por parte de los docentes oficiales cuyo empleo haya sido financiado con recursos del antiguo situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, o en los que en sus actos de nominación hayan intervenido los aludidos FER, por consiguiente, los pronunciamientos proferidos por esta Corporación comprenden y son previsivos de las situaciones aducidas como problemáticas por la solicitante.

En el mismo sentido, debe destacarse que, por un lado, el incremento de la litigiosidad anotado por la accionada no resulta atribuible al mencionado fallo unificador, sino a su posición jurídica respecto de aquel; y, por otro, los criterios que plantea para definir las controversias conciernen a supuestos fácticos que 13 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14), consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter. 14 Al respecto, ver: - Consejo de Estado, sala plena, sentencia de 26 de agosto de 1997, expediente S-699, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. - Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 22 de enero de 2015, expediente 25000-23-42-000-2012- 02017-01(0775-14), consejero ponente Alfonso Vargas Rincón (e). - Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14), consejero ponente Carmelo Perdomo Cuéter. - Consejo de Estado, sección segunda, sentencia SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017).

Expediente: 66001-23-33-000-2016-00248-01 (4036-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Alfonso Rojas Zambrano contra la UGPP. 7 pueden variar en cada caso y, por ende, no entrañan premisas que puedan ser aplicadas en forma uniforme, sino supuestos fácticos puntuales que deberán ser materia de prueba.

En consecuencia, y sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala se abstendrá de asumir el conocimiento del asunto de la referencia para unificación de la jurisprudencia, dado que no satisface los requerimientos legales para ello. En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 1º. Abstenerse de asumir el conocimiento del asunto de la referencia para unificación de la jurisprudencia, conforme a la parte motiva. 2°.

Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones que fueren menester, regrese el expediente al despacho del consejero sustanciador, para lo pertinente. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS