REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-02666-00 Demandante: JORGE ARTURO PINILLA GALEANO Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Y OTRO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA.
SE DECLARA LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN EN CUANTO SE DIRIGE EN CONTRA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS. Síntesis del caso: el actor reclamó que se vulneraron sus derechos fundamentales por motivo de los actos administrativos proferidos por el Consejo Nacional Electoral que le impusieron una sanción de multa debido a que no presentó los informes individuales de ingresos y gastos de campaña como candidato en las elecciones de autoridades territoriales celebradas el 27 de octubre de 2019.
El amparo es improcedente en cuanto se dirige en contra de actos administrativos y no se agotó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionarlos. La Sala decide la acción de tutela presentada1 por el señor Jorge Arturo Pinilla Galeano en contra del Consejo Nacional Electoral y el Consejo de Estado para la protección de su derecho fundamental del debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos 1) El señor Jorge Arturo Pinilla Galeano se inscribió como candidato a edil de la localidad de Fontibón (Bogotá) por el Partido Conservador para las elecciones de autoridades territoriales celebradas el 27 de octubre de 2019. 1 Mediante escrito del 25 de mayo de 2024. 2 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-02666-00 Actor: Jorge Arturo Pinilla Galeano Acción de tutela 2) Mediante Resolución no. 1009 de 8 de febrero de 2023 fue sancionado por el Consejo Nacional Electoral -en adelante CNE- con multa2 por violar el inciso quinto del artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 y la Resolución 3097 de 20133, en atención a que no presentó los informes individuales de ingresos y gastos de campaña. 3) El demandante recurrió la sanción y alegó que operó la caducidad de la facultad sancionatoria en atención a que el CNE suspendió durante 36 días los términos de todas sus actuaciones debido a la pandemia del Covid-19, desde el 17 de marzo de 2020 hasta el 1 de junio de ese año, por lo cual, dicha facultad pudo ejercerse hasta el 2 de enero de 2023. 4) Mediante Resolución no. 16724 de 20 de diciembre de 2023, la autoridad resolvió la reposición y confirmó su decisión con fundamento en que la suspensión de términos operó por un total de 76 días calendario y pudo ejercer la facultad sancionatoria hasta el 13 de marzo de 2023. 2.
Fundamentos de la vulneración El demandante afirmó que la autoridad demandada vulneró su derecho fundamental del debido proceso e insistió en que perdió la competencia para sancionarlo porque operó la caducidad. El actor sostiene que las resoluciones del CNE4, que suspendieron los términos durante la pandemia, no fueron publicadas oportunamente en el Diario Oficial, como 2 Equivalente a dieciséis millones novecientes veintiséis mil ochocientos veintisiete pesos ($16.926.827). 3 “Por la cual se establece el uso obligatorio de la herramienta electrónica, software aplicativo denominado “CUENTAS CLARAS” como mecanismo oficial para la rendición de informes de ingresos y gastos de campaña electoral.”. 4 Resolución No. 1385 de 2020 (17 de marzo de 2020): Suspendió los términos de todas las actuaciones administrativas y sancionatorias del CNE desde el 17 de marzo hasta el 3 de abril de 2020.
Resolución No. 1547 de 2020 (30 de marzo de 2020): Amplió la suspensión de términos hasta el 13 de abril de 2020. Resolución No. 1739 de 2020 (22 de abril de 2020): Amplió la suspensión de términos hasta el 11 de mayo de 2020. Resolución No. 1836 de 2020 (6 de mayo de 2020): Extendió la suspensión de términos hasta el 25 de mayo de 2020. 3 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-02666-00 Actor: Jorge Arturo Pinilla Galeano Acción de tutela lo requiere el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, lo cual implica que no alcanzaron validez jurídica y afectaron la legalidad del proceso sancionatorio.
Para el señor Pinilla Galeano, tales resoluciones no fueron sometidas a control automático de legalidad ante el Consejo de Estado, como lo exige el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 para actos administrativos expedidos en el marco de estados de excepción o emergencias, lo cual incidió en su validez y, de contera, en la del proceso sancionatorio adelantado en su contra. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “1. Ordenar al CONCEJO NACIONAL ELECTORAL, la suspensión condicionada de la Resolución Número 1009 del 8 de febrero del 2023, ex[p]edida con ocasión de la no presentación del informe de ingresos y gastos, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 en donde se me sanciona con multa de DIECISÉIS MILLONES NOVECIENTOS VEINTISEIS MIL OCHOCIENTOS VEINTISIETE PESOS ($16.926.827) M/ CTE y que dicha suspensión sea hasta tanto el juez administrativo decida sobre el CONTROL DE LEGALIDAD de los actos administrativos proferidos por el Consejo Nacional Electoral dentro del marco del estado de excepción, Resoluciones 1385, 1547, 1596, 1739, 1836 y 1935 del 2020. 2.
En consecuencia dejar sin efectos dicho acto administrativo Resolución Número 1009 del 8 de febrero del 2023.”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI. 4. Actuación procesal El señor Jorge Arturo Pinilla Galeano presentó su demanda de tutela ante el Tribunal Superior de Bogotá y, en principio, le fue asignada a la Sala Penal de Extinción de Dominio, quien con auto de 23 de mayo de 2024 declaró su falta de competencia para conocer el presente asunto y lo remitió a esta Corporación con fundamento en que se alegó una vulneración por parte del Consejo de Estado porque no realizó el control de legalidad de actos administrativos proferidos por el CNE.
Con auto de 29 de mayo de 20245 se admitió la acción de tutela, se notificó a los Resolución No. 1935 de 2020 (20 de mayo de 2020): Amplió la suspensión de términos hasta el 1 de junio de 2020. 5 El expediente ingresó por reparto al despacho aquí ponente el 27 de mayo de 2024. 4 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-02666-00 Actor: Jorge Arturo Pinilla Galeano Acción de tutela presidentes del Consejo Nacional Electoral y el Consejo de Estado con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción, se vinculó y ordenó la notificación de los excandidatos sancionados con la Resolución no. 1009 de 2023 y se negó la solicitud de medida provisional presentada por el actor para que se dejen sin efectos las resoluciones cuestionadas en la acción de tutela. 5.
Actuación de las autoridades demandadas El profesional universitario de la oficina jurídica del Consejo Nacional Electoral sostuvo que las resoluciones que suspendieron términos durante la pandemia de Covid-19 fueron adoptadas de conformidad con las facultades legales y en respuesta a la emergencia sanitaria y se notificaron de manera oportuna.
La autoridad demandada solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela debido a la existencia de otros medios judiciales para la defensa de los derechos del actor que consideró vulnerados por los actos administrativos sancionatorios. La presidencia del Consejo de Estado presentó informe de respuesta en el cual solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva en atención a que la acción de tutela se dirigió principalmente en contra del CNE sin que se expusiera algún hecho vulnerador por parte de esta Corporación. 6.
Solicitud de coadyuvancia El señor Harvey Victoria Cumbe presentó un memorial en el que coadyuvó las pretensiones de la acción de tutela con las mismas razones argüidas por el demandante; agregó que no tuvo conocimiento claro del deber de presentar el informe de ingresos y gastos de campaña debido a la falta de claridad y comunicación de los cambios en los plazos y, señaló que la multa impuesta en su contra fue desproporcionada e injustificada porque no obtuvo ningún beneficio del incumplimiento y presentó posteriormente el informe referido. 5 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-02666-00 Actor: Jorge Arturo Pinilla Galeano Acción de tutela II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) la solicitud de desvinculación, 3) la coadyuvancia en la acción de tutela y 4) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
La solicitud de desvinculación En su informe, el presidente del Consejo de Estado solicitó que se le desvinculara de la acción de tutela, por cuanto no vulneró los derechos fundamentales de la parte demandante. Sin embargo, la Sala advierte que no hay lugar a acceder a la solicitud de desvinculación en consideración a que en la demanda la parte actora alegó que el Consejo de Estado no ejerció el control de legalidad de los actos cuestionados y esa fue la razón por la cual el proceso fue remitido por competencia a esta 6 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-02666-00 Actor: Jorge Arturo Pinilla Galeano Acción de tutela Corporación, de ahí que por las particularidades del caso concreto se hizo necesario vincularla.
En esa medida se negará la solicitud de desvinculación que presentó esa autoridad como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. 3. La coadyuvancia en la acción de tutela En los precisos términos de la jurisprudencia constitucional el coadyuvante: “es un tercero que tiene con una de las partes una relación sustancial que, indirectamente, puede verse afectada si la parte a la que coadyuva obtiene un fallo desfavorable.” En este orden de ideas, la misma jurisprudencia ha indicado que: “[E]l coadyuvante, entonces, ejercita, dentro del proceso, las facultades que le son permitidas y, en todo caso, no puede afectar a la parte, pues de la esencia de la coadyuvancia es la intervención antes de la sentencia de única o de segunda instancia, para prestar ayuda, mas no para hacer valer pretensiones propias.6”.
En consecuencia, es claro entonces que la coadyuvancia surge en los procesos de tutela como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que comparte las reclamaciones y argumentos expuestos, bien sea por el demandante o por la parte accionada, sin que ello suponga que este pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las elevadas por aquellos, pues en esa eventualidad se estaría realmente ante una nueva tutela, lo cual desvirtuaría la naturaleza jurídica de la coadyuvancia. Así, desde ya se aclara, en el presente caso se dispondrá la aceptación de la coadyuvancia presentada por el señor Harvey Victoria Cumbe frente al escrito de tutela como tercero con interés en el resultado del proceso; su participación en el trámite de esta tutela se limitará a apoyar y compartir las reclamaciones del actor y en tal medida el pronunciamiento que se emita por parte de esta Sala se atendrá a los fundamentos contenidos en la demanda de tutela y no respecto de aquellos que difieran o no hagan parte de esta. 6 Corte Constitucional, sentencia T-304 de 1996. 7 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-02666-00 Actor: Jorge Arturo Pinilla Galeano Acción de tutela 4.
El caso concreto En el caso de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Consejo Nacional Electoral con el fin de que se proteja el derecho constitucional fundamental del actor presuntamente vulnerado con ocasión de las Resoluciones nos. 1009 de 8 de febrero de 2023 y 16724 de 20 de diciembre de 2023, mediante las cuales se impuso una sanción de multa al señor Jorge Arturo Pinilla Galeano por no presentar el informe de ingresos y gastos de campaña como candidato en las elecciones de autoridades territoriales celebradas el 27 de octubre de 2019.
En los términos en que fue propuesta la controversia se declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad por las razones que procederán a exponerse: 4.1. Caracterización del requisito de subsidiariedad La acción de tutela es un mecanismo excepcional y extraordinario para acudir ante el juez constitucional cuando el ordenamiento jurídico no prevea una herramienta jurisdiccional idónea y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, como se infiere del texto del inciso 3 del artículo 86 de la Carta Política.
En desarrollo del precepto constitucional aludido, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 exige como presupuesto procesal de la acción de tutela que el demandante no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La finalidad de este presupuesto de procedibilidad de la acción es que las personas hagan uso de todos los mecanismos que el sistema judicial consagra para conjurar la situación que amenaza o vulnera sus derechos fundamentales, de modo que se restrinja el uso indiscriminado e indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial alterna de protección para desplazar o reemplazar a las herramientas judiciales que el legislador estableció para la protección de los derechos.
En esa medida, cuando se presenta la acción de tutela con el fin de obtener una decisión más rápida, para burlar los procedimientos judiciales previamente 8 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-02666-00 Actor: Jorge Arturo Pinilla Galeano Acción de tutela estatuidos o para proponer argumentos y planteamientos que no se propusieron ante el juez ordinario habiendo tenido la oportunidad de hacerlo, se desconoce el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional.
Ahora bien, como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la subsidiariedad debe ser estudiado en cada caso concreto y, por ende, aun en los eventos en que existan otros medios de defensa judicial, existen dos excepciones que justifican su procedibilidad, así: (i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme con las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
En suma, la acción de tutela condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial, salvo que este no suponga un mecanismo idóneo y efectivo para evitar la vulneración o amenaza del derecho fundamental o que se pretenda un amparo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable. 4.2.
Verificación del cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 1) En el presente caso el demandante cuestionó la legalidad de la Resolución no. 1009 de 8 de febrero de 2023 que le impuso una sanción de multa y del acto administrativo no. 16724 de 20 de diciembre de 2023 que confirmó esa determinación. 2) Así las cosas, la Sala observa que el demandante, a través de la acción de tutela, en realidad está cuestionando la legalidad de los actos administrativos proferidos por el CNE, por lo cual el mecanismo constitucional resulta improcedente en los términos previstos por el ordinal 1° del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, pues, a pesar de que se invoca la vulneración del derecho fundamental del debido proceso, el actor no agotó todos los medios de defensa judicial que tenía a su 9 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-02666-00 Actor: Jorge Arturo Pinilla Galeano Acción de tutela alcance y tampoco demostró la existencia de un perjuicio irremediable que imponga la imperiosa necesidad de que el juez constitucional intervenga y adopte medidas urgentes, improrrogables y suficientes en orden a evitar su inminente materialización o mitigarlo. 3) El actor tenía a su disposición el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual pudo exponer los fundamentos que soportaron la presentación de la acción de tutela, relacionados con la caducidad de la facultad sancionatoria de la autoridad pública demandada. 4) En ese orden de ideas, no le es dado al juez de tutela pronunciarse sobre el fondo del asunto ni siquiera con miras a adoptar un amparo transitorio, pues el interesado contó con medios de defensas judiciales efectivos e idóneos que debió emplear, en atención a que el mecanismo constitucional no es un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley, máxime en la medida que no se alegó ni demostró la existencia de un perjuicio inminente e irremediable que justifique la adopción de medidas urgentes, impostergables e improrrogables para evitar su consumación 5) En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Jorge Arturo Pinilla Galeano por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Acéptase la coadyuvancia presentada por el señor Harvey Victoria Cumbe respecto de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 10 Expediente: No. 11001-03-15-000-2024-02666-00 Actor: Jorge Arturo Pinilla Galeano Acción de tutela 3º) Niégase la solicitud de desvinculación presentada por el presidente del Consejo de Estado. 4º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 5º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Ausente con permiso Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.