Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 Demandantes: HERNANDO PELÁEZ ESCOBAR Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Tutela contra providencia judicial – confirma declaratoria de improcedencia – relevancia constitucional – costas procesales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el recurso de impugnación presentado por la parte accionante contra la sentencia proferida en primera instancia el 4 de diciembre de 2023 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado.
En ese fallo se declaró improcedente la solicitud de amparo por no encontrarse superados los requisitos generales de procedibilidad de inmediatez y relevancia constitucional. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 7 de noviembre de 2023, el señor Hernando Peláez Escobar, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. Los peticionarios consideraron que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida digna, mínimo vital y a la igualdad y los principios de seguridad jurídica y favorabilidad en materia laboral. 2.
Desde el punto de vista de los accionantes, la trasgresión de las citadas garantías constitucionales se la adjudica a la sentencia del 17 de febrero de 2022. En aquella oportunidad, la autoridad judicial accionada revocó la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento1 del derecho adelantado por el actor contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (de ahora en adelante, UGPP).
En su lugar, el juez de segundo grado negó lo solicitado por el accionante. 1 Proceso con radicación no. 05001-33-33-005-2017-00549-00/01. Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones 3. Los accionantes solicitaron: 1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, del señor HERNANDO PELAEZ ESCOBAR. 2.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA QUINTA MIXTA, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 17 de febrero de 2022, que REVOCÓ la sentencia de primera instancia que accedía parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas, y en consecuencia ordene reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. 1.3. Hechos probados y/o admitidos 4. Desde el 2 de mayo de 1961 hasta el 30 de marzo de 1992, el señor Peláez Escobar se desempeñó como técnico administrativo en la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 5.
Mediante la Resolución 20319 del 16 de marzo de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social – hoy, UGPP – reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del actor. Para el cálculo del ingreso base de liquidación, aplicó las leyes 33 y 66 de 1985. 6. El 29 de enero de 2014, el tutelante solicitó a la entidad la reliquidación de su pensión de vejez, con el fin de que se tuvieran en cuenta todos los factores salariales devengados durante su último año de servicio, con fundamento en las normas que consagraban el régimen pensional anterior a la Ley 33 de 1985. 7.
Mediante Resolución RDP 4617 del 11 de febrero de 2014, la UGPP negó la reliquidación de la pensión de vejez solicitada, pues consideró que la liquidación debía llevarse a cabo de conformidad con los factores salariales establecidos en el artículo 3 de la Leyes 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año. 8. Inconforme con lo anterior, el actor interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución RDP 9519 del 10 de marzo de 2014. 9.
Por tanto, el señor Peláez Escobar promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el fin de que se declararan nulos Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los actos administrativos referenciados con antelación y, en virtud de ello, ordenar la reliquidación de su pensión de jubilación. 10.
En primera instancia, el asunto correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que en sentencia del 2 de mayo de 2019 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Consideró que el régimen transitorio previsto en la Ley 33 de 1985 cobijaba tanto la edad pensional como el monto. Por tanto, señaló que era necesario aplicar el régimen de la Ley 6.º de 1945, modificado por la Ley 4.º de 1966, según el cual las pensiones se liquidarían y pagarían tomando como ingreso base de liquidación el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. 11.
Tanto el accionante como la UGPP interpusieron recurso de apelación y, mediante fallo del 17 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al señor Peláez Escobar. Sostuvo que la actuación administrativa de la entidad estaba ajustada a la postura reiterada por la Corte Constitucional y al criterio unificado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 20182. 12.
Puso de presente que la decisión de la UGPP se adaptaba a la regla dictaminada en dicha sentencia de unificación, según la cual, el IBL hace parte del régimen de transición para aquellas personas cobijadas por este que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
A su vez, indicó que la actuación de la entidad se ajustaba a la segunda subregla establecida en el fallo de la alta corte, puesto que allí se estableció que los factores salariales que se debían incluir en el IBL para la pensión de vejez eran únicamente aquellos sobre los que se habían hecho efectivamente los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones, los cuales estaban consagrados taxativamente en la Ley 33 de 1985. 13.
La sentencia de segunda instancia fue notificada vía correo electrónico el 22 de febrero de 2022. 14. El 24 del mismo mes y año, el actor interpuso solicitud de aclaración o adición de este fallo en relación con la condena en costas. Argumentó que, si bien esta decisión se había dictado en virtud de los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, lo cierto era que había actuado de buena fe, dado que no existió comportamiento alguno que se pudiera considerar como temerario o doloso.
Aunado a lo anterior, adujo que no se probó cuáles fueron los gastos o las agencias en derecho en que pudo haber incurrido la parte demandada. Agregó que no era posible sostener que en todos los procesos en los que una parte resulte vencida, se deba reconocer el pago de los gastos en que incurrió su contraparte. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena.
Sentencia del 28.08.18. M.P. César Palomino Cortés. Radicado: 52001-23-33-000-2012-00143-01. Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. Por medio de auto del 2 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia decidió lo siguiente: «DESESTÍMASE la solicitud de adición y aclaración formulada por la parte actora».
Expuso que la petición del actor no tenía vocación de prosperidad, puesto que el objeto de este mecanismo es aclarar puntos que ofrezcan un motivo de duda y que estén contenidos en la parte resolutiva. Agregó que, por su parte, la naturaleza de la adición es que el juez se pronuncie sobre aspectos que debió considerar y sobre los cuales guardó silencio.
En tal sentido, concluyó que «el Tribunal no omitió pronunciarse sobre la condena en costas y no hay algún punto que ofrezca verdadero motivo de duda». 16. El auto en cuestión fue notificado mediante estado fijado el 5 de mayo de 2023. 1.4. Fundamentos de la vulneración 17. Los tutelantes alegaron que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales debido proceso, seguridad social, vida digna, mínimo vital y a la igualdad y los principios de seguridad jurídica y favorabilidad en materia laboral.
Esto, por cuanto, a su juicio, incurrió en los siguientes defectos: 1.4.1. Defecto fáctico 18. Señaló que el tribunal no valoró debidamente las pruebas que acreditaban su derecho a la reliquidación pensional con todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 19. Alegó que no se tuvieron en cuenta «los documentos obrantes en el expediente del proceso ordinario» que permitían inferir que cumplió con el presupuesto de tiempo de servicio para beneficiarse de la transitoriedad de la Ley 33 de 1985 y que, por tanto, tenía una expectativa legítima de obtener su pensión de conformidad con esta norma. 20.
Afirmó que se omitió que él adquirió su estatus pensional el 12 de noviembre de 1991 y que, para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, ya contaba con más de 20 años de servicio. 1.4.2. Defecto sustantivo 21. El señor Peláez Escobar consideró que la autoridad judicial accionada definió el IBL aplicable a su situación con fundamento en los factores enlistados en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 y, con ello, desconoció que su pensión estaba regida por otras disposiciones normativas. 22.
Dado que, a su juicio, hace parte del régimen de transición, señaló que es necesario que a su caso se apliquen las normas contenidas en las leyes 33 de 1985 y 6 de 1945 y en los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978. Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.3.
Desconocimiento del precedente 23. El señor Peláez Escobar señaló que el Tribunal Administrativo de Antioquia «desconoció el precedente jurisprudencial aplicable al régimen de transición contemplado en el parágrafo 2º artículo 1º de la ley 33 de 1985» el cual, a su juicio, lo cobija. Agregó que, de conformidad con este precedente, «la liquidación de la mesada debe tener en cuenta los factores salariales que el servidor devengó durante el último año de servicios, en los términos del Decreto 1045 de 1978». 24.
Adujo que, en este sentido, el precedente de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado no puede aplicarse al régimen de transición de la Ley 33 de 1985 pues «su aplicación solamente hace referencia al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993». 25. Sostuvo que la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado «ratificó la anterior postura» mediante la sentencia del 10 de junio de 20193 y citó textualmente un aparte de dicha providencia. 26.
Alegó que, al aplicar las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU- 395 de 2017 proferidas por la Corte Constitucional, así como el criterio unificado por la Sala Plena del Consejo de Estado mediante la providencia del 28 de agosto de 2018, el tribunal accionado desconoció el precedente de unificación «vigente al momento de presentar la demanda en el trámite de la primera instancia».
En tal sentido, puso de presente que este operador judicial inaplicó la sentencia del 4 de agosto de 20104 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 27. Expuso que, de conformidad con dicho fallo, para liquidar las pensiones de los servidores públicos amparados con el régimen de transición, se deben tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Agregó que, lo anterior tenía lugar, puesto que la Ley 33 de 1985 no indica taxativamente los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, ya que aquellos «están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios». 28.
Argumentó que a su caso debía aplicarse lo dictaminado por el Consejo de Estado en las sentencias del 31 de enero de 20195, 2 de mayo de 20196, 12 de 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 10.06.19. M.P. Alberto Montaña Plata. Radicado: 11001031500020190166200. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 04.08.10. M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicado: 2006-7509 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 31.01.19. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 41001-23-31-000-2012- 00101-01. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia del 02.05.19. M.P. William Hernández Gómez. Radicado: 25000-23-42-000-2012-02011-01. Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre del mismo año7 y 9 de julio de 20098.
Explicó que, de acuerdo con este precedente, «en vigencia de la transición de la Ley 33 de 1985» los factores salariales que deben ser reconocidos para el cálculo del IBL pensional de empleados públicos son los enlistados en el Decreto 1045 de 1978. 29. Agregó que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y tomando en consideración que para el 13 de febrero de 1985 contaba con más de 15 años de servicio, el actor tenía derecho a que su pensión de jubilación se liquidara en virtud del artículo 17 de la Ley 6 de 1945, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Lo anterior, incluso cuando alguno de tales emolumentos no sea nombrado taxativamente en el Decreto 1045 de 1978. 30. Finalmente, en relación con la condena en costas impuesta por el tribunal, sostuvo que en el proceso ordinario actuó de buena fe pues las actuaciones que llevó a cabo no permiten concluir que haya existido un comportamiento temerario o doloso que justifique la imposición de esta carga. 31.
Citó textualmente el numeral 8.º del artículo 365 de la Ley 1437 del 2014 que establece lo siguiente:
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 1.5. Trámite de la acción de tutela 32.
En auto del 8 de noviembre de 2023, el magistrado ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción de tutela y dispuso la notificación del Tribunal Administrativo de Antioquia. 33. Además, ordenó la vinculación como terceros con interés de: i) la UGPP9, y ii) del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín. 1.6.
Intervenciones e informes 34. Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 12.12.19. M.P. César Palomino Cortés. Radicado: 41001-23-31-000-2012-00101-01. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 09.07.09.
M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Radicado: 25000-23-25-000-2004- 04442-01. 9 Parte demandada dentro del proceso ordinario. Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1.
Tribunal Administrativo de Antioquia 35. El magistrado ponente de la decisión presentó informe en el que solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, por los siguientes argumentos. 36. Señaló que el tutelante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio surtido en sede ordinaria, para que sea el juez constitucional el que favorezca a la parte actora con una valoración que beneficie sus intereses, sin que se acredite o avizore el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 37.
Indicó que las inconformidades en relación con el estudio de los elementos materiales probatorios y las discrepancias con respecto al precedente jurisprudencial aplicado al caso en concreto no constituyen, en sí mismos, un defecto predicable de la sentencia. Lo anterior dado que, en el fallo cuestionado, se valoraron razonablemente las pruebas en virtud de un análisis de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. 1.6.2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 38. La entidad vinculada rindió informe en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela puesto que, a su juicio, no se cumplió con el requisito de inmediatez. 39. Lo anterior, porque consideró que la acción constitucional se presentó después de más de 21 meses desde la notificación de la sentencia. Al respecto, agregó que la solicitud de aclaración y adición no podía justificar el retardo en la interposición del mecanismo de amparo.
Esto, pues la petición únicamente versó sobre la condena en costas y no cuestionó por dicha vía lo decidido frente a la negativa de su reliquidación pensional, situación que desea reprochar en este trámite constitucional. 40. Agregó que el señor Peláez Escobar pretende sustituir la decisión adoptada por el juez natural de la causa y convertir la tutela en un mecanismo alternativo y paralelo para la resolución de su controversia.
Añadió que ello vulneraría los principios de cosa juzgada y de autonomía del juez natural y, de tal forma, se trascendería la órbita de competencia del juez constitucional. 41. Destacó que no hubo un desconocimiento del precedente por parte del tribunal, en la medida en que este operador judicial aplicó la jurisprudencia más reciente tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado y, en virtud de ello, negó las pretensiones de la demanda.
Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7. Sentencia de tutela de primera instancia 42. La Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de diciembre de 202310, declaró improcedente la acción de tutela por cuanto no se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de inmediatez y de relevancia constitucional. 43.
Como cuestión previa, advirtió que, si bien la parte actora únicamente demandó la sentencia del 17 de febrero de 2022, en la tutela se formularon reparos contra el auto del 2 de mayo de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, por tanto, estudió el cumplimiento de los requisitos generales con respecto a las estas dos providencias. 44.
En relación con la providencia del 17 de febrero de 2022, mediante la cual se negaron las pretensiones del medio de control, consideró que no se cumplió con el requisito de inmediatez. Lo anterior, dado que el fallo fue notificado por estado electrónico el 22 de febrero del mismo año, mientras que la tutela fue interpuesta el 7 de noviembre de 2023, esto es, cuando ya habían transcurrido más de 6 meses desde que el actor tuvo conocimiento de la sentencia. 45.
Puso de presente que, si bien contra dicha decisión se presentó una solicitud de aclaración y adición, lo cierto era que en tal petición no se cuestionó el fondo de la providencia en relación con la reliquidación de su pensión de jubilación, pues este mecanismo versó exclusivamente sobre la condena en costas. Por tanto, aseveró que el auto del 2 de mayo de 2023 no incidía en la contabilización del término de la inmediatez en relación con la sentencia cuestionada, pues la vulneración alegada se predicaba de esta providencia y el tutelante tuvo conocimiento de ella desde su notificación. 46.
Frente al punto, concluyó que el interesado no expuso razones admisibles que justificaran la tardanza en la presentación del mecanismo constitucional. 47. En lo que respecta al auto del 2 de mayo de 2023, indicó que la intención del autor era revivir una discusión de carácter eminentemente legal y económico relacionado con la condena en costas impuesta.
Lo anterior, dado que el señor Peláez Escobar simplemente señaló que no hubo un proceder temerario o doloso de su parte, sin que advierta alguna controversia constitucional. 1.8. Impugnación 48. La parte accionante presentó escrito de impugnación11 en el que solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparar sus derechos fundamentales por los mismos argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 10 La providencia de primera instancia se notificó el 14 de diciembre de 2023. 11 El escrito de impugnación fue presentado el 19 de diciembre de 2023.
Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49. Afirmó que el requisito de inmediatez sí se cumplió, pues la sentencia cuestionada quedó ejecutoriada hasta que se profirió el auto que negó la solicitud de adición y aclaración «toda vez que dicha solicitud la interrumpe hasta tanto el juzgador la resuelva». 50.
Enfatizó en que «haber negado la aplicación de una norma a la que desde un principio se tiene derecho por parte del actor, es el detonante de la vulneración de los derechos invocados». 51. Sostuvo que el juez de primera instancia «deja de lado el derecho que tiene quien acude a la administración de justicia, debiéndose someter a la autonomía del despacho judicial de si aplica o no, la norma que él considere».
Agregó que ello permitía que el juez de conocimiento omita «el estudio de casos de idénticos supuestos facticos como el del objeto de litigio». 52. Mediante auto del 17 de enero de 2024, el magistrado ponente de primera instancia concedió el recurso de impugnación presentado contra la decisión del 4 de diciembre de 2023. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1.
Competencia 53. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por los accionantes contra la sentencia de primera instancia proferida el 4 de diciembre de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Lo anterior de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Legitimación en la causa 54. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 55.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que el señor Peláez Escobar se encuentra legitimado en la causa por activa. Esto, porque figura como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la providencia aquí cuestionada. 56. Por su parte, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Antioquia también está legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió la decisión reprochada en esta oportunidad.
Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Problemas jurídicos 57. Le corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, el 4 de diciembre de 2023. 58.
Para ello, deberá analizar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. De encontrarse superados los mismos, la Sala analizará lo siguiente: 59. ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad al proferir la sentencia del 17 de febrero de 2022 y el auto del 2 de mayo de 2023 mediante las cuales, respectivamente, negó las pretensiones de la demanda y desestimó el recurso de aclaración y adición de ese fallo, al incurrir presuntamente en los defectos alegados? 60.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad y, de superarse, (iii) el análisis del caso concreto, con fundamento en los cargos propuestos en la demanda de tutela. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 61. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 201212. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema13.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales14. 62. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201415.
En esta sentencia se 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 14 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecieron seis requisitos generales de procedencia16 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial17. 63.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 64.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 16 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 17 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 66. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si las providencias censuradas incurrieron en los defectos aludidos. 2.5.
Análisis sobre el requisito general de relevancia constitucional 67. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional18. 68.
De esta manera, esta Sala de Decisión en esta oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 69.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionada señalados por el accionante, pues tiene «vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada». 70.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y «no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad». 71.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 72. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 1.4.
Relevancia constitucional en el caso concreto 73. La sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia; no obstante, el estudio se limitará al cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, dado que la sala encuentra que este no se acreditó en el conjunto de los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 74.
En relación con el defecto sustantivo formulado, la controversia propuesta en el escrito de tutela no trasciende la órbita legal y, por tanto, no es un debate cuya solución sea competencia del juez constitucional. En efecto, el demandante simplemente controvirtió la interpretación y aplicación que el tribunal dio a las normas que regulan el IBL aplicable a su situación. Se pone de presente que este proceder de la demandada se dio a la luz del criterio jurisprudencial vigente al momento de proferirse el fallo censurado. 75.
Por tanto, el debate propuesto obedece a un asunto simplemente legal en el marco de una inconformidad de la parte actora con respecto a la decisión adoptada por el juez de segunda instancia. En este sentido, más allá de este desacuerdo, el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima que le asistía en vislumbrar una vulneración a sus derechos fundamentales, pues únicamente arguyó que la Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad judicial demandada interpretó indebidamente aquellas normas al no aplicar las que, a su juicio, consideró que regían su situación en concreto. 76.
Al respecto, es necesario poner de presente que no es evidente, a primera vista, que la accionada haya incurrido en arbitrariedad alguna al proferir el fallo cuestionado. Esto, pues el Tribunal Administrativo de Antioquia expuso de manera detallada los motivos por los que encontró que la decisión de la UGPP se adaptaba a la postura reiterada por la Corte Constitucional y al criterio unificado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 201819. 77.
En este orden de ideas, el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional del cargo por desconocimiento del precedente es evidente. En síntesis, el actor manifestó su inconformidad en la aplicación del criterio unificado tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado porque con ello, desconoció la sentencia de unificación vigente al momento en que se interpuso la demanda y se surtió el trámite de la primera instancia. Por tanto, el señor Peláez Escobar se limitó a exponer este desacuerdo, sin desarrollar motivos mediante los cuales sea posible avizorar alguna arbitrariedad en el proceder del tribunal. 78.
Al respecto, se precisa que, por disposición de la Sala Plena del Consejo de Estado, la sentencia del 28 de agosto del 2018 tiene efectos retrospectivos, lo que implica que las reglas de derecho dictaminadas en dicha providencia deben ser aplicadas por los operadores judiciales al conjunto de casos cuya solución está en trámite, bien sea en vía administrativa o judicial20.
En este sentido, dado que el tribunal aplicó el precedente vigente al momento de proferir la sentencia cuestionada, no es posible avizorar alguna arbitrariedad en su actuar. 79. Con respecto al defecto fáctico formulado, el señor Peláez Escobar se limitó a argüir que no se tuvieron en cuenta «los documentos obrantes en el expediente del proceso ordinario» que, a su juicio, permitían inferir que cumplió con el presupuesto de tiempo de servicio para beneficiarse de la transitoriedad de la Ley 33 de 1985 y que, por tanto, tenía una expectativa legítima de obtener su pensión de conformidad con esta norma.
A su vez, simplemente sostuvo que la demandada no valoró debidamente las pruebas que acreditaban su derecho a la reliquidación pensional con todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 80. En relación con ello, es preciso señalar que no basta con mencionar de manera general e indeterminada que se omitió valorar el material probatorio obrante en el expediente, de conformidad con el cual se hubiera llegado a una decisión distinta.
Para estudiar el defecto fáctico que el interesado alega, es necesario 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena. Sentencia del 28.08.18. M.P. César Palomino Cortés. Radicado: 52001-23-33-000-2012-00143-01. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 30.07.21.
M.P. Marta Nubia Velázquez Rico. Radicado: 52001-23-33-000-2018-01831- 01. Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificar con precisión cuáles fueron las pruebas que, a su juicio, no fueron estudiadas por el operador judicial y argumentar en qué sentido eran relevantes para la decisión adoptada.
En este orden de ideas, se concluye que el escrito de tutela carece de la carga argumentativa requerida que posibilite al juez de tutela llevar a cabo un estudio de fondo de la controversia propuesta. 81. Ahora bien, en lo que respecta a los argumentos dirigidos contra la condena en costas impuesta al señor Peláez Escobar, la Sala advierte que, a primera vista, la acción constitucional no cumple con el requisito de relevancia constitucional, al tratarse de una pretensión estrictamente económica.
En tal sentido, no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-573 de 201921. 82. En la sentencia en mención, el máximo tribunal constitucional expuso que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, «solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador». 83.
En relación con lo anterior, señaló la Corte Constitucional en aquella sentencia que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías está relacionado con una penalidad impuesta al empleador por el no pago o pago tardío de las mismas y cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial, de manera que se hace innecesaria la intervención del juez de tutela. 84.
En consonancia con este precedente, la cuantía correspondiente a una condena en costas no tiene relevancia constitucional, toda vez que tiene una naturaleza eminentemente legal y patrimonial. Lo anterior pues, la inconformidad de la parte actora al respecto se limita a la viabilidad legal de ordenarle el pago de dicha suma dineraria y, por tanto, tal controversia no da lugar a la intervención del juez constitucional. 85.
Por último, se advierte que el simple alegato de una vulneración de un derecho fundamental, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 21 Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.19, M.P. Carlos Bernal Pulido. Demandantes: Hernando Peláez Escobar Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-06762-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.9.
Conclusión 86. De conformidad con lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela, por cuanto no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B que DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA de la acción constitucional interpuesta por el señor Hernando Peláez Escobar contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.