Radicado: 25000-23-36-000-2019-00768-01 (70750) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de controversias contractuales Radicación: 25000-23-36-000-2019-00768-01 (70750) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas Demandados: Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social y Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte Tema: Incumplimiento de un convenio interadministrativo celebrado para la caracterización de la población de adultos mayores.

Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y que condenó en costas a la demandante porque: (i) en la apelación no se controvirtieron en su integridad las razones por las cuales el tribunal concluyó que la universidad no había cumplido sus obligaciones; (ii) el apelante formuló argumentos nuevos en su recurso;

(iii) no se acreditó que la demandante hubiera cumplido el convenio y que por ello tuviera derecho a los desembolsos que reclama en la demanda, y (iv) la condena en costas en sede de primera instancia sí era procedente. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas contra la sentencia de primera instancia proferida el 28 de julio de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

Esta subsección es competente para conocer el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca era competente para conocer el proceso en primera instancia en razón de la cuantía, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 152 del CPACA. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 26 de enero de 20241.

De conformidad con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, los sujetos procesales 1 Cuaderno principal, folio 20. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00768-01 (70750) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas 2 tenían hasta la ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación para pronunciarse sobre el mismo, término que se cumplió sin pronunciamiento alguno por parte de los sujetos procesales o del Ministerio Público.

I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 8 de noviembre de 2019 la Universidad Distrital Francisco José de Caldas (en adelante, <<la Universidad>> o <<la demandante>>) presentó demanda de controversias contractuales contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social (en adelante, <<Secretaría de Integración>>) y Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte (en adelante, <<Secretaría de Cultura>>), para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas2: <<1°.

Declarar la Universidad Distrital Francisco José de Caldas cumplió a cabalidad todas las obligaciones derivadas de la celebración, ejecución, terminación y liquidación del CONVENIO INTERADMINISTRATIVO No. 11061 de 2015. 2°. Disponer el reconocimiento y pago de los honorarios pendiente (sic), los cuales están definidos en el Convenio Interadministrativo No. 11061 de 2015 de acuerdo con las solicitudes formuladas por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. 3°.

Que como consecuencia de lo anterior, se ordene el pago de la suma de QUINIENTOS ONCE MILLONES CIENTO OCHENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS ($511.189.536.000) (sic), Moneda Legal Colombiana, debidamente actualizados. 4°. A la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 192 y 193 del C.P.A.C.A.>> 2.- La demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 18 de junio de 2015 la Universidad, la Secretaría de Integración y la Secretaría de Cultura suscribieron el convenio interadministrativo número 11061 (en adelante, <<el Convenio>>), el cual tuvo por objeto aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para la caracterización de los adultos mayores participantes del programa o servicio social “Desarrollo de Capacidades y Potencialidades con Apoyo Económico”.

La finalidad del Convenio era actualizar la información relativa a las condiciones de existencia de los adultos mayores, con el propósito de generar conocimiento útil para la toma de decisiones y para el fortalecimiento de la política pública social para el envejecimiento y la vejez en el Distrito Capital de Bogotá. 2 Cuaderno principal, folios 1 – 7.

Radicado: 25000-23-36-000-2019-00768-01 (70750) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas 3 2.2.- En el convenio se pactó que la Universidad estaba obligaba a realizar el proceso de caracterización de ochenta y un mil doscientos veintisiete (81.227) adultos mayores, para lo cual se acordó que tendría el apoyo y acompañamiento técnico de la Secretaría de Cultura.

Por su parte, la Secretaría de Integración debía efectuar aportes por tres mil cuatrocientos siete millones novecientos treinta mil doscientos cuarenta pesos ($3.407.930.240), suma de dinero que se desembolsaría a la Universidad, así: a.- Un primer desembolso equivalente al cuarenta por ciento (40%) del valor del aporte a cargo de la Secretaría de Integración, previa entrega y aprobación de los primeros productos por parte del supervisor. b.- Un segundo desembolso equivalente al quince por ciento (15%) del valor del aporte, previa entrega del informe de avance que evidenciara la realización de treinta y seis mil trescientos setenta y cinco (36.375) procesos de caracterización. c.- Un tercer desembolso equivalente al quince por ciento (15%) del valor del aporte, previa entrega del informe de avance que evidenciara la realización de quince mil (15.000) procesos de caracterización adicionales. d.- Un cuarto desembolso equivalente al quince por ciento (15%) del valor del aporte, previa entrega del informe de avance que evidenciara la realización de quince mil (15.000) procesos de caracterización adicionales. e.- Un quinto desembolso equivalente al diez por ciento (10%) del valor del aporte, previa entrega de (i) un informe de avance que evidenciara la realización de doce mil trescientos cincuenta y dos (12.352) procesos de caracterización adicionales, (ii) un informe final de resultados que debía contener, entre otros, los datos obtenidos debidamente tabulados, (iii) un resumen ejecutivo donde se hiciera un análisis de los aspectos más importantes del proyecto, sus etapas y las conclusiones y recomendaciones generales, (iv) una presentación en power point con las gráficas de cada pregunta de la caracterización y una breve explicación de cada una, y (v) un archivo de Excel con la tabulación de las variables a la fecha. f.- Un sexto y último desembolso equivalente al cinco por ciento (5%) del valor del aporte, previa entrega de un documento publicable que analizara la información recaudada durante la ejecución del Convenio. 2.3.- En la demanda se afirma que durante la ejecución del Convenio la Universidad dio cumplimiento integral a las obligaciones que estaban a su cargo.

Si bien se presentaron circunstancias que retardaron el cumplimiento de su objeto y, por ello, hicieron necesaria la prórroga del plazo pactado en dos Radicado: 25000-23-36-000-2019-00768-01 (70750) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas 4 ocasiones, lo cierto es que la Universidad, en conjunto con las entidades demandadas, adoptó las medidas necesarias para sacar adelante el proyecto. 2.4.- No obstante lo anterior, la Secretaría de Integración incumplió el Convenio en tanto no realizó el pago de los últimos dos desembolsos pactados, por lo que adeuda el quince por ciento (15%) del valor de su aporte.

Ello, a pesar de que el monto de dichos aportes serían destinados al pago de los honorarios de las personas que fueron contratadas por la Universidad para la ejecución del proyecto. 2.5.- El 23 de octubre de 2019 las partes suscribieron el acta de liquidación bilateral del Convenio. En esta acta la Universidad dejó una salvedad en el sentido de manifestar su inconformidad por el no desembolso de la totalidad del aporte a cargo de la Secretaría de Integración. 2.6.- En concepto de la demandante, no resulta justo que la Universidad deba asumir pérdidas por la falta de planeación de la Secretaría de Integración, quien no tuvo en cuenta múltiples variables que incidieron negativamente en el desarrollo del objeto contractual, tales como (i) la entrega de un sistema de información obsoleto y de bases de datos desactualizadas;

(ii) zonas de alto riesgo en las que se dificultó el proceso de caracterización, y (iii) el suministro tardío de equipos para la realización del proceso de caracterización. B.- Posición de la parte demandada 3.- La Secretaría de Integración3 se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso los siguientes argumentos: 3.1.- Al contrario de lo manifestado por la demandante, no es cierto que esta hubiera cumplido las obligaciones que estaban a su cargo.

La Universidad (i) incurrió en retrasos en la liberación y entrega de la información recolectada en campo, lo cual generó demoras en su revisión por parte de la Secretaría de Integración; (ii) rotó constantemente e, incluso, disminuyó el talento humano escogido para adelantar el proceso de caracterización; (iii) no entregó una base consolidada que reflejara las visitas exitosas y no exitosas; y (iv) tampoco entregó los soportes físicos del proceso de caracterización, lo que afectó la posibilidad de validar o generar novedades en relación con los participantes del proyecto social. 3.2.- Sumado a lo anterior, una vez revisada la información y la documentación entregada por la Universidad, se advirtió que la misma no <<(…) se encontraba a satisfacción>> en tanto <<(…) no cumplió con los criterios de calidad, completitud y coherencia que permitieran a la entidad hacer uso de esta como 3 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice No. 34.

Radicado: 25000-23-36-000-2019-00768-01 (70750) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas 5 recurso para caracterizar a la población participante del Servicio Apoyos Económicos>>. De esta manera, la Secretaría de integración resolvió no efectuar el pago de los dos últimos desembolsos pactados. 3.3.- En el acta de liquidación, la Universidad no dejó una salvedad clara, concreta y específica de su inconformidad en relación con la ejecución del Convenio.

Por este motivo, las pretensiones de la demanda no podían prosperar. 3.4.- De acuerdo con lo pactado en la cláusula décimo quinta del Convenio, las partes tenían la obligación de someter a conciliación o transacción las diferencias que surgieran con ocasión de la ejecución del proyecto. Al presentar la demanda que dio origen al proceso de la referencia sin antes acudir a los mecanismos alternativos de solución de controversias, la demandante desconoció el acuerdo estipulado en el Convenio. 4.- La Secretaría de Cultura4 se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso los siguientes argumentos: 4.1.- Era la Secretaría de Integración, y no la Secretaría de Cultura, quien tenía a su cargo la obligación de efectuar el desembolso de los aportes cuyo pago persigue la demandante.

Por este motivo, la Secretaría de Cultura no estaba legitimada en la causa por pasiva. 4.2.- La Universidad incumplió la carga probatoria de desvirtuar el informe final de supervisión y el acta de liquidación bilateral del Convenio, documentos que contenían la explicación de los motivos por los cuales no se efectuaron los últimos dos desembolsos a los que se comprometió la Secretaría de Integración. 4.3.- La obligación a cargo de la Secretaría de Cultura consistía en brindar asesoramiento y acompañamiento técnico al proceso de caracterización, actividades que fueron valoradas como un aporte en especie.

La Secretaría de Cultura dio cumplimiento integral a su obligación, por lo que no podría afirmarse que incumplió obligaciones o que causó un daño a la Universidad. C.- Sentencia recurrida 5.- En sentencia del 28 de julio de 20235, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.

Para adoptar estas decisiones, en síntesis, expuso los siguientes argumentos: 4 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice No. 31. 5 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice No. 66. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00768-01 (70750) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas 6 5.1.- De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, quien pretende la declaratoria de incumplimiento contractual debe demostrar que, habiendo cumplido las obligaciones a su cargo, su contraparte no honró las suyas. 5.2.- En este caso la Universidad no demostró haber cumplido las obligaciones a su cargo, así como tampoco los presupuestos necesarios para la realización de los dos últimos desembolsos a los que se comprometió la Secretaría de Integración. Por el contrario, con sustento en las pruebas documentales que obran en el expediente, el tribunal advirtió que la entidad demandante no honró sus obligaciones por las siguientes razones: a.- La Universidad (i) incurrió en retrasos en la liberación y entrega de información relativa al proceso caracterización, lo cual conllevó demoras para su revisión;

(ii) rotó constantemente el personal contratado para llevar a cabo del proceso de caracterización; (iii) retardó la entrega de la base de datos consolidada de las visitas exitosas y no exitosas; (iv) no entregó los soportes correspondientes del proceso de caracterización, y (v) incurrió en continuos retrasos en el cronograma de actividades, e incumplió constantemente los compromisos que se contraían en los comités operativos y técnicos que se adelantaban para verificar el cumplimiento del objeto del Convenio. b.- La Universidad solo logró la caracterización de veinticuatro mil ciento cincuenta y tres (24.153) adultos mayores, a pesar de que lo pactado fue la caracterización de ochenta y un mil doscientos veintisiete (81.227) adultos mayores.

El bajo porcentaje de efectividad del proceso de caracterización no permitía conocer la situación actual de los adultos mayores beneficiarios del servicio social. Por este motivo, la información suministrada por la demandante no permitió realizar un análisis ni mucho menos hacer recomendaciones para la implementación de la política pública distrital para el envejecimiento y la vejez. c.- La información obtenida a partir del proceso de caracterización, que fue cargada al sistema de información y registro de beneficiarios – SIRBE de la Secretaría de Integración, presentaba inconsistencias con los soportes documentales de las visitas efectuadas.

En concreto, a partir del análisis de la información y los soportes se advirtieron irregularidades en la tipificación de las visitas efectuadas. Ciertamente, muchas de las visitas realizadas fueron clasificadas como efectivas, a pesar de que no contaban con soportes documentales que respaldaran el éxito de las mismas. d.- El informe final requerido para el quinto desembolso no cumplía con las especificaciones técnicas exigidas en el anexo técnico del Convenio.

En efecto: (i) las tablas de información carecían de un análisis que permitiera determinar la situación de los adultos mayores beneficiarios del proyecto; (ii) las recomendaciones efectuadas no estaban respaldadas con información que Radicado: 25000-23-36-000-2019-00768-01 (70750) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas 7 permitiera la toma de decisiones para la implementación de la política pública para el envejecimiento y la vejez;

(iii) se presentó información que no estaba actualizada, y (iv) en el capítulo de resultados generales se observan diferencias entre las cifras reportadas en las bases de datos y las registradas en el informe. e.- El documento publicable exigido para el último desembolso no fue entregado por la Universidad. 5.3.- De acuerdo con lo anterior, el pago o desembolso de una suma de dinero adicional por parte de la Secretaría de Integración no era procedente. 5.4.- De otra parte, en lo que respecta a la Secretaría de Cultura, el tribunal señaló que esta entidad no tenía la obligación de realizar aportes económicos para el cumplimiento del objeto del Convenio.

Su aporte era en especie, motivo por el cual no era procedente efectuar un análisis en relación con el cumplimiento de las obligaciones a su cargo. 5.5.- Por último, con sustento en el artículo 365 del CGP, el tribunal condenó en costas a la parte demandante porque resultó vencida dentro del proceso. Así mismo, fijó agencias en derecho en un porcentaje equivalente al cero punto cinco por ciento (0.5%) del valor de las pretensiones de la demanda.

D.- Recurso de apelación6 6.- La Universidad solicita revocar la sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda7. En el recurso de apelación reitera lo expuesto a lo largo del proceso y, además, expone los siguientes argumentos: 6.1.- Al contrario de lo considerado por el tribunal, la Universidad sí cumplió el objeto del Convenio.

Si bien no se agotó el proceso de caracterización en relación con la totalidad de adultos mayores beneficiarios del servicio social, lo cierto es que ello obedeció a <<(…) la conducta del extremo pasivo que estableció un universo que resultó imposible de ubicar conforme reiterados intentos, según manifestaron los testigos que rindieron su declaración>>. 6.2.- Si la Universidad fue contratada para elaborar encuestas y caracterización de alrededor de ochenta y dos mil (82.000) adultos mayores, las entidades contratantes debían responder porque estas personas pudieran ser ubicadas en las direcciones suministradas, lo cual no ocurrió en el presente caso.

Aun cuando la Universidad realizó visitas adicionales a las contratadas para ubicar a la 6 La sala destaca que en el expediente obran dos recursos de apelación presentados por la entidad demandante. No obstante lo anterior, lo cierto es que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solo concedió el presentado por el abogado Maycol Rodríguez Díaz, que fue el admitido por mediante auto del 26 de enero de 2024.

La sala advierte que las anteriores decisiones no fueron impugnadas por la Universidad. 7 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, índice No. 70. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00768-01 (70750) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas 8 totalidad de adultos mayores beneficiarios del servicio social, ello no fue posible por causas ajenas a la Universidad. 6.3.- Así pues, es evidente que en este caso fue imposible adelantar el proceso de caracterización en su integridad. 6.4.- De otra parte, en lo que respecta a la condena en costas, la Universidad advirtió que <<(…) siendo la partes, entidades públicas, y advirtiendo que en el presente caso no hay prueba alguna de la causación de costas y agencias en derecho, se suplica especialmente que la condena en costas sea revocada (…)>> II.

CONSIDERACIONES E.- Caducidad de la acción 7.- La sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada dentro del término establecido en el aparte iii) del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. En efecto, el Convenio fue liquidado de común acuerdo el 23 de octubre de 2019 y la demanda fue radicada el 8 de noviembre de 2019.

F.- Decisión a adoptar 8.- La sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la Universidad. Estas decisiones se adoptan porque: (i) en la apelación no se controvirtieron en su integridad las razones por las cuales el tribunal concluyó que la Universidad no cumplió sus obligaciones;

(ii) el apelante formuló argumentos nuevos en su recurso; (iii) no se acreditó que la demandante hubiera cumplido el Convenio y que, por ello, tuviera derecho a los desembolsos que reclama en la demanda, y (iv) la condena en costas en sede de primera instancia sí era procedente. 8.1.- En la sentencia de primera instancia el tribunal concluyó que la Universidad incumplió el Convenio porque: (i) no adelantó en su integridad el proceso de caracterización;

(ii) la información recolectada durante el proceso de caracterización presentaba inconsistencias con los soportes de las visitas efectuadas, por lo que no era confiable; (iii) el informe final requerido para el penúltimo desembolso no cumplía lo exigido en el anexo técnico, y (iv) la Universidad no presentó el documento publicable del que dependía el último desembolso. 8.2.- En el recurso de apelación la demandante no cuestionó la mayoría de las razones por las cuales el tribunal concluyó que la Universidad incumplió el Convenio.

En su alzada señaló que le fue imposible adelantar en su integridad el Radicado: 25000-23-36-000-2019-00768-01 (70750) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas 9 proceso de caracterización porque no fue posible ubicar a la totalidad de los adultos mayores beneficiarios del servicios social.

Sin embargo, este es un argumento nuevo cuyo análisis no puede ser abordado en sede de segunda instancia. En efecto, en la demanda la Universidad simplemente refirió haber dado cumplimiento a las obligaciones que estaban a su cargo, sin alegar de manera alguna que el proceso de caracterización no hubiera podido ser agotado en su integridad por no contar con información suficiente para ubicar a los adultos mayores participantes del programa social. 8.3.- Al margen de lo expuesto, la sala destaca que la Universidad no allegó al expediente medio probatorio alguno tendiente a demostrar que tenía derecho al desembolso de los dos últimos aportes a cargo de la Secretaría de Integración. De hecho, ni siquiera allegó al expediente los productos finales a partir de los cuales procedía el pago de estos aportes, motivo por el cual se impone negar las pretensiones de la demanda. 8.4.- Por último, se precisa que el hecho de que los sujetos procesales estén conformados por entidades públicas no implica que la condena en costas no sea procedente.

En los términos del artículo 188 del CPACA, el único escenario que hace improcedente la condena en costas es aquel en el que se ventila un interés público, lo cual no ocurre en este caso. De otra parte, en lo que respecta a la prueba de la causación de costas, esta sala ha precisado que la simple comparecencia al proceso comporta las agencias en derecho, motivo por el cual la condena en costas sí era procedente, tal y como lo consideró el tribunal.

G. Condena en costas 9.- Como el recurso de apelación no prosperó, la apelante debe ser condenada en costas y agencias en derecho de conformidad con lo ordenado en el artículo 188 del CPACA. Estas serán tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 28 de julio de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00768-01 (70750) Demandante: Universidad Distrital Francisco José de Caldas 10 SEGUNDO: CONDÉNESE en costas y agencias en derecho a Universidad Distrital Francisco José de Caldas las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Aclara voto Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado