Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Demandante: Eduard Higinio Rodríguez Maldonado Demandado: Universidad de Cundinamarca Tema: Control judicial integral de los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias.

Alcance. Nulidad del acto administrativo por violación del debido proceso. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada, en contra de la sentencia proferida el cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. El señor Eduard Higinio Rodríguez Maldonado instauró demanda en contra de la Universidad de Cundinamarca, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad de la decisión disciplinaria expedida el 8 de noviembre de 2016 por la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Universidad de Cundinamarca, mediante la cual fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años. 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se anule todo lo actuado por la autoridad disciplinaria y se le ordene oficiar a las entidades pertinentes para informar sobre la nulidad del acto.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. Que el 29 de marzo de 2007 fue vinculado en provisionalidad a la entidad demandada y que el 8 de junio de 2012 radicó una carta en la cual renunciaba a su cargo, al tiempo que relató ser víctima de conductas de acoso laboral; y reiteró esa manifestación el 3 de julio de 2012, sin que la entidad se hubiese pronunciado al respecto. 5.

Que mediante Resolución 192 de 2012 fue declarado insubsistente su nombramiento y, en ese acto administrativo, se dejó constancia de que la entidad no se había pronunciado respecto de su renuncia; no obstante, por los mismos hechos se adelantó una actuación disciplinaria, de la que solo se enteró a través de un comentario extraprocesal. 6.

Expresó que los hechos objeto de la actuación disciplinaria los conoció una vez obtuvo copia del expediente, por solicitud que elevó el 28 de noviembre de 2016, de lo cual destacó que la Dirección de Control Interno Disciplinario abrió una indagación disciplinaria el 9 de febrero de 2016 y que, pese a que se libró una comunicación y una citación a rendir versión libre, las direcciones a las que se enviaron no correspondían a su domicilio, aun cuando en solicitudes previas había informado a la entidad dónde residía. 7.

Que por auto del 24 de agosto de 2016 la demandada adoptó el procedimiento verbal y se le asignó como defensor a un estudiante del consultorio jurídico de la Universidad Católica, quien no ejerció la defensa técnica, pues no apeló la decisión mediante la cual fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 8. Constitución Política: artículo 29; Ley 734 de 2002: artículos 101 a 107; Ley 1437 de 2011: artículo 138. 9. Considera que en la expedición de los actos se incurrió en un vicio sustancial que afectó el debido proceso, pues la autoridad no notificó en debida forma las actuaciones disciplinarias que tramitó en su contra; de otro modo, habría ejercido su derecho de defensa. 10.

Que la ausencia de notificación del auto de apertura de la indagación disciplinaria y del pliego de cargos impidió que pudiera concurrir a desvirtuar la falta por la que finalmente fue sancionado; sumado a ello, se le asignó un defensor de oficio, quien no representó técnicamente sus intereses, pues aun cuando la decisión de destituirlo e inhabilitarlo era a todas luces arbitraria, se abstuvo de apelarla.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA 11. El 12 de octubre de 2017 se admitió la demanda1 y se notificó a la Universidad 1 Véanse folios 242-243 del cuaderno principal. La demanda se recibió por reparto en el Juzgado Primero Administrativo de Bogotá, el cual por auto del 7 de julio de 2017 declaró la falta de competencia y ordenó su remisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (véase folio 236 del cuaderno principal).

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de Cundinamarca, quien se opuso a las pretensiones por considerar que no existían razones fácticas ni jurídicas para acceder a ellas, pues la actuación disciplinaria se ciñó a las garantías propias del debido proceso, según el régimen aplicable a los empleados de dicha entidad. 12.

Señaló que de conformidad con el literal d) del artículo 75 de la Ley 30 de 1992 hace parte de la garantía constitucional de la autonomía universitaria la posibilidad de desarrollar un estatuto disciplinario propio; de allí que no exista ningún motivo para que pueda invocarse la nulidad de la decisión sancionatoria. 13. Que es reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual en sede judicial no se puede volver a tramitar la actuación disciplinaria y, por eso, no se puede acceder a lo pretendido por el demandante. 14.

Agregó que la demanda formulada resulta inepta desde el punto de vista sustancial, en la medida en que no se presentó ningún cargo relacionado con el estatuto disciplinario propio de la Universidad. Ello, porque muchas decisiones de la Corte Constitucional enfatizan en que el legislativo ni el ejecutivo pueden involucrarse en la órbita de las actuaciones de las universidades estatales u oficiales y que la Sección Quinta del Consejo de Estado determinó que se aplican preferentemente las normas internas en relación con el personal administrativo. 15.

Que las pretensiones no se formularon en debida forma, por la misma carencia relatada en el punto anterior y no hay coherencia en la redacción de los hechos; sumado a que no existe en el Código de Procedimiento Administrativo ningún instrumento que permita declarar la ineficacia de los actos ni anular procedimientos de la misma naturaleza2. 16.

Por auto del 26 de junio de 20203 se prescindió de la audiencia inicial, tras considerar que con las pruebas obrantes en el expediente era posible tomar una decisión de fondo. En consecuencia, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto, luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la demandada.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN 17. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)4, accedió a las pretensiones y, en consecuencia, ordenó realizar las actuaciones administrativas necesarias para cancelar la sanción disciplinaria en los registros públicos correspondientes. 18.

Lo anterior, tras analizar los elementos estructurales de la falta disciplinaria por la cual fue sancionado el demandante, pues, según extrajo del expediente administrativo, el señor Rodríguez Maldonado presentó renuncia a su cargo, pese 2 Véanse folios 266 a 272 del cuaderno principal. 3 Véase folio 298 del cuaderno principal. 4 Véanse folios 313 a 320 del cuaderno principal.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 a lo cual fue declarado insubsistente su nombramiento y, luego, se le impuso una medida disciplinaria. 19. Señaló que de conformidad con el artículo 110 del Decreto 1950 de 1973, todo el que desempeñe un cargo público puede renunciar a él libremente y que, según el artículo 113 del mismo decreto, una vez presentada la renuncia, si transcurridos 30 días, el empleador no se pronuncia, el funcionario puede separarse del cargo sin incurrir en su abandono; o, si lo prefiere, continuar en su ejercicio, evento en el cual la renuncia no produce ningún efecto. 20.

Que, en el caso concreto, la Universidad no se pronunció en relación con la renuncia que el demandante presentó el 8 de junio de 2012; no obstante, declaró la insubsistencia del nombramiento por presunto abandono el 18 de octubre del mismo año, fecha para la cual el empleado ya estaba en libertad de separarse del empleo sin incurrir en causal de abandono, teniendo en cuenta que los 30 días hábiles a los que se refiere la norma se habrían cumplido el 16 de julio de 2012 y, por ello, no se estructuró la causal de abandono del empleo. 21.

Agregó que según el artículo 29 constitucional, el respeto por el debido proceso es imperativo en las actuaciones de naturaleza disciplinaria y que, en el caso concreto, se encontraba acreditado que la demandada no notificó en debida forma las decisiones al señor Rodríguez Maldonado, pues pese a conocer su dirección de residencia, no existía en el expediente del procedimiento ninguna prueba acerca de las acciones tendientes a ubicar al entonces investigado.

RECURSO DE APELACIÓN 22. La demandada5 interpuso recurso de apelación, en el cual señaló que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un error de motivación, porque en sus antecedentes destacó que el demandante fue notificado en una dirección distinta a su domicilio, pero se refirió a la ubicación de la Universidad, con lo que también se incurrió en una indebida apreciación de los medios de prueba. 23.

Que el Tribunal no aplicó el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, pues a pesar de que se indicó que en contra de la decisión disciplinaria del 8 de noviembre de 2016 no se interpuso ningún recurso, dejó de lado el contenido de la referida disposición, según el cual es obligatorio apelar la decisión, cuando el recurso sea procedente, para poder acudir a la justicia administrativa. 24.

Agregó que la sentencia es incongruente, porque la Universidad se guía por sus propios estatutos, en virtud de la autonomía que consagra el artículo 69 constitucional; pese a lo cual el Tribunal se refirió al Decreto 1950 de 1973 para juzgar el trámite administrativo; y que se le exigió a la entidad una prueba imposible, pues en la providencia se echó de menos la prueba de las inasistencias consecutivas del señor Rodríguez Maldonado a partir del 3 de junio(sic) de 2012, con lo que se dejó de lado que la carga de la prueba le correspondía al demandante 5 Véanse los folios 323 a 325 del cuaderno principal.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 y que este punto ya había sido objeto de debate probatorio en la actuación disciplinaria. 25. Señaló que el entonces investigado contó con la defensa técnica y que fue su defensor quien decidió no interponer el recurso de apelación, aspecto que no constituye un motivo valedero para anular la actuación de la entidad y menos puede servir para omitir la exigencia del artículo 76 de la Ley 1437 de 2011.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 26. El 17 de agosto de 20226 se admitió el recurso de apelación. En esta providencia se dispuso que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho. 27.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA 28. La Sala deberá determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe revocarse, porque en la expedición del acto demandado no se incurrió en lesión del debido proceso; e, inclusive, si lo procedente es, como lo sostiene la apelante, declarar que no se agotaron los recursos que por ley son obligatorios. 29.

Con el anterior propósito, la sentencia se referirá al marco jurisprudencial del control judicial de los actos administrativos sancionatorios disciplinarios, a la nulidad del acto administrativo por violación del debido proceso y abordará el caso concreto. Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación disciplinaria 30. La actividad administrativa disciplinaria se caracteriza porque comprende una función especializada, la cual contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar, por un lado, la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad; y, por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la función pública. 31.

De ahí que la actuación administrativa disciplinaria esté regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. Sin embargo, no ha sido pacífica la posición de la jurisprudencia respecto al alcance del control jurisdiccional de esta clase de actos, tal como pasa a exponerse. 6 Véase índice 00003 de SAMAI y constancia en el folio 333 del cuaderno principal.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 32. Una primera posición jurisprudencial se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias7. 33.

Luego, la jurisprudencia adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»8. 34.

Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»9, y se indicó además que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva. 7 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 8 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 2060- 2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 2038-09.

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 1210-11. C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Nulidad del acto administrativo por violación del debido proceso 35.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta presunción parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate. 36.

En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 13710 y 13811 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. 37.

Además, la jurisprudencia ha señalado que es posible perseguir la nulidad de un acto cuando se advierta la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, teniendo en cuenta que el artículo 29 constitucional dispone que esta garantía se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio. 38.

Esta Corporación ha precisado que el debido proceso, además de constituir un límite al ejercicio del poder público, constituye un mecanismo para proteger los derechos de los ciudadanos y, en el ámbito administrativo, implica el deber de los agentes del Estado de aplicar los procedimientos legalmente establecidos en el curso de cualquier actuación administrativa, de tal manera que quienes puedan resultar afectados con sus decisiones cuenten con las garantías procedimentales y sustanciales que les brinda el ordenamiento jurídico12. 39.

Atendiendo a lo anterior, para determinar si hay lugar a declarar la nulidad por su desconocimiento, se examinan elementos formales y sustanciales en la formación del acto administrativo que repercuten en la garantía que consagra el artículo 29 constitucional: a) en la perspectiva formal, (i) que la actuación se adelante por el competente, (ii) permitiendo la participación activa de todos los interesados;

(iii) que estos sean escuchados durante el trámite; (iv) que no existan dilaciones injustificadas; (v) que los interesados puedan aportar, solicitar y controvertir pruebas; (vi) que las decisiones que se profieran se notifiquen en debida 10 Del medio de control de nulidad. 11 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 12 Cfr. Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23- 33-000-2014-02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 forma y que se dé el trámite oportuno cuando las decisiones sean impugnadas13; y b) en sentido sustancial, (vi) que la autoridad aplique el principio de favorabilidad siempre que sea pertinente;

(vii) que durante el trámite de la actuación el investigado se presuma inocente. 40. La Corte Constitucional ha señalado que la vulneración sustancial del derecho al debido proceso14 puede predicarse tanto de las providencias judiciales como de los actos administrativos y que esta se concreta en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional: (i) orgánico (falta de competencia de la autoridad que lo expide);

(ii) procedimental absoluto (la actuación se adelantó al margen del procedimiento); (iii) fáctico (absoluto desconocimiento de lo probado en el trámite); (iv) material o sustantivo (la autoridad aplicó normas inexistentes, inconstitucionales, ilegales o que no resultaban aplicables al caso concreto o que se interpretaron de una manera irrazonable) (v) error inducido o vía de hecho por consecuencia (se adoptó una decisión contraria a derecho por causa de la actuación engañosa de un tercero);

(vi) falta de motivación (el acto no expresó las razones fácticas y jurídicas que lo fundamentaban); (vii) desconocimiento del precedente constitucional vinculante; y (viii) violación directa de la Constitución15. Caso concreto 41. Del análisis del expediente de la actuación disciplinaria, la Sala destaca que: • El 21 de agosto de 2012 la directora de Talento Humano de la Universidad de Cundinamarca informó a la Dirección de Control Interno Disciplinario acerca del posible abandono del cargo por parte del señor Eduard Higinio Rodríguez Maldonado, quien al parecer desde el 3 de julio de 2012 no habría concurrido a desempeñar sus actividades laborales sin ninguna justificación16. • El 27 del mismo mes y año, la directora de Control Interno Disciplinario devolvió el anterior informe, por considerar que previo a cualquier actuación de naturaleza sancionatoria era necesario que se adelantara el trámite administrativo para declarar el abandono del cargo17. • El 20 de diciembre de 2012 la directora de Talento Humano remitió a la Dirección 13 Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014. Exp. 05001-23-31-000-2000-02324- 01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 14 Cabe destacar que esta Corporación ha precisado que la irregularidad que vicia el acto administrativo es la sustancial, en línea con lo señalado por la Corte Constitucional: «Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.

Por el contrario las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos» Cfr. Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23-33-000-2014- 02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Sentencia T-076 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, analizados como causales específicas de la acción de tutela contra providencias, cfr. Corte Constitucional.

Sentencia SU-453 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 16 Véanse folios 4-5 del cuaderno de antecedentes administrativos. 17 Véanse folios 6 a 10 del cuaderno de antecedentes administrativos. Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de Control Interno Disciplinario la Resolución 197 del 18 de octubre de 2012, en la cual se declaró insubsistente el nombramiento del señor Rodríguez Maldonado18. • El 9 de febrero de 2016 se abrió una indagación disciplinaria, con fundamento en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 36 del Acuerdo 006 de 2009, «[p]or el cual se adopta el Estatuto Disciplinario del Personal Administrativo Universidad de Cundinamarca»19.

De esta decisión se remitió una comunicación al indagado, para lo cual se señaló como su lugar de residencia «Finca Villa Claudia. Fusagasugá- Cundinamarca»20. • Mediante oficio del 1 de agosto de 2016 se citó al señor Eduard Higinio Rodríguez Maldonado a rendir su versión libre en el marco de la indagación preliminar. Esa comunicación se remitió a la dirección «Calle 16 c No. 0-18.

Los Robles – Fusagasugá»21. • El 24 de agosto de 2016 se adoptó el procedimiento verbal, con fundamento en el artículo 175 del Código Disciplinario Único y en los artículos 88 y 89 del Acuerdo 006 de 2009. En este acto se formuló al demandante el siguiente cargo: «el señor EDUARD HIGINIO RODRÍGUEZ MALDONADO, identificado con cedula (sic) de ciudadanía (…), en calidad de Operario, código 5310 grado 19, de la Universidad de Cundinamarca, para la época de los hechos, (03/07/2012), al parecer abandono (sic) injustificadamente el precitado cargo, que se le había designado mediante Resolución no. 197 del 18 de octubre de 2012, y por ende no hizo entrega del mismo».

La autoridad citó como disposiciones quebrantadas el artículo 48.55 de la Ley 734 de 2002 y el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973; y, en el orden interno, los artículos 51 (numerales 2 y 3), 10.2 y 44.9 del Acuerdo 005 de 2009. Calificó la falta como gravísima y determinó que se habría ejecutado a título de dolo22. Esta decisión se notificó por edicto que se desfijó el 31 de agosto de 201623, luego de lo cual se designó como defensor de oficio a un estudiante de la Universidad Católica del Colombia24, quien presentó escrito de descargos25 y de alegatos de conclusión26. • El 8 de noviembre de 2016 se declaró disciplinariamente responsable al demandante y fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años, según lo dispuesto por el artículo 46.1 de la Ley 734 de 18 Véanse folios 11 a 14 del cuaderno de antecedentes administrativos. 19 Véanse folios 16 a 18 del cuaderno de antecedentes administrativos. 20 Véase folio 32 del cuaderno de antecedentes administrativos.

La comunicación se devolvió con la indicación «dirección errada» (véase folio 39 del cuaderno de antecedentes administrativos). 21 Véase folio 89 del cuaderno de antecedentes administrativos. 22 Véanse folios 91 a 103 del cuaderno de antecedentes administrativos. 23 Véanse folios 104-105 del cuaderno de antecedentes administrativos. 24 Véanse folios 106 a 122 del cuaderno de antecedentes administrativos. 25 Véanse folios 133 a 136 del cuaderno de antecedentes administrativos. 26 Véanse folios 142 a 145 del cuaderno de antecedentes administrativos.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2002, tras ratificar que se incurrió en una falta gravísima dolosa, pues el señor Rodríguez Maldonado desempeñó sus labores hasta el 3 de julio de 2012, fecha a partir de la cual se ausentó injustificadamente, de lo que quedó constancia en las visitas de inspección del 12 y 13 del mismo mes y año y en los registros biométricos27.

Esta decisión se leyó en audiencia del 8 de noviembre de 2012, en la cual el defensor consideró «(…) que no es oportuno interponer recurso de apelación contra el fallo leído»28. 42. Para la demandada, lo anterior implicó que no se cumplió con el presupuesto para buscar la nulidad del acto, pues el tercer inciso del artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «[e]l recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción» (subrayas de la Sala). 43.

En principio asistiría razón a la apelante, pues, en efecto, el numeral 2 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el referido artículo 76, dispone que, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.

No obstante, la misma norma prevé que «[s]i las autoridades administrativas no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral» (subrayas de la Sala). 44. En el caso concreto, la Sala advierte que si el señor Rodríguez Maldonado no apeló el acto demandado, esto ocurrió porque se configuró la excepción expuesta en el párrafo precedente, como consecuencia de reiteradas irregularidades en el desarrollo del procedimiento disciplinario que impidieron el adecuado ejercicio de los derechos de defensa y contradicción. 45.

La garantía del debido proceso impone el cumplimiento de unos elementos procedimentales y sustanciales y, en esa medida, no basta con que formalmente se dé cuenta del agotamiento de las distintas etapas que supone la actuación, si con ello no se garantiza que esa ritualidad sirvió de instrumento para la satisfacción de los derechos de que goza el investigado, en un trámite que, ante todo, se estructura sobre la presunción de inocencia. 46.

En este punto, cabe recordar que al señor Rodríguez Maldonado se le designó un defensor de oficio una vez la autoridad desfijó el edicto con el cual se dijo notificar el pliego de cargos. Según la decisión de reconocerle personería al estudiante, su designación se hizo de conformidad con los artículos 35 del Acuerdo 006 de 200929 y 17 de la Ley 734 de 2002.

Es la segunda disposición la que consagra que los intereses del disciplinado pueden estar representados por «un defensor de oficio, que podrá ser estudiante del consultorio jurídico de las 27 Véanse folios 146 a 159 del cuaderno de antecedentes administrativos. 28 Véase folio 160 del cuaderno de antecedentes administrativos. 29 Consultado en: https://www.ucundinamarca.edu.co/gaceta/index.php/superior/acuerdos-superior/superior- acuerdos2009, visto el 16/09/2025.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 universidades reconocidas legalmente», a condición de que el implicado sea juzgado como persona ausente. 47. Lo anterior, según el artículo 165 de la Ley 734 de 2002, implica que se intentó la notificación de la decisión de cargos al investigado y que este no compareció; y materializa el derecho a la defensa técnica y material de que trata el referido artículo 17; disposición a la que acudió la autoridad disciplinaria y de la cual no se encuentra una homóloga en el Acuerdo 006 de 2009. 48.

En ese orden, las actuaciones previas al inicio de la audiencia disciplinaria permitieron que se llegara a tal instancia luego de una serie de irregularidades en el trámite de la notificación de las decisiones: el auto que abrió indagación preliminar no fue puesto en su conocimiento, porque la dirección a la que se remitió la comunicación no correspondía a su domicilio; mientras que el auto que adoptó el procedimiento verbal se notificó por edicto, sin que se hubiere intentado su notificación personal. 49.

Pese a que el artículo 38 del Acuerdo 006 de 2009 dispone que solo se notifican la formulación de cargos, la negativa de la práctica de pruebas, la negativa del recurso de apelación en contra de la decisión disciplinaria y las decisiones sancionatorias; lo cierto es que el auto que abre la indagación preliminar no está enlistado en aquellos que se comunican, según el mismo artículo, en su inciso segundo. 50.

De manera que el vacío en lo que a dicho acto se refiere se debía llenar con las disposiciones del régimen disciplinario general de los empleados públicos y, allí, las decisiones que pueden notificarse personalmente, si falla tal diligencia, han de ponerse en conocimiento mediante edicto (artículo 107 de la Ley 734 de 2002). 51. Con todo, la misma normativa disciplinaria dispone que el trámite de notificación no impide que se continúe con la actuación, a condición de que, una vez sea conocida por el interesado, si este lo solicita, sean ampliadas o reiteradas las pruebas que se hubieren practicado. 52.

Al adoptar el procedimiento verbal, la Universidad de Cundinamarca fijó un edicto en el cual señaló que no fue posible notificar personalmente al investigado; pero de ello no reposa ninguna constancia en la actuación disciplinaria; y fue luego de esta actuación que se reconoció personería al defensor y con él se siguió un trámite en el cual las demás decisiones se notificarían por estrados. 53.

La consecuencia obvia del recuento anterior es que la decisión del 8 de noviembre de 2016 quedó ejecutoriada al cabo de la diligencia de su lectura, porque, como consta en la respectiva acta, no se interpuso el recurso de apelación; y, si bien formalmente el procedimiento concluyó como la normativa lo prevé y, en esa medida la perspectiva formal del debido proceso se satisfizo, no ocurre lo mismo con el alcance sustancial de la garantía constitucional, pues, se reitera, si el trámite posterior a la notificación de la decisión de cargos se surtió sin la presencia del demandante, fue porque ningún esfuerzo se desplegó con el fin de notificarle la existencia de la actuación. Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 54.

De manera que fue la misma Universidad de Cundinamarca quien limitó la posibilidad de que el señor Rodríguez Maldonado concurriera al trámite disciplinario; o que, enterado del procedimiento, decidiera, bien nombrar un apoderado de confianza, o bien representar sus intereses de manera personal; o, inclusive, abstenerse de actuar; posibilidades que en todo caso están sometidas a que la autoridad disciplinaria cumpla con las ritualidades para que el trámite de notificación se desarrolle con apego a las reglas procedimentales. 55.

De manera que si el demandante no interpuso el recurso de apelación en contra de la decisión disciplinaria de primera instancia, esto ocurrió como resultado de las distintas irregularidades que se presentaron durante la actuación que concluyó con su expedición. Por esas mismas situaciones no es posible para la Sala acompañar la tesis de la apelante, pues la regla general del artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 se exceptúa cuando es la misma autoridad la que impide que se materialice la garantía de la doble instancia, en los términos del numeral 2, inciso 2, del artículo 161 de la misma Ley. 56.

Son tales circunstancias la que habilitan a la jurisdicción para que, no obstante, la ausencia de una decisión disciplinaria de segunda instancia, analice la legalidad del acto expedido el 8 de noviembre de 2016. 57. Derivado de lo anterior, hay una precisión que cabe hacer respecto del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, si se contara el término previsto en el artículo 164, literal d) de la Ley 1437 de 2011, partiendo de que el acto sancionatorio quedó ejecutoriado el 8 de noviembre de 2016, para cuando el señor Rodríguez Maldonado accionó, habría caducado la acción. 58.

No obstante, en la demanda relató que tuvo conocimiento del acto el 27 de noviembre de 2016 y que el 28 del mismo mes y año radicó ante la Universidad de Cundinamarca una solicitud de copia del expediente disciplinario. En lo que concierne a los antecedentes administrativos, resulta claro para la Sala que antes de tal fecha no existe ningún soporte que dé cuenta de que el demandante conociera de la decisión disciplinaria, como una comunicación o, por lo menos, el acto que ejecutó la medida sancionatoria.

Por otra parte, la demandada no señaló que el relato del señor Rodríguez Maldonado no correspondiera a la realidad. 59. Cabe destacar que el artículo 164, literal d) se refiera a la «comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso (…)» como parámetro para iniciar el cómputo del término de caducidad, con lo cual se entiende que son múltiples las formas en que un administrado puede conocer el acto del que enerva su presunción de legalidad; lo que inclusive, se prevé en el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, según el cual las notificaciones que no se surtan con el lleno de los requisitos legales no producen ningún efecto, salvo que «(…) la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales». 60.

De allí que para el cómputo del término para accionar la Sala no pueda partir Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de la notificación por estrados de la decisión del 8 de noviembre de 2016, pues sería tanto como exigir al demandante que, pese a todas las irregularidades que le impidieron conocer y actuar en el procedimiento, acudiera a la jurisdicción aun sin conocer el acto que le impuso la sanción. Por lo anterior, se tendrá como fecha de partida para efectos de la caducidad el 27 de noviembre de 2016 y se concluye que el señor Rodríguez Maldonado acudió a la jurisdicción de manera oportuna30. 61.

En síntesis, el conocimiento del acto, que según el demandante ocurrió el 27 de noviembre de 2016 lleva a que se satisfaga la oportunidad para demandar; mientras que las irregularidades procedimentales, materializadas en la indebida notificación de las decisiones disciplinarias, en especial, de aquella que adoptó el procedimiento verbal, formuló cargos y lo citó a audiencia, lo exoneran del deber de agotar el recurso de apelación en contra de la decisión sancionatoria. 62.

Este análisis tiene una consecuencia adicional: si bien se confirmará la sentencia apelada, ello obedece a que se configuró el desconocimiento del debido proceso en su dimensión formal, en especial, respecto de la participación efectiva del interesado, pues aunque aparentemente la Universidad de Cundinamarca agotó todas las etapas que se exigen para que el acto contentivo de la sanción disciplinaria se presuma legal, lo cierto es que la omisión en la ritualidad para la notificación impide que la decisión acusada se ajuste a derecho. 63.

En efecto, la normativa disciplinaria permite que la actividad probatoria en la fase instructiva del procedimiento se adelante aun si el investigado no se ha notificado de la actuación. En ese sentido, en principio la ausencia de esta diligencia en sede de indagación preliminar o de investigación disciplinaria no tiene la fuerza suficiente para viciar el trámite. 64.

No obstante, llegados a la formulación de cargos el alcance de la notificación varía, pues en dicho acto se realiza el juicio provisional de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad y es sobre estos elementos, acompañados de las pruebas con que cuenta la autoridad, que se ha de ejercer el derecho de defensa, que por disposición legal puede encomendarse a un apoderado o desplegarse en causa propia; o que, enterado de la decisión de formular cargos, el investigado opte por no pronunciarse. 65.

Se insiste, previo a la notificación por edicto, que se desfijó el 31 de agosto de 2016, no obra constancia de que la Universidad de Cundinamarca hubiese intentado notificar personalmente al señor Eduard Higinio Rodríguez Maldonado y, según lo dispuesto por el artículo 165 de la Ley 734 de 2002, la decisión de cargos se notifica personalmente, para lo cual se debe librar una comunicación con destino al interesado.

Si al cabo de 5 días este no se ha presentado, «(…) se procederá a designar defensor de oficio con quién se surtirá la notificación personal». 66. Es la normativa de la Universidad de Cundinamarca la que prevé la notificación por edicto de la decisión de cargos, según se extrae del inciso final del 30 La solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 8 de marzo de 2017 y la constancia de no acuerdo se expidió el 9 de junio de 2017 (véase folio 215 del cuaderno de antecedentes administrativos).

La demanda se radicó el mismo día de expedida la constancia de no acuerdo (véase folio 234 del cuaderno principal). Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 artículo 81 del Acuerdo 006 de 200931. Al margen de la discusión sobre la legalidad de dicha ritualidad, lo cierto es que no desparece el condicionamiento del artículo 165 de la Ley 734 de 2002: si el investigado no se presenta, entonces es procedente designarle un defensor de oficio. 67.

En todo caso, se trata de una decisión que por expresa disposición de la normativa disciplinaria se notifica personalmente, y es así porque es a partir de ella que el investigado ve comprometida su responsabilidad, así sea de manera provisional. No cumplir con la ritualidad expuesta, o no contar con el soporte de que se intentó poner en conocimiento del investigado la decisión de cargos, supone que el trámite posterior se adelante de espaldas a quien se verá afectado con la eventual sanción. 68.

Por ello, no puede convalidarse la actuación de la demandada, ni entender saneado el procedimiento únicamente bajo la premisa de que al mismo concurrió un defensor de oficio, si la participación de este no se encuentra mediada por el estricto cumplimiento de las reglas de notificación del acto que abre la fase de juzgamiento. 69. En esos términos, la actuación que concluyó con la sanción disciplinaria que se impuso al demandante se adelantó con desconocimiento de las garantías procedimentales del derecho al debido proceso y, en esa medida, la Sala mantendrá la decisión de anular el acto expedido el 8 de noviembre de 2016, pero por las razones expuestas en esta providencia. De la condena en costas 70.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 71.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 31 Acuerdo 006 de 2009. «Artículo 81. Notificación del pliego de cargos.

El pliego de cargos se notificará personalmente al investigado o a su apoderado si lo tuviere. Para el efecto, inmediatamente se librará comunicación y se surtirá con el primero que se presente. En caso de no poderse llevar a cabo la notificación personal, ésta se hará por edicto» (subrayas de la Sala). Radicado: 25000-23-42-000-2017-03482-01 (3874-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 72.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 73. En consecuencia, se impondrán costas a la Universidad de Cundinamarca, por cuanto se niegan las pretensiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el cuatro (4) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió a las pretensiones, pero por las razones expuestas en esta decisión. Segundo. CONDENAR en costas a la Universidad de Cundinamarca.

Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Tercero. RECONOCER personería al abogado Ramiro Rodríguez López, identificado con la cédula de ciudadanía 19.440.097 y portador de la tarjeta profesional 34.009 del C.S. de la J. para representar los intereses de la Universidad de Cundinamarca, conforme al poder que obra en el folio 252 del cuaderno principal.

Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente