1 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco 2025.
Referencia: Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Radicación núm.: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Demandados: Corporación Autónoma Regional de la Defensa de la Meseta de Bucaramanga- Municipio de Bucaramanga- Unidad Administrativa Especial en Liquidación- Consorcio PAR Inurbe en Liquidación. ACCIÓN POPULAR – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Bucaramanga y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga CDMB, contra la sentencia del 18 de diciembre de 2018 emitida por el Tribunal Administrativo de Santander, por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, previo recuento de los siguientes antecedentes.
I. SÍNTESIS DEL CASO La falta de cerramiento, mantenimiento y abandono del inmueble ubicado en la dirección catastral C 16 A No K27 C 16 N No 24-23 Barrio Villa Helena- Comuna 2 en el municipio de Bucaramanga- Santander (contiguo a la institución educativa Colegio Instituto Técnico Superior Dámaso Zapata- Sede C), según el accionante, genera que en su interior se consuman sustancias ilegales, depositen basuras, se realicen necesidades fisiológicas, situación que afecta los derechos colectivos de la comunidad estudiantil y de la comunidad al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad pública.
En consecuencia, se formularon las siguientes pretensiones: 2 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “ • Que se declare la vulneración de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados, según la ley 472 de 1998, en su artículo 4to inciso a y g. • Que se adopten las medidas necesarias para que no se vuelvan a presentar acciones que dan pie a la presente acción. • Que se adopten las medidas necesarias para la mejora de dicho predio, ya sea encerrándolo, o poniéndolo a producir y/o un parque ecológico que sirva para los mismos alumnos de la institución antes mencionada. • Que se condenen a los demandados, y que recompense a los actores de conformidad con lo estipulado en la ley 472 de 1998 en su art. 39 • Que el tiempo estipulado por el señor magistrado para dar cumplimiento a dicha acción popular no se exceda ya que se iniciaron las clases en esta institución.” II.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN El 17 de junio de 2011, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda, ordenó notificar a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB, al Defensor del Pueblo del municipio de Bucaramanga y a la Procuraduría Judicial para Asuntos Administrativos.1 II.1. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en la contestación a la demanda, dijo que no estaba legitimada en la causa por pasiva, porque no es de su competencia la vigilancia y cuidado de los predios de propiedad privada.
Manifestó que el arreglo de prados y encerramiento le correspondía y corresponde a los propietarios de los inmuebles y, en caso de propiedad de una entidad pública, le corresponde a ésta cuidarlo y conservarlo. Sostuvo que en el municipio de Bucaramanga existe la Secretaría de Infraestructura y Espacio Público, que debía velar porque los ciudadanos cumplan con el cuidado y encerramiento de los predios.
A su vez, indicó que son los competentes para adelantar los procesos administrativos y resolver asuntos como el descrito en el caso concreto. Argumentó que no existía 1 Fls 17 y 18 del C.1. 3 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ninguna acción u omisión de la Corporación porque no hay competencia legal que la hiciera responsable de los hechos descritos.2 II.2.
El Municipio de Bucaramanga contestó la demanda, manifestó que no tenía legitimación en la causa por pasiva, porque el predio donde se origina la presunta vulneración de derechos colectivos hacía parte de los bienes de la liquidación del antiguo Instituto de Crédito Territorial y, por tanto, el cuidado y mantenimiento del mismo le correspondía al liquidador del Instituto y no al municipio.3 II.3.
El 1 de agosto de 2017, El Tribunal corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.4 II.4. Mediante auto del 5 de febrero de 2019 se concedieron los recursos de apelación propuestos por la Corporación Autónoma Regional para la Meseta de Bucaramanga y el Municipio de Bucaramanga5. II.5. Por auto del 17 de octubre de 2019, el Despacho admitió los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Bucaramanga y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga.6 II.6.
El 20 de abril de 2021, el Despacho decretó el desistimiento tácito de una nulidad procesal formulada por el Municipio de Bucaramanga.7 II.7. El 10 de mayo de 2021, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio formuló incidente de nulidad8, la cual fue negada por auto del 14 de mayo de 20259 y confirmada por auto del 18 de junio de 202510 III.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Santander declaró probada la vulneración de los derechos colectivos. A continuación, se transcribe la parte resolutiva: 2 Fls 24 a 27 del C.1 3 Fls. 105 a 107 del C.1 4 Fl. 157 del C.1 5 Fl. 202 del C.1 6 Fl. 213 del C.1 7 Índice de SAMAI 00030. 8 Índice de SAMAI 00036. 9 Índice de SAMAI 00061. 10 Índice de SAMAI 00072. 4 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “PRIMERO. DECLÁRESE NO probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA formulada por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA- CDMB, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DECLÁRESE NO probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA formulada por el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (s), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. DECLÁRESE que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA, EL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL EN LIQUIDACIÓN- INURBE EN LIQUIDACIÓN vulneraron los derechos e intereses colectivos de los estudiantes de la institución educativa denominada INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR DÁMASO ZAPATA, Sede C, ubicado en el Barrio Villa Helena, Comuna No 2 del Municipio de Bucaramanga (S), relacionados con el goce de un ambiente sano y defensa a la salubridad y seguridad públicas, de conformidad en las consideraciones efectuadas a lo largo de este proveído.
CUARTO. ORDÉNESE A LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA- CDMB, que: i) Que dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, realice visita a los predios aledaños a la institución educativa denominada INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR DÁMASO ZAPATA, Sede C, ubicado en el Barrio Villa Helena, Comuna No 2 del Municipio de Bucaramanga y, emita informe técnico en el cual teniendo en cuenta los agentes contaminantes ya establecidos dentro del proceso y, los que en la visita aparezcan, determine cuáles son las medidas a adoptar conjuntamente con el municipio de Bucaramanga y la Unidad Administrativa Especial en Liquidación- INURBE EN LIQUIDACIÓN-, con el fin de preservar los derechos colectivos protegidos a la comunidad estudiantil y aledaña al plantel educativo ya mencionado.
En el mismo informe la CDMB deberá determinar quién o quiénes realizan las actividades de las que provienen los agentes y sustancias que contaminan el mencionado predio. ii) Cumplido lo anterior, dentro del mismo término deberá iniciar si hay lugar a ello, el procedimiento sancionatorio ambiental en contra de la persona o personas que 5 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co resultaren responsables de las actividades de la que se derivan los agentes contaminantes, ordenando si es preciso, las medidas cautelares que resulten pertinentes para evitar la amenaza o mitigar el daño a los derechos colectivos relacionados con el medio ambiente sano y seguridad y salubridad públicas, del predio aludido.
En todo caso, en un plazo de 6 meses siguientes a la apertura del trámite sancionatorio ambiental – si a ello hubiere lugar- deberá remitir la decisión definitiva en la que se resuelva si debe imponerse o no alguna sanción ambiental a quién o quiénes se investigan, ordenando, en todo caso, a quiénes con la infracción de las normas ambientales, hayan afectado los derechos colectivos protegidos. iii) Dentro del término no mayor a un (1) mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, la CDMB en forma coordinada con el municipio de Bucaramanga (S) y la Unidad Administrativa Especial en Liquidación – INURBE EN LIQUIDACIÓN- realizará las procedentes actividades de compensación y recuperación ambiental, con el fin de generar en la comunidad estudiantil y aledaña al Instituto Técnico “ Dámaso Zapata”, los beneficios ambientales proporcionales a los daños o perjuicios o perjuicios ambientales causados por el deterioro que se produjo en el predio ya descrito. iv) En adelante la CDMB en forma coordinada con el ente territorial y el Agente Liquidador del INURBE, deberá adoptar medidas de prevención, corrección, mitigación, recuperación y restauración eficaces en el predio aquí aludido, a fin de garantizar los derechos e intereses colectivos que aquí se protegen.
QUINTO: ORDÉNESE AL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Y A LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL EN LIQUIDACIÓN- INURBE EN LIQUIDACIÓN, que: i) Que dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo del Informe Técnico que deberá emitir la CDMB, el Municipio de Bucaramanga a través de la dependencia que corresponda, proceda a adelantar labores de barrido, limpieza, fumigación en los predios aledaños a la institución educativa denominada INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR DÁMASO ZAPATA, Sede C, ubicado en el Barrio Villa Helena, Comuna No 2 del Municipio de Bucaramanga, con una periodicidad de lunes a sábado. ii) De igual manera y en el plazo de un (1) mes contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, deberá a través de la dependencia correspondiente y en asocio con la CDMB y el Agente Liquidador del INURBE, realizar campañas educativas para el manejo de los residuos en el sector, como factor determinante, a fin de evitar el deterioro mismo. 6 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co SEXTO: A LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL EN LIQUIDACIÓN- INURBE EN LIQUIDACIÓN, que: i) Que dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo del Informe Técnico que deberá emitir la CDMB, el Municipio de Bucaramanga a través de la dependencia que corresponda, proceda a adelantar labores de barrido, limpieza, fumigación en los predios aledaños a la institución educativa denominada INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR DÁMASO ZAPATA, Sede C, ubicado en el Barrio Villa Helena, Comuna No 2 del Municipio de Bucaramanga, a través de la dependencia que corresponda, mancomunadamente procederá a colaborar tanto con la autoridad Ambiental como con el municipio de Bucaramanga, a fin que cada una de las órdenes aquí proferidas se ejecuten dentro de los términos establecidos. ii) En su condición de responsable del predio que se encuentra aledaño a la institución educativa denominada INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR DÁMASO ZAPATA, Sede C, ubicado en el Barrio Villa Helena, comuna No 2 del Municipio de Bucaramanga, en adelante, velará por la preservación del lote mencionado, para que no se vuelvan a presentar los focos de contaminación descritos en la parte motiva de la presente providencia.
SÉPTIMO: INTÉGRESE un Comité Permanente de Verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas en esta providencia, el cual deberá ser conformado por el Representante Legal de la Corporación Autónoma Regional para la Meseta de Bucaramanga (S); el Representante Legal de la Unidad Administrativa Especial en Liquidación – INURBE EN LIQUIDACIÓN, el Personero Municipal de Bucaramanga (S); el señor Delegado de la Defensoría del Pueblo; el señor Procurador Judicial Delegado de Asuntos Administrativos ante el Despacho Ponente y, el Actor Popular.
El Comité aquí establecido, deberá presentar un informe ante esta Colegiatura sobre el cumplimiento de las órdenes impartidas a medida que se vaya venciendo el plazo concedido a las entidades demandadas y vinculadas, para el efecto.
OCTAVO: CONDÉNASE en costas a la parte demandada CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA y a las vinculadas MUNICIPIO DE BUCARAMANGA (S), y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL EN LIQUIDACIÓN – INURBE EN LIQUIDACIÓN- por ser la parte vencida en el proceso, en favor del actor popular, una vez se encuentre ejecutoriada la sentencia, dando aplicación a lo 7 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso, las que serán liquidadas conforme la parte motiva de la presente providencia.
NOVENO: De conformidad con el Art. 365 del Código General del Proceso, fíjese agencias en derecho a favor del actor popular LUIS HERVIN RODRIGUEZ MONTOYA en la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente para que sea incluido por secretaría en la liquidación de costas.
DÉCIMO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, expidase copia auténtica de la misma con las respectivas constancias de su notificación, ejecutoria y de ser (sic) la primera copia que presta mérito ejecutivo, a costa del apoderado de la parte actora, de conformidad con el artículo 114 del Código General del Proceso.(…)” Para el amparo de los derechos solicitados, el Tribunal consideró que estaba demostrado que el lote aledaño a la institución educativa (Instituto Técnico Superior Dámaso Zapata, sede C), ubicado en el barrio Villa Helena- Comuna 2- Municipio de Bucaramanga, corresponde a áreas de cesión, producto de las urbanizaciones y/o barrios construidos por el antiguo ICT- INURBE.
Determinó que, al liquidarse dicho ente, las áreas serían transferidas al municipio de Bucaramanga y que el mantenimiento y conservación de los bienes correspondía a su propietario, que, para el caso concreto al momento del fallo, era la Unidad Administrativa Especial en Liquidación – INURBE EN LIQUIDACIÓN- Consorcio PAR INURBE EN LIQUIDACIÓN. Señaló que dentro de las facultades de la Corporación Autónoma Regional para la defensa de la Meseta de Bucaramanga estaba la preservación del medio ambiente, y a su vez, al alcalde de la ciudad como jefe de policía, le correspondía la preservación y mantenimiento del orden público.
IV. RECURSOS DE APELACIÓN IV.I El Municipio de Bucaramanga apeló la sentencia e insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que el predio no es propiedad del municipio de Bucaramanga y es propiedad de Incredial -hoy Unidad Administrativa Especial en Liquidación–INURBE en liquidación y es a éste a quien le corresponde el mantenimiento de los predios que están dentro de los activos de la liquidación. Señaló que la orden dada en la parte resolutiva al municipio de Bucaramanga era imposible de cumplir, porque las labores de aseo le corresponden, en principio, al propietario del 8 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co predio y a la Empresa Metropolitana de Aseo EMAB, la cual tiene autonomía administrativa y financiera.
IV.II La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga apeló la sentencia y señaló que no podía establecerse un nexo causal entre sus funciones y los hechos descritos como vulneradores de los derechos colectivos invocados. Manifestó que la responsabilidad recaía en el municipio de Bucaramanga. Insistió en que no había legitimación en la causa por pasiva, por cuanto le correspondía al Instituto de Crédito Territorial ejecutar la limpieza de los lotes de su propiedad.
Señaló que no estaba demostrado que la propiedad del terreno fuera de la Corporación. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el numeral 14 del artículo 132 del C.C.A11, así como el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por el Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales Administrativos en los medios de control de defensa de intereses y derechos colectivos.
V.2. Delimitación de la decisión de segunda instancia. De la lectura de los recursos de apelación, la Sala observa que ninguno desconoce la problemática en el lote contiguo a la institución educativa Colegio Instituto Técnico Superior Dámaso Zapata Sede C del Barrio Villa Helena- Comuna 2- Municipio de Bucaramanga (en relación las condiciones de salubridad y seguridad pública) y, con ocasión de ello, la vulneración a los derechos colectivos aducidos en la demanda y declarados vulnerados en la decisión de primera instancia, por ello en este punto no se detendrá la Sala.
Los cuestionamientos van dirigidos por las entidades públicas apelantes (en el marco de las órdenes impartidas en primera instancia) en relación con la legitimación en la causa y las competencias legales de cada una de ellas frente al caso concreto, por lo que este será el alcance del juez en segunda instancia y, en ese orden, se abordarán. 11 “ARTÍCULO 132.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…) “14. De las acciones popular es y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional” 9 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co V.3.
La legitimación en causa por pasiva Sobre esta institución, la Sección Primera del Consejo de Estado ha dicho que “(…)la legitimación en la causa por pasiva es entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda, por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial, por lo que para poder predicar esta calidad es necesario probar la existencia de dicha relación (…)12 En el caso concreto, la legitimación de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga está concretada en la relación jurídico- sustancial de contenido y fuente legal, específicamente en el numeral 2 del artículo 31 de la ley 99 de 1993 que le otorga las competencias ambientales como máxima autoridad dentro de su jurisdicción, entonces, comoquiera que los hechos descritos como vulneradores de los derechos colectivos tienen que ver con la ausencia del ejercicio de control ambiental, está justificado que la Corporación se encuentre legitimada por pasiva, para que se verifique si las obligaciones legales a su cargo están satisfechas o si por el contrario de su incumplimiento deviene una vulneración a los derechos colectivos invocados.
En cuanto al municipio de Bucaramanga, la legitimación en la causa para ser demandado se establece en verificar el cumplimiento de las obligaciones legales contenidas en los numeral 6 y 7 del artículo 65 de la ley 99 de 1993, según los cuales, el alcalde funge como primera autoridad de policía y, en apoyo con la Policía Nacional y demás entidades que conforman el SINA- Sistema Nacional Ambiental-, debe ejercer las funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y proteger el derecho constitucional a un ambiente sano, así como, coordinar y dirigir con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo.
Así las cosas, la relación jurídica sustancial tiene que ver con el cumplimiento de los 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Setencia del 9 de agosto de 2012, Radicado 730001-23-21-000.2010-00472- 01 (AP). C.P Marco Antonio Velilla Moreno (E). 10 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co mandatos legales descritos y la relación con los hechos que sirvieron como sustento de la demanda, de los cuales es necesario verificar su cumplimiento o incumplimiento, y si su concreción o no vulnera los derechos colectivos relativos al caso concreto.
Ahora bien, tener por satisfecho este presupuesto procesal no implica que se pueda concluir que, en virtud de esa relación procesal, sean estas entidades los agentes vulneradores de los derechos. Para atribuir responsabilidad, en sede de acción popular, es necesario verificar – primero– si la acción u omisión atribuida como vulneradora de los derechos colectivos reclamados proviene de un contenido obligacional específico a cargo de las entidades que conforman la parte pasiva, lo cual se abordará en los capítulos siguientes.
V.4. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga. Las Corporaciones Autónomas Regionales, en virtud de la ley 99 de 1993, son entes corporativos especiales del orden nacional, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotadas de personería jurídica. Estas entidades estatales están sujetas a un régimen especial (art. 40 Ley 489 de 1998, en consonancia con los arts. 113 inciso 2° y 150.7 y 371 CN).
Las CAR son entes de carácter público integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica. Las CAR están encargadas por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales y propender el desarrollo sostenible (art. 23 Ley 99 de 1993).
Conforme el numeral 2 del artículo 31 de la ley 99 de 1993, Las Corporaciones Autónomas Regionales están facultadas, entre otras, para ejercer como máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción. En ese ejercicio como autoridad conforme los artículos 1 y 2 de la ley 1333 de 2009, tienen facultades preventivas y sancionatorias frente a las infracciones que se presenten en materia ambiental, y en virtud del artículo 4 de la ley 1333 de 2009 las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, los Tratados Internacionales, la ley y el Reglamento.
En esa vía, las Corporaciones Autónomas Regionales desarrollan sus actividades tanto preventivas como sancionatorias en el marco de los 11 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimientos contenidos consagrados a partir del artículo 12 y Ss de la ley 1333 de 2009.
Según el recurso, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, no estuvo de acuerdo con la orden dada en el fallo de primera instancia, según la cual: (-) Dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria del fallo debía realizar una visita al predio aledaño a la institución educativa denominada INSTITUTO TÉCNICO SUPERIOR DAMAZO ZAPATA, Sede C, ubicado en el Barrio Villa Helena, Comuna No 2 del Municipio de Bucaramanga del cual debía dejarse un informe técnico que determinara cuáles son las medidas a adoptar conjuntamente con el municipio de Bucaramanga y la Unidad Administrativa Especial en Liquidación- INURBE EN LIQUIDACIÓN-, para preservar los derechos colectivos protegidos a la comunidad estudiantil y aledaña al plantel educativo ya mencionado;
(-)debía determinar quién o quiénes realizan las actividades de las que provienen los agentes y sustancias que contaminan el predio e iniciar si hubiera lugar a ello, el procedimiento sancionatorio ambiental y el decreto de las medidas cautelares; (-) debía en un plazo de 6 meses siguientes a la apertura del trámite sancionatorio ambiental – si a ello hubiere lugar- remitir la decisión definitiva en la que se resuelva si debía imponerse o no alguna sanción ambiental a quién o quiénes se investigan, ordenando, en todo caso, a quiénes con la infracción de las normas ambientales, hayan afectado los derechos colectivos protegidos.
Y finalmente, dentro del término no mayor a un (1) mes siguiente a la ejecutoria del fallo, la CDMB debía en forma coordinada con el municipio de Bucaramanga (S) y la Unidad Administrativa Especial en Liquidación – INURBE EN LIQUIDACIÓN- realizar las actividades de compensación y recuperación ambiental, con el fin de generar en la comunidad estudiantil y aledaña al Instituto Técnico “ Dámaso Zapata”, los beneficios ambientales proporcionales a los daños o perjuicios o perjuicios ambientales causados por el deterioro que se produjo en el predio, así como, en forma coordinada con el ente territorial y el Agente Liquidador del INURBE, debía adoptar medidas de prevención, corrección, mitigación, recuperación y restauración eficaces en el predio aquí aludido, a fin de garantizar los derechos e intereses colectivos que aquí se protegen.
De acuerdo con el “ Informe de Visita del 16 de septiembre de 2011”13 – aportado por la Subdirección de Evaluación y Control Ambiental de la 13 Fls. 31 a 37 del C. Principal. 12 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga con ocasión de la solicitud de visita técnica en el marco de la acción popular– da cuenta que en el lote materia del presente medio de control se evidenció que algunas personas lo tomaban para realizar necesidades fisiológicas debido al estado de abandono y que había disposición de escombros y basuras ubicadas en los alrededores que generaban afectación a la comunidad del colegio colindante, así mismo, se evidenció que se requería poda de ramas y reducción de copas en un 20% de los árboles en los alrededores del colegio.
En esa vía, para la Sala no hay contradicción con la orden dada a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, pues de la lectura de las mismas, y de las conclusiones dadas en el informe de visita, se extrae, en primer lugar, que efectivamente hay un compromiso de derechos ambientales a un ambiente sano a la seguridad y salubridad pública, y en segundo lugar, que a la Corporación se le está ordenando el desarrollo de las funciones contempladas en los procedimientos de la ley 1333 de 2009, es decir, cada una de las órdenes dadas, no son más que la solicitud de ejercer las potestades como máxima autoridad ambiental y una descripción del paso a paso de las etapas procedimentales que debe agotar la entidad, con el fin de poner una solución a la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, en el marco de sus funciones, razón por la cual se confirmará, en este primer aspecto, la decisión adoptada por el Tribunal.
V.5. El municipio de Bucaramanga En el recurso se solicitó revisar nuevamente la falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que el predio no era de propiedad del municipio de Bucaramanga y es propiedad de Incredial- hoy Unidad Administrativa Especial en Liquidación – INURBE en liquidación y es a éste a quien le corresponde el mantenimiento de los predios que están dentro de los activos de la liquidación. Además, se estuvo en desacuerdo con que en la orden dada en la parte resolutiva se le impusiera al municipio de Bucaramanga cumplir las labores de aseo, porque las mismas, le corresponden, en principio, al propietario del predio y a la Empresa Metropolitana de Aseo EMAB, empresa descentralizada por servicios con autonomía administrativa y financiera.
En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, como ya quedó expresado, la Sala tiene por legitimado al municipio por las razones 13 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co explicadas con anterioridad (V.3).
Ahora, en relación con el argumento, según el cual le corresponde al propietario del inmueble el mantenimiento del predio, la Sala encuentra que es cierto, como en efecto le fue ordenado a quien en el proceso se certificó como propietario y por esa razón la orden de primera instancia conlleva obligaciones específicas de limpieza, cuidado y manutención a cargo de la Unidad Administrativa Especial en Liquidación – INURBE en liquidación quien según lo probado en este proceso, para la fecha de los hechos era propietario.
De tal suerte, que la apelación consiste entonces en verificar si al Municipio de Bucaramanga también le corresponden las actividades ordenadas en virtud de sus funciones legales. Para ello se hace necesario para la Sala precisar que la orden no debe entenderse desde la perspectiva del servicio público de aseo el cual es prestado por Empresa Metropolitana de Aseo EMAB, sino desde la protección al derecho colectivo de la salubridad pública y del municipio como garante del mismo.
En esa vía, es necesario traer que, según los numerales 6 y 7 del artículo 65 de la ley 99 de 1993, le es dado al alcalde, como primera autoridad de policía, con el apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables; velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional, y, en ese sentido, debe coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo.
Así mismo, el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 le otorgó a los municipios en materia ambiental, la función de tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del medio ambiente en el municipio en coordinación con las corporaciones autónomas regionales, y el artículo 6º de la ley 1551 del 2012 –modificatorio del artículo 3º de la ley 136 de 1994, estableció que los municipios debían velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la constitución y la ley. 14 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con las pruebas del proceso, el “Informe de Visita del 16 de septiembre de 2011”14 –aportado por la Subdirección de Evaluación y Control Ambiental de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga con ocasión de la solicitud de visita técnica en el marco de la acción popular– como se dijo con antelación, da cuenta que en el lote materia del presente medio de control se evidenció que algunas personas lo tomaban para realizar necesidades fisiológicas debido al estado de abandono y que había disposición de escombros y basuras ubicadas en los alrededores que generaban afectación a la comunidad del colegio colindante, así mismo, se evidenció que se requería poda de ramas y reducción de copas en un 20% de los árboles en los alrededores del colegio.
En esa vía, para la Sala es claro que es responsabilidad del Municipio de Bucaramanga de procurar la efectividad como garante de los derechos colectivos al medio ambiente, la salubridad pública y la seguridad, y es, justamente, a quien le corresponde adoptar las medidas -en coordinación con las demás entidades del SINA- para solucionar las afectaciones al derecho colectivo a la salubridad.
Por tanto, la Sala encuentra ajustado que las órdenes dadas en el fallo de primera instancia hayan involucrado tanto al Municipio de Bucaramanga como a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, para que de manera concertada, desde el ámbito de sus funciones enervaran las causales de vulneración de los derechos colectivos al medio ambiente, la salubridad pública y la seguridad –empezando por las actividades mínimas de limpieza y mantenimiento del predio– razón por la cual, se confirmará el fallo de primera instancia en su totalidad.
Finalmente, la Sala modificará el numeral séptimo de la parte resolutiva del fallo de primera instancia, en el sentido de ordenar que el magistrado ponente presida el comité de verificación en los términos del artículo 34 de la ley 472 de 1998, el cual prevé la importancia del juez en la verificación del cumplimiento y realización de los derechos colectivos amparados.
V.6. De la condena en costas En el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 se establece: 14 Fls. 31 a 37 del C. Principal. 15 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “ARTICULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.
Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”.
Ahora bien, de acuerdo a lo previsto en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 201915, se estableció que “[…] En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso […]”.
El artículo 365.1 del CGP, a su vez, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, de conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del numeral 1.7 del Acuerdo nº 18887 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda- 3 de marzo de 2011.
En el caso concreto, se puede concluir que se resolvieron desfavorablemente los recursos a los apelantes, sin embargo, en cuanto a su comprobación no está demostrado que la parte actora hubiera incurrido en gastos procesales en esta instancia, razón por la cual, no habrá condena en costas y así se establecerá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. 15 Radicación: 15001-33-33-007-2017-00036-01.
C.P Rocio Araujo Oñate – Sentencia de Unificación. seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019). 16 Radicación núm: 68001233100020110013401 Demandante: Luis Hervin Rodríguez Montoya Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral SÉPTIMO de la sentencia, para que en su lugar se lea:
SÉPTIMO: INTÉGRESE un Comité Permanente de Verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas en esta providencia, el cual deberá ser conformado por el magistrado ponente, quien lo presidirá, y por el Representante Legal de la Corporación Autónoma Regional para la Meseta de Bucaramanga (S); el Representante Legal de la Unidad Administrativa Especial en Liquidación – INURBE EN LIQUIDACIÓN, el Personero Municipal de Bucaramanga (S); el señor Delegado de la Defensoría del Pueblo; el señor Procurador Judicial Delegado de Asuntos Administrativos ante el Despacho Ponente y, el Actor Popular.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 18 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
TERCERO: Sin condena en costas y agencias en derecho de segunda instancia.
CUARTO: REMITIR copia de la providencia a la Defensoría del Pueblo, conforme lo dispuesto en el artículo 80 de la ley 472. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.