Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 Demandante: ELIZABETH QUINTERO MOLINA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.
Ausencia del requisito de relevancia constitucional. Declara la improcedencia de la acción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Resuelve la Sala la acción de tutela formulada por la señora Elizabeth Quintero Molina contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo La señora Elizabeth Quintero Molina, en nombre propio, instauró acción de tutela1 contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social. Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 3 de agosto de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través de la cual revocó el fallo de 23 de junio de 2017 del Tribunal Administrativo de Nariño que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora contra la 1 Con escrito radicado el 27 de noviembre de 2023, a través del buzón electrónico tutelaenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co y remitido en la misma fecha a la Secretaría General del Consejo de Estado.
Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) para, en su lugar, denegarlas.
El asunto se identificó con el radicado 52001-23-33-000-2016-00118-01. 1.2. Pretensiones La parte actora solicitó: Conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social Y en consecuencia: Revocar la sentencia del 3 de agosto de 2023, proferida por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado.
Dejar sin valor y efectos jurídicos la sentencia del 3 de agosto de 2023, proferida por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado y, Ordenar a la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado que, en el lapso que lo estime su Despacho, profiera una providencia de reemplazo en la que realice un análisis integral de la prueba y aplique precedentes judiciales de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2 1.3.
Hechos Los supuestos que a continuación se relacionan, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La parte actora indicó que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. Señaló que la demanda fue asignada al Tribunal Administrativo de Nariño bajo el radicado 52001-23-33-000-2016-00118-01; autoridad judicial que en sentencia de 23 de junio de 2017 accedió a las pretensiones del medio de control y ordenó el reconocimiento de la pensión a partir del 5 de mayo de 2017.
Explicó que la entidad demandada interpuso el recurso de apelación al considerar que no se encontraba acreditada su vinculación en el período anterior al 31 de diciembre de 1980 y que los tiempos laborados como docente del departamento de Nariño desde el 1.° de octubre de 1994 debían ser tenidos en cuenta como una nueva vinculación de carácter nacional, independientemente de lo que figurará en el documento expedido por el nominador o pagador, toda vez que ante un retiro y posterior nombramiento, se pierde la relación legal inicial. 2 Transcripción literal con posibles errores.
Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comentó que el proceso correspondió en segunda instancia al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que, en sentencia de 3 de agosto de 2023, resolvió revocar el fallo de primer grado y, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda, al considerar lo siguiente: Conforme a lo expuesto hasta este punto, se deduce que la demandante se desempeñó en un primer momento como docente territorial desde el 22 de enero de 1979 hasta el 31 de julio de 1989, y luego, debido a la terminación de dicha relación legal y reglamentaria, se encuentra que aquella volvió a ingresar al servicio del magisterio, pero esta vez como educadora claramente del orden nacional a partir del 16 de octubre de 1993 y hasta el 29 de febrero de 2004.
Bajo este contexto, lo considerado por el tribunal de origen relacionado con el hecho de que el lapso de labor oficial de la reclamante como profesora durante más de 20 años solo lo fue en el orden nacionalizado, y que por lo tanto ello le permitía acceder al derecho a la pensión gracia, resulta inadecuado en la medida en que, por la naturaleza de su vinculación entre el 16 de octubre de 1993 y el 29 de febrero de 2004, no es legalmente viable computar tal período para efectos de colmar el requisito del tiempo de servicio como educador territorial o nacionalizado indispensable a fin de configurar a su favor el derecho pretendido, razón por la que solo se habilitaría acumular en su caso un total de 10 años y 6 meses que no satisfacen la exigencia en comento. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La señora Elizabeth Quintero Molina manifestó que, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social al dictar la sentencia de 3 de agosto de 2023, por cuanto incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente.
Concretamente, indicó que la autoridad judicial accionada omitió valorar la Resolución 299 de 1991, por la cual el Gobernador de Nariño da estabilidad laboral a los «docentes hora cátedra» y la Resolución 219 de 28 de octubre de 1992, por la cual se ratificaron los nombramientos en la modalidad hora cátedra. Además, explicó que se dio valor a un elemento que no venía al caso concreto, como lo era la Resolución 556 de 18 de enero de 1990 del Ministerio de Educación Nacional, que la nombró de manera transitoria y no le otorgó un vínculo completo, pues solo laboraba 12 horas.
Al respecto, manifestó que «el acto administrativo emitido por el Ministerio de Educación Nacional, para dictar unas horas cátedra no me da el carácter de docente nacional cuando fui nombrada por el alcalde municipal porque él lo hizo en virtud de la descentralización de la educación y con apropiación presupuestal derivada de los recursos del situado fiscal, que en su totalidad son del ente departamental».
Ahora bien, sobre la omisión probatoria de las mencionadas resoluciones consideró que estos actos permitían evidenciar que su vinculación del 16 de octubre de 1993 fue en calidad de educadora del orden territorial, pues «en virtud del Decreto 1706 de 1989 se consolidó la descentralización de la administración del personal docente». Además, precisó: Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por tanto, es claro que los meses cuando me desempeñé en la modalidad de hora cátedra por nombramiento temporal dado por el Ministerio de Educación en 1990, tuvo su término el 30 de junio de 1990 y su naturaleza jurídica, cambió porque el Gobernador de Nariño fue quien nombró a todos los docentes hora cátedra de su jurisdicción para los años 1991 y 1992, éste se extendió hasta junio de 1993 debido al calendario B que regía para esa época en la entidad territorial.
Cuando se formalizó mi nombramiento en propiedad, todos los docentes eran territoriales, no sólo como consecuencia de la Ley 43 de 1975 con el proceso de nacionalización sino por el proceso de descentralización administrativa iniciado en 1988 con la elección popular de alcaldes, que en materia de la educación, empezó a consolidarse con la Ley 24 de 1988 y Ley 29 de 1989 que inició el proceso de desconcentración administrativa de los colegios nacionales, fue descentralizada la administración de personal reglamentariamente con el Decreto 1706 de 1989 y prácticamente se culminó a partir de la vigencia de la Ley 60 de 1993, […] Agregó que la sentencia enjuiciada afectó su derecho a la igualdad, pues a otros demandantes que se encuentran en las mismas circunstancias de hecho que ella se les otorgó el reconocimiento de la pensión gracia. De otro lado, sostuvo que también se desconoció el precedente judicial establecido en los siguientes fallos: (i) 7 de marzo de 2013, dictada dentro del expediente 11001-03- 15-000-2013-00131-00, M.P. María Claudia Rojas Lasso, (ii) 21 de julio de 2021, radicado 11001-03-15-000-2021-01453-01, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, (iii) sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, identificado con el consecutivo CE- SUJ2-011-18, en el radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, y (iv) sentencia de unificación de 11 de agosto de 2021, consecutivo CE-SUJ-030-CE-S2-2021, radicado 15001 23-33-000-2016-00278-01.
Sobre el defecto sustantivo refirió que se incurrió en este «al aplicar el fundamento legal y normativo vigente en materia de situado fiscal y la influencia que trajo al desaparecer la figura de docentes nacionales para unificar en la única denominación de los docentes estatales. No tuvo en cuenta las circunstancias de derecho por la cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, desarrolló el proceso en primera instancia, puesto que es evidente que me desempeñé como docente territorial al ser nombrada por el ente municipal y trasladada por orden de la Gobernación de Nariño».
Así mismo, destacó que en la providencia reprochada se incidió en la prohibición de la reformatio in pejus, pues no se tuvo en cuenta que según este principio «el ejercicio de la impugnación para el apelante único, no le puede derivar efectos nocivos en lo atinente a las ventajas reconocidas por el juez de primera instancia». 1.5. Trámite de la acción de tutela Con auto de 29 de noviembre de 2023, el magistrado ponente admitió la acción de tutela y dispuso tener como autoridad judicial accionada al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, vinculó como terceros al Tribunal Administrativo de Nariño [autoridad judicial de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho], y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- [demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho].
Finalmente, se ordenó a la Oficina de Sistemas de la Corporación realizar una publicación de la información relativa a esta acción de tutela, en la página web del Consejo de Estado. 1.6. Intervención Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, se allegaron los siguientes informes: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Nariño El magistrado Paulo León España Pantoja advirtió que la corporación que representa se atiene a las decisiones que el Consejo de Estado adoptó en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento, así como a aquellas que adopte sobre el tema objeto de esta acción de tutela. 1.6.2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) El subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, al advertir que lo pretendido por la parte accionante es sustituir la decisión proferida por el juez natural de la causa quien, con base en la normativa y jurisprudencia vigente, determinó que la actora no tiene derecho al reconocimiento pensional al encontrar probado que su vinculación fue del orden nacional, lo cual no le permite ser beneficiaria de la pensión gracia. Alegó que en el presente caso no se presenta ninguno de los requisitos generales y específicos para que proceda la acción de tutela contra providencia judicial.
Sobre el defecto sustantivo, indicó que el ad quem no desconoció las normas aplicables al caso para efectos de negar el reconocimiento de la pensión gracia ni las aplicó indebidamente o les dio una interpretación errada, sino que, por el contrario, su decisión se fundó en los preceptos legales y jurisprudenciales relacionados con el tema.
Así mismo, manifestó que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues la parte actora cuenta con los recursos extraordinarios para controvertir las decisiones que por vía constitucional pretende que se dejen sin efectos. Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, explicó que no se configura un perjuicio irremediable o la violación de los derechos fundamentales al mínimo vital o a la seguridad social, pues una vez se revisó el sistema RUAF se evidenció que la accionante cuenta con una pensión de la Fiduprevisora y de Colpensiones.
Por último, indicó que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para reclamar prestaciones económicas y que ordenar el reconocimiento pretendido por la accionante «conllevaría a causar un grave perjuicio a las arcas del Estado, puesto que los dineros con los cuales se pagan las pensiones administradas por la nómina de pensionados de la UGPP, NO SON ILIMITADOS y son con cargo a la cuenta del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional - FOPEP, afectando consecuentemente la sostenibilidad financiera del sistema que debe ser garantizada por el Estado». 1.6.3.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A La Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado remitió el enlace para consultar el expediente 52001-23-33-000-2016-00118-01. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por la señora Elizabeth Quintero Molina contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta la vulneración de las garantías fundamentales de la parte accionante con ocasión de la providencia de 3 de agosto de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la actora contra la UGPP, que negó las pretensiones de la demanda, al presuntamente haber incurrido en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados; (iii) las generalidades de los defectos alegados; y (iv) el caso concreto. Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20146, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia, marco en el cual los argumentos expuestos por la señora Elizabeth Quintero Molina no cumplen con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la reciente sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022.
En el referido fallo la Alta Corte señaló que en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, mas no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». 3 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 6 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.
Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».
En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
Luego, en la SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.7 Igualmente, en el citado fallo unificador se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el asunto objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.
Para tal efecto, se puntualizó que: 7 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico8; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales».9 b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”10.
En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»11. d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una Alta Corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso12, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas Colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.4.2.
Ahora, al analizar el escrito de tutela, esta sala no avizora que las inconformidades de la señora Elizabeth Quintero Molina contengan la carga argumentativa requerida desde la perspectiva constitucional, a través de la cual exponga con contundencia las razones del porqué el asunto implica la intervención del fallador de esta sede, según lo establecido en la referida sentencia de unificación de la Corte Constitucional, SU-215 de 2022. 8 Sentencia SU-103 de 2022. 9 Sentencia SU-573 de 2019. 10 Ibídem. 11 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 12 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el escrito de tutela, la señora Quintero Molina señaló de manera expresa que la sentencia de 3 de agosto de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, incurrió en los defectos fáctico y sustantivo por la indebida valoración de las piezas documentales que demostraban que su vinculación siempre ocurrió en una plaza docente del orden territorial y «al aplicar el fundamento legal y normativo vigente en materia de situado fiscal», respectivamente.
Además, refirió que se presentó un desconocimiento del precedente. Sin embargo, para esta corporación, tales argumentos se circunscriben a un debate de interpretación meramente legal y probatorio, pues se cimentan en una errónea apreciación de algunos medios probatorios que dio lugar a que la judicatura censurada concluyera que la actora no cumplía con lo establecido en la Ley 114 de 1913,13 esto es, haber prestado el servicio docente en una plaza del orden territorial, por el término de 20 años y que su vinculación se hubiera efectuado a más tardar, el 31 de diciembre de 1980.
En ese orden, si bien la señora Elizabeth Quintero Molina indicó y sustentó los yerros de los cuales, en su criterio, adolece la sentencia que puso fin al proceso ordinario, lo cierto es que tales argumentos no van más allá de un debate probatorio a partir del cual se pretende demostrar en esta sede subsidiaria que la interesada satisface las exigencias determinadas por el legislador para ser beneficiaria de la prestación reclamada.
Es decir, pese a que se elevó un cargo de índole fáctica, este estudio está dirigido inescindiblemente a la verificación del cumplimiento de los requisitos para establecer sí se acredita lo que la ley ordena, lo cual, es un aspecto netamente legal. En cuanto a los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa requerida, comoquiera que, respecto del primero no indicó los fundamentos legales que la autoridad accionada no debió aplicar y, en cuanto al segundo, no especificó la regla que presuntamente desconoció la autoridad judicial accionada.
En todo caso, es importante precisar que, respecto de las sentencias de unificación que se reprochan como desconocidas, la parte actora contaba con la posibilidad de interponer el recurso de unificación de jurisprudencia con el fin de presentar ante el juez natural de la causa las inconformidades que ahora enjuicia a través de esta acción de tutela. 13 En consonancia con lo estipulado en la Ley 116 de 1928, la Ley 37 de 1933 y en el numeral 2. ° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, la norma que fija los criterios que se deben cumplir, y la interpretación en torno a la forma de probarlos para tener el derecho a la pensión gracia está dada por el órgano de cierre en materia laboral, en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda; oportunidad en la que se determinó: […] para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. […] Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Así, la autoridad demandada advirtió que de uno de los periodos laborados por la señora Quintero Molina (16 de octubre de 1993 y el 29 de febrero de 2004), se probó que la vinculación fue en una plaza nacional,14 por lo que, contrario a lo señalado por el juez ordinario de primera instancia15, tal lapso de la labor docente no se podía computar para efectos de acreditar los 20 años de servicio en el orden territorial, en consecuencia, se incumplió con las exigencias previstas para tener derecho a la pensión gracia. Tal determinación también se sustentó en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011- 18 de 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Segunda el Consejo de Estado, según la cual lo que se debe acreditar es el carácter territorial o nacionalizado de la plaza ocupada, independientemente del origen de los recursos que se utilicen para el pago de los salarios y prestaciones de los educadores. 14 «Por consiguiente, para la Sala no existe duda de que la vinculación de la demandante sostenida entre el 16 de octubre de 1993 y el 29 de febrero de 2004, lo fue en calidad de educadora del orden nacional, pues precisamente el cargo en el que fue nombrada en propiedad en la primera fecha en comento, corresponde al mismo que esta desempeñaba en la modalidad de hora cátedra cuando el Ministerio de Educación la había designado directamente en 1989, cuya naturaleza jurídica, se insiste, no cambió por el hecho de que se haya formalizado su nombramiento ante la terminación del sistema de trabajo temporal aludido».
(Énfasis propio) 15 «Ahora bien, en el presente caso se precisa que no es dable asumir como lo hizo el tribunal de primera instancia, que como el pago de las acreencias laborales de la actora provenían del antiguo Situado Fiscal (hoy Sistema General de Participaciones), administrado por el respectivo Fondo Educativo Regional de Nariño, la naturaleza jurídica de su vínculo desde 1993 era nacionalizado por considerar que dichas rentas exógenas al ingresar al presupuesto de la respectiva entidad territorial se volvían propias, toda vez que si bien lo anterior es cierto en cuanto a la condición que adquirían tales ingresos, no lo es en lo referente a la esencia del nombramiento del docente».
Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo anterior se destaca que, el ejercicio analítico de los elementos de prueba allegados a un proceso no opera de manera automática o en el sentido que las partes señalen.
La labor del juez parte de los principios de objetividad, imparcialidad y justicia, en el marco de su autonomía como autoridad para administrar justicia. Por lo tanto, a priori, esta sala no encuentra que la decisión cuestionada sea arbitraria, irracional o injusta, teniendo en cuenta que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apoyó en el marco jurídico y judicial aplicable en la materia, partiendo del grado de convicción que le proporcionó el acervo probatorio.
Los reparos de la solicitud de amparo están dirigidos a que esta corporación analice si la señora Elizabeth Quintero Molina si el cargo en el que fue nombrado la accionante como profesora de tiempo completo en la Concentración de Desarrollo Rural de Yacuanquer (Nariño) era del orden nacional o territorial, con el fin de determinar si ese lapso de tiempo (16 de octubre de 1993 y el 29 de febrero de 2004), podría ser tenido en cuenta para efecto de completar los 20 años de servicio docente en el orden territorial que se requieren para el reconocimiento de la pensión gracia. Ello, con el fin de demostrar que la sentencia de 3 de agosto de 2023 debe dejarse sin efectos porque, en criterio de la tutelante lo que procura es conjurar la transgresión de sus garantías superiores por parte de la autoridad cuestionada que dictó el fallo de segunda instancia sin efectuar un debido análisis del acervo probatorio que daba cuenta del cabal cumplimiento de las exigencias legales para ser beneficiaria de la plurimencionada pensión. En otras palabras, la inconformidad elevada por la señora Quintero Molina se circunscribe a recabar una discusión que es propia del juez natural y frente a la cual tuvo la oportunidad de ejercer la defensa de sus derechos.
Esto, habida cuenta de que se empeña en probar en esta sede subsidiaria, que en el proceso ordinario acreditó de forma suficiente, congruente e inequívoca que tuvo una vinculación de tipo territorial durante 20 años. En ese contexto, queda en evidencia que la solicitud de amparo se empleó como una tercera instancia debido a que no cuenta con un ejercicio de sustentación desde la esfera constitucional y de la violación de las garantías que la actora alegó como desatendidas, que demuestren lo urgente de la intervención del juez de tutela y de su pronunciamiento en el asunto de la referencia. No es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión censurada se transgredieron determinados derechos superiores de orden laboral, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argumentar el concepto de la vulneración que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique en esta sede un análisis de fondo frente a la decisión cuestionada.
Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretender que este medio se emplee como ejercicio de una sede adicional del proceso agotado, con el fin de que se deje sin efectos el proveído dictado el órgano de cierre en la materia y que se ordene proferir una decisión en el sentido que la señora Elizabeth Quintero Molina considera correcto, es atentatorio de los principios de autonomía judicial, debido proceso y legalidad que son pilares en el ejercicio de la función jurisdiccional.
Así las cosas, es evidente que este medio de amparo carece de la carga argumentativa suficiente que justifique la relevancia del caso a partir de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita a esta colegiatura advertir una prominente vulneración de sus prerrogativas superiores con ocasión de la providencia dictada por la autoridad censurada, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las sentencias de unificación 215 y 103 de 2022.
En resumen, la sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la infracción de las garantías constitucionales invocadas, que amerite superar el requisito de relevancia constitucional en tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que: (i) se ejerció contra una decisión de una alta corte; (ii) el escrito de tutela carece de la carga argumentativa elevada a un rango constitucional;
(iii) se planteó un debate meramente legal y probatorio sobre el cual ya hubo un pronunciamiento razonable por parte del juez natural de la causa ordinaria; y (iv) no se evidencia una vulneración palmaria o un perjuicio irremediable derivado de la providencia de 3 de agosto de 2023, que implique la intervención del operador de tutela.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por la señora Elizabeth Quintero Molina, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, pues se reitera, no advierte una transgresión palmaria, sino una simple inconformidad de la tutelante frente a la decisión que no le fue favorable a sus intereses. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por la señora Elizabeth Quintero Molina.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-07196-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.