www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026). Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04711-01 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas Tema: Acción de tutela contra providencia judicial Decisión: Confirmar improcedencia por otras razones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de relevancia constitucional.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. La señora Alba Lucía Velásquez Agudelo prestó sus servicios en el Hospital Departamental San Rafael de Risaralda E.S.E desde el 1° de septiembre de 1982 hasta el 15 de enero de 1987, de conformidad con certificado de información laboral. 3. El Hospital Departamental San Rafael de Risaralda E.S.E, a través del certificado de información laboral estipuló que el Patrimonio Autónomo de Caldas debía asumir la responsabilidad por el pasivo causado a la señora Velásquez Agudelo en el periodo previamente mencionado. 4.
Luego, la Administradora Colombiana de Pensiones – en adelante Colpensiones -, mediante Resolución GNRA 382316 del 29 de octubre de 2014, reconoció la pensión de vejez a la señora Velásquez Agudelo, la cual fue reliquidada a través de la Resolución GNRA 382316 del 19 de marzo de 2020. 5. Con posterioridad, Colpensiones remitió a la Dirección Territorial de Salud de Caldas consulta de cuota de parte.
Sin embargo, la entidad objetó la misma, alegando que no se le notificaron los actos administrativos a través de los cuales se reconoció y reliquidó la pensión de vejez en cuestión. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04711-01 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 6.
En consecuencia, Colpensiones expidió la Resolución aclaratoria 382316 del 19 de marzo de 2020, por medio de la cual realizó una distribución de la cuota parte pensional. 7. De igual forma, la Dirección Territorial de Salud de Caldas objetó nuevamente el contenido de la cuenta de cobro, indicando que la señora Velásquez Agudelo no se encontraba en el listado de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud contenido en la Resolución 02937 del 20 de noviembre de 2000, expedida por el Ministerio de Salud. 8.
Inconforme, la Dirección Territorial de Salud de Caldas interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Colpensiones, el departamento de Caldas y el Hospital Departamental San Rafael de Risaralda E.S.E, con la finalidad de que se declarara la nulidad de la Resolución GNRA 382316 del 19 de marzo de 2020. 9.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 26 de agosto de 2024, declaró: i) la nulidad parcial del acto administrativo demandado, en lo atinente a la distribución de las cuotas partes pensionales, y ii) la responsabilidad del Hospital San Rafael de Risaralda de asumir la cuota parte pensional correspondiente al período comprendido entre el 1.º de septiembre de 1982 y el 15 de enero de 1987.
En consecuencia, ordenó a Colpensiones imputar dicha cuota parte pensional a cargo del Hospital San Rafael de Risaralda, excluyendo a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, y negó las demás pretensiones de la demanda. 10. En sede de apelación, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 30 de enero de 2025, revocó parcialmente la providencia anterior, para en su lugar, declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Hospital San Rafael de Risaralda, y declarar no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de responsabilidad e inexistencia de la obligación respecto del pasivo prestacional del sector salud, formuladas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2.2.
Fundamentos jurídicos 11. La parte accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: - Error de hecho y fáctico: por indebida valoración probatoria de la certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Caldas expedida por el Ministerio de Salud el 11 de junio de 1999 y el formulario No. 2 de empleados vinculados a la E.S.E Hospital Departamental San Rafael de Risaralda – Caldas, elementos que, a su juicio, demuestran que la señora Velásquez Agudelo no fue reportada como beneficiara del pasivo prestacional del sector salud. - Sustantivo: debido a que las disposiciones previstas en los artículos 2.12.4.4.2 y siguientes del Decreto 586 de 2017 no resultan aplicables al caso Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04711-01 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 de la señora Velásquez Agudelo, toda vez que no ostenta la calidad de beneficiaria retirada del pasivo prestacional del sector salud, ni fue reportada como tal por su ex empleador ante el fondo correspondiente.
Asimismo, consideró inaplicado el artículo 11 del Decreto 530 de 1994 y el artículo 8° del Decreto 306 de 2004, pues la autoridad judicial accionada desconoció que el empleador de la señora Velásquez Agudelo no la reportó como beneficiaria del pasivo prestacional del sector de salud. - Violación directa de la Constitución Política: en especial, del artículo 48 relativo a la sostenibilidad financiera, pues la autoridad judicial accionada le imputó una obligación respecto de una persona que no fue inscrita como beneficiaria del contrato de concurrencia, circunstancia que genera un detrimento del erario. 2.3.
Pretensiones 12. La parte accionante solicitó: «PRIMERA: CONCEDER EL AMPARO CONSTITUCIONAL inmediato de los derechos fundamentales al Debido Proceso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, vulnerados actualmente por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, al incurrir en VÍA DE HECHO con ocasión de la Sentencia del 30 de enero de 2025 proferida en Segunda Instancia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho reseñado con el número de radicado 17001-33-39-008-2020-00244-02, promovido por la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
SEGUNDA: En consecuencia, en sede de amparo constitucional y con el fin de evitar un perjuicio irremediable, DECLÁRESE DEJAR SIN EFECTOS, la providencia proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, de fecha 30 de enero de 2025, sin perjuicio de las demás medidas que el juez de tutela considere necesarias, pertinentes e idóneas para salvaguardar los derechos constitucionales que se vean afectados y en consecuencia se ordene se profiera una nueva sentencia teniendo en cuenta las pruebas documentales aportadas dentro del proceso y que no fueron valoradas sin referir pronunciamiento alguno de ellas, o en su defecto, si se insiste en omitir la condición de la señora Alba Lucia Velásquez Agudelo de no inscrita como beneficiaria (Activos, Jubilados, Retirados), se sugiere que de manera subsidiaria se modifique tal decisión en el sentido de ordenar dar aplicación al artículo 9 del Decreto 306 de 2004 y se declare que la señora es beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud en calidad de retirada por vía judicial, aclarando que dicha solicitud subsidiaria se realiza únicamente para efectos de evitar perjuicios irremediables, sin aceptar por parte de esta cartera la calidad de beneficiaria de la mencionada señora.
TERCERA: Finalmente, de manera respetuosa se solicita al Honorable Magistrado Ponente, se vincule al presente trámite de tutela, a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, Departamento de Caldas y al actor del proceso contencioso administrativo Dirección Territorial de Salud de Caldas, por tener interés legítimo en las resultas del presente amparo, en virtud del inciso final del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991».
(Sic en la cita) 2.4. Intervenciones 13. La acción de tutela objeto de análisis fue admitida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante providencia del 19 de agosto de Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04711-01 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 2025 y se ordenó notificar a la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas como accionado y a la Administradora Colombiana de Pensiones, a la E.S.E Hospital San Rafael de Risaralda, al departamento de Caldas y a la Dirección Territorial de Salud de Caldas como terceros interesados. 14.
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, la Administradora Colombiana de Pensiones, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, el Gobierno de Caldas y el Hospital Departamental San Rafael de Risaralda E.S.E: solicitaron su desvinculación de la acción de tutela de referencia por falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que no transgredieron los derechos fundamentales invocados. 15.
No se rindieron más informes. 2.5. Sentencia impugnada 16. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, al considerar que no se acreditó la vulneración ni la amenaza del derecho fundamental invocado, ni que el debate se centrara en su contenido, alcance o goce.
Por el contrario, advirtió que la acción pretendía reabrir una controversia ya resuelta por el juez de conocimiento, sustentada en discrepancias de carácter estrictamente legal y probatorio. 17. Adicionalmente, señaló que los cargos formulados no cumplen con la carga argumentativa mínima exigida, pues se fundamentan en un simple desacuerdo con la providencia proferida por el juez natural, evidenciándose una inconformidad con el fallo de segunda instancia. 2.6.
Impugnación 18. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó recurso de impugnación contra la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 23 de septiembre de 2025, al considerar que sí se cumple el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que cuestiona una decisión que impuso una obligación inexistente a la Nación, comoquiera que la señora Velásquez Agudelo no puede ser incluida en los contratos de concurrencia al no ser certificada ni inscrita como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 19. La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, el Acuerdo 080 de 20191 y demás normas concordantes. 1 Reglamento interno del Consejo de Estado. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04711-01 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 3.2.
Cuestión previa 20. Si bien la parte accionante afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en un error inducido por la supuesta indebida valoración de algunos elementos materiales probatorios, lo cierto es que dicha argumentación se subsume de manera más adecuada en el defecto fáctico, el cual se fundamenta en los mismos planteamientos.
En consecuencia, el análisis se circunscribirá exclusivamente al estudio del defecto fáctico. 3.3. Problema jurídico 21. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales, en especial, el de relevancia constitucional.
En el evento en que así sea, deberá determinarse si la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución Política, al proferir la sentencia del 30 de enero de 2025 al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 17001-33-39-008-2020-00244-00/02. 3.4.
Procedencia de la acción de tutela 22. La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 23.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 24.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04711-01 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 25.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.4.1. Del requisito de relevancia constitucional 26. Aunque la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela al considerar que carecía de relevancia constitucional, esta subsección sí encuentra cumplido dicho requisito, toda vez que la parte accionante alega una presunta vulneración iusfundamental derivada de la supuesta configuración de los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución Política, los cuales se encuentran debidamente fundamentados. 3.4.2.
Del requisito de inmediatez 27. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, se debe acreditar que la tutela contra providencia judicial se ha interpuesto en un plazo razonable, respecto de lo cual ha señalado: «[…] de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».
Además, como lo señaló la misma Corporación2, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable3»; «da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella»4; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos»5. 2 Corte Constitucional.
Sentencia T-217 de 2013. 3 Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. 4 Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. 5 Sentencia T-594 de 2008.
En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04711-01 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 28.
Se trata entonces de una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable, pues la tutela es un medio excepcional de protección pronta y eficaz de derechos, por lo que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. 29. En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»6. 3.4.2.1.
Caso concreto 30. Si bien la parte accionante considera que el Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia del 30 de enero de 2025 incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución Política, la Sala procederá a determinar el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 31.
De las piezas procesales que reposan en el expediente digital se observa lo siguiente: La Dirección Territorial de Salud de Caldas interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Colpensiones, el departamento de Caldas y el Hospital Departamental San Rafael de Risaralda E.S.E. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 26 de agosto de 2024 accedió a las pretensiones de la demanda.
En sede de apelación, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 30 de enero de 2025, revocó parcialmente la providencia anterior. Esta decisión fue notificada al día siguiente y adquirió ejecutoria el 10 de febrero de esa anualidad. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público interpuso la acción de tutela de referencia el 21 de noviembre de 2025. 32.
Así las cosas, resulta evidente para la Sala que en el presente asunto no se acredita el requisito de inmediatez, pues el Ministerio de Hacienda y Crédito Público radicó la acción de tutela cuando habían transcurrido nueve meses desde que la decisión judicial cuestionada adquirió ejecutoria. 33. Al respecto, la jurisprudencia ha indicado que, aunque la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la carga de argumentación aumenta de manera proporcional a la distancia temporal existente entre el momento en que se consideró vulnerado un derecho y la interposición del mecanismo constitucional, pues, ante la ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida lo efectos de la sentencia6. 6 Corte Constitucional, sentencia T-581 de 2012.
Asimismo, pueden verse las sentencias T-491 de 2009 y T-189 de 2009. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04711-01 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 34. Lo anterior, con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales de terceros, impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica y evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos. 35.
Sin embargo, la parte accionante no expuso argumento alguno que justifique la tardanza en la interposición del amparo. Luego, es pertinente reiterar que el juez constitucional parte de la presunción de que, cuando se está ante una presunta vulneración de derechos fundamentales que demanda la adopción de medidas urgentes, inaplazables e inmediatas, el titular del derecho afectado debe procurar su protección de manera oportuna. 36.
En ese orden de ideas, la Sala procederá a confirmar la decisión de declarar improcedente la acción de tutela, pero por no cumplir el requisito de inmediatez. 37. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela, pero por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.