Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS COLOMBIA Demandado CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Temas Tarifa de control fiscal.

Vigencia 2016. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 23 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Sub Sección B que resolvió lo siguiente1: “PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la doctora MERY CECILIA MORENO AMAYA, Magistrada de la Subsección B de la Sección Cuarta de esta Corporación; en consecuencia, se separa del conocimiento del proceso de la referencia.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. ORD-80117- 0060— 2016 del 30 de agosto de 2016, ORD-80117-0435-2016 del 2 de diciembre de 2016 y ORD- 80116-0029-2017 de 23 de marzo de 2017, por medio de las cuales se fijó la tarifa de control fiscal vigencia 2016 a cargo de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, conforme lo expuesto en la parte motiva2.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho DECLARAR que la tarifa de control fiscal por la vigencia 2016 a cargo de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia es por la suma de $1.419.247.368. De igual forma, ORDENAR a la Contraloría General de la República devolver a favor de la demandante la suma de $2.341.357.019, correspondiente al pago en exceso de la tarifa de control fiscal, debidamente actualizada junto con los intereses corrientes y moratorios causados, de conformidad con lo previsto en el artículo 863 del E.T.

CUARTO: Por no haberse causado ni demostrado, no se condena en costas. (…)”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Contraloría General de la República expidió la Resolución No. ORD -80117- 0060-2016 del 30 de agosto de 2016, por medio de la cual fija el valor del tributo especial tarifa de control fiscal para vigencia 2016 a cargo de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia3. La parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior decisión. Los recursos fueron resueltos mediante las Resoluciones Nro.

ORD-80117-04035- 1 Samai, índice 2, PDF “ED_CUADERNO1_02FALLO-MANIFESTACIÓNIMPEDIMENTO(.pdf) NroActua 2” 2 Este ordinal fue corregido mediante providencia del 9 de julio de 2020, la cual se puede consultar en Samai, índice 25 PDF “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_TRIBUNAL_TRIBUNAL(.pdf) NroActua 25” 3 Samai, índice 2, PDF “ED_CUADERNO3_03ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 2” Pág 20.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2016 del 2 de diciembre de 20164 y Nro. ORD-80116-0029-2017 del 23 de marzo de 2017, respectivamente5 y El día 2 de mayo de 2017 la demandante realizó el pago del tributo especial en la cifra determinada en la actuación oficial6.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones7: “PRETENSIONES PRINCIPALES: 2.1 Se declaran NULAS, por las razones que más adelante se exponen, las siguientes partes del texto de los artículos primero y séptimo de la RESOLUCIÓN ORDINARIA NÚMERO: ORD-80117-0060-2016 proferida por la Directora de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República el 30 de Agosto de 2016 “Por la cual se fija el valor de la tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal de 2016 a FONDO.

NACIONAL DEL CAFE (sic) – FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA, que se transcribe a continuación entre comillas y en negrilla y que disponen: “ARTÍCULO PRIMERO. Fijar como valor del tributo especial tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal 2016, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de la presente resolución, el siguiente valor: NOMBRE DE LA ENTIDAD VALOR TOTAL FONDO NACIONAL DEL CAFÉ – FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA $3.760.604.387,00” … Artículo Séptimo. “VALOR Y FORMA DE PAGO: El destinatario del control fiscal FONDO NACIONAL DEL CAFÉ – FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA-, deberá pagar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la fecha de firmeza del presente acto administrativo, la suma de TRES MIL SETECIENTOS SESENTA MILLONES SEISCIENTOS CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($3.760.604.387.00), valor que deberá consignar en la cuenta de la Dirección de Crédito Público y del Tesoro Nacional; a través de cualquier entidad bancaria se efectuará la transferencia mediante el sistema SEBRA-CUD que ofrece el Banco de la República, atendiendo las siguientes instrucciones: número de cuenta 61010757, denominación: Dirección del Tesoro Nacional — Cuotas de Auditaje Contraloría General de la (Nación - sic) República.” 2.2 Se declara NULO, por las razones que más adelante se exponen, el artículo primero de la RESOLUCIÓN ORDINARIA NÚMERO ORD-80117-0435-2016 de 02 de Diciembre de 2016, proferida por la Directora de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República.

“Por medio de la cual se decide el Recurso de Reposición en subsidio - (concede) - Apelación interpuesto contra la Resolución Ordinaria No. 0060-2016 - (sic) - pues se trata es de la Resolución Ordinaria No. ORD- 80117-0060-2016 - del 30 de Agosto del 2016, con fundamento en las consideraciones jurídicas y técnicas expuestas en la parte motiva de dicho acto administrativo. 2.3 Se declara NULO, por las razones que más adelante se exponen, el artículo primero de la RESOLUCIÓN ORDINARIA NUMERO: ORD- 80116-0029-2017 de 23 de marzo 4 Ibidem.

Página 35 5 Ibidem. Página 84 6 Samai. Índice 2 ED_CUADERNO2_01ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 2. Pág. 255 7 Samai índice 2. “ED_CUADERNO3_02DEMANDA(.pdf) NroActua 2” Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de 2017 proferida por la señora VICECONTRALORA GENERAL DE LA REPÚBLICA “Por la cual se decide el Recurso de Apelación contra de la Resolución Ordinaria No. ORD-80117-0060-2016, el cual dispone: "Confirmar en la Resolución ORD-80117-0060-216, “Por la cual se fija el valor del tributo especial de tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal 2016, a FONDO NACIONAL DEL CAFÉ- FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA-” así como la Resolución Ordinaria Número ORD-80117-0435-2016 mediante la cual se resolvió el recurso de reposición contra la misma, ambas proferidas por la Directora de Planeación de la Contraloría General de la República y, en consecuencia, negar la solicitud presentada a través del recurso interpuesto. 2.4 Como consecuencia de la NULIDAD DECLARADA, se condena a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA de Colombia al RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO al FONDO NACIONAL DEL CAFÉ - FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA, mediante lo siguiente o semejante: 2.4.1 Se fija como nueva Tarifa de Control Fiscal a cargo del Fondo Nacional del Café - Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, para la vigencia fiscal de 2016, la cantidad de UN MIL CUATROCIENTOS DIECINUEVE MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS MONEDA COLOMBIANA ($1.419.247.368.00), la cual se establece de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta sentencia, que analiza los hechos pertinentes de la demanda. 2.4.2 Se tiene por pagada la suma de TRES MIL SETECIENTOS SESENTA MILLONES SEISCIENTOS CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($3.760.604.387.00.), antes señalada como tarifa de control fiscal a cargo del Fondo Nacional del Café – Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, para la vigencia fiscal de 2016-, de conformidad con la comunicación PTR17C04284 del día martes 02 de mayo de 2017 mediante la cual firmas autorizadas de la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA — ADMINISTRADORA DEL FONDO NACIONAL DEL CAFE, le solicitaron al Doctor Campo Elías Pachón Cortés Gerente de Cuenta Banca Corporativa DAVIVIENDA, Torre DAVIVIENDA Calle 28 No.13A -15 Piso 33 Teléfono 3300000 Ext. 66211/02 en Bogotá, debitar de la cuenta corriente No. 0560470169982092 la suma de TRES MIL SETECIENTOS SESENTA MILLONES (SIC) SEISCIENTOS CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($3.760.604.387.00.), y realizar el traslado SEBRA-CUD Cuenta No. 61010757 portafolio 000 a favor de Dirección del Tesoro Nacional — Cuotas de Auditaje Contraloría General de la República, de acuerdo a las indicaciones que en la misma comunicación se especifican. 2.4.3 Se ordena a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA de Colombia devolver a favor del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ - FEDERACIÓN NACIONAL DEL (sic) CAFETEROS DE COLOMBIA, de la suma transferida antes indicada, la suma de DOS MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL DIECINUEVE PESOS ($2.341.357.019.00) moneda colombiana, dinero que corresponde al valor liquidado en exceso por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA de Colombia y pagado por EL FONDO NACIONAL DEL CAFÉ - FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS-DE COLOMBIA por concepto de la Tarifa de Control Fiscal para la vigencia fiscal de 2016, de conformidad con la parte del texto del Artículo 1º de la Resolución ORDINARIA NÚMERO: ORD- 80117-0060- 2016 proferida por la Directora de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República el 30 de agosto de 2016 “Por Ia cual se fija el valor de la tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal de 2016 a FONDO NACIONAL DEL CAFÉ - FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA, que se declara NULO en esta sentencia. (Esto es, Vr.

Liquidado en Resolución NÚMERO: ORD-80117-0060-2016: $3.760.604.387.00 MENOS Vr. Fijado en punto 2.4.1 de esta demanda: $1.419.247.368.00 Total mayor valor pagado: $2.341.357.019.00, y que la CGR debe devolver al FoNC). La devolución se hará restituyéndole al Fondo Nacional del Café Federación Nacional de Cafeteros de Colombia la suma antes determinada ajustada tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, esto es indexada, junto con los intereses Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 moratorios liquidados sobre ella a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, según lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

La Contraloría General de la República, condenada al pago o devolución de la suma de dinero cumplirá la sentencia en la forma y términos prescritos. En el artículo 192 del CPACA. 2.5 PRETENSIONES SUBSIDIARIAS: En caso de que el Honorable Tribunal no acceda a la pretensión principal 2.4, numerales 2.4.1, 2.4.2, 2.4.3, se dignará resolver sobre la siguiente pretensión subsidiaria: Que como consecuencia de la NULIDAD DECLARADA, se condena a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA al RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO al FONDO NACIONAL DEL CAFÉ - FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA mediante lo siguiente o semejante: 2.5.1 Que la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA dicte una nueva Resolución en la que calcule y establezca el factor para determinar el monto de la Tarifa de Control Fiscal a cargo del Fondo Nacional del Café - Federación Nacional de Cafeteros de Colombia para la vigencia fiscal 2016.

Dicho factor resultará de dividir el presupuesto de gastos de funcionamiento de la Contraloría General de la República fijado por el Decreto 2550 del 30 de diciembre de 2015 en $443.726.734.970.00 (dividendo) por el valor resultante de la sumatoria de los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, pero en el presupuesto del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ de 2016 descontará la suma de $26.200.000.00.oo (sic) por concepto de Transferencias de la Nación al FNC y deducirá la partida correspondiente al egreso (costo) COMPRAS DE CAFÉ que presupuestalmente asignó en $1.636.551.000 para el 2016, por cuanto no es un recurso público del Fondo Nacional del Café. 2.5.2 Que la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA dicte una nueva Resolución Ordinaria que sustituya la anulada NÚMERO: ORD-80117-0060-2016 proferida por la Directora de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República el 30 de Agosto de 2016 “Por la cual se fija el valor de la tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal de 2016 a FONDO NACIONAL DEL CAFÉ - FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA, y en ella liquide la tarifa de Control Fiscal para la vigencia de 2016 a cargo del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ - FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA - multiplicando la base gravable $992.018.877.000.00 — por el factor establecido como expresa el punto 2.5.1 de esta demanda.

La base gravable antes indicada es la suma a la cual ascendía el presupuesto total de recursos públicos, llamados recursos parafiscales, del FONDO NACIONAL DEL CAFE - FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA en la vigencia 2016. 2.5.3 Se tiene por pagada la suma de TRES MIL SETECIENTOS SESENTA MILLONES SEISCIENTOS CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($3.760.604.387.00.)- que fue señalada como tarifa de control fiscal a cargo del Fondo Nacional del Café - Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, para la vigencia fiscal de 2016-, de conformidad con la comunicación PTR17C04284 del día martes 02 de mayo de 2017 mediante la cual firmas autorizadas de la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA - ADMINISTRADORA DEL FONDO NACIONAL DEL CAFÉ, le solicitaron al Doctor Campo Elías Pachón Cortés Gerente de Cuenta Banca Corporativa DAVIVIENDA, Torre DAVIVIENDA Calle 28 No.13A -15Piso 33 Teléfono-3300000 Ext. 66211/02 en Bogotá, debitar de la cuenta corriente No. 0560470169982092 la suma de TRES MIL SETECIENTOS SESENTA MILLONES SEISCIENTOS CUATRO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS MICTE ($3.760.604.387.00.), y realizar el traslado SEBRA CUD Cuenta No. 61010757 portafolio 000 a favor de Dirección del Tesoro Nacional – Cuotas de Auditaje Contraloría General de La República de acuerdo a las indicaciones que en la misma comunicación se especifican. 2.5.4 Se ordena la devolución por parte de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA de Colombia a favor de FONDO NACIONAL DEL CAFÉ - FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA, de la suma en MONEDA Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 COLOMBIANA que corresponda al valor en exceso liquidado por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA de Colombia y pagado por FONDO NACIONAL DEL CAFÉ - FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA -por concepto de la Tarifa de Control Fiscal para la vigencia fiscal de 2016, de conformidad con la parte del texto del artículo 1º de la Resolución: NÚMERO: Ord-80117-0060-2016 proferida por la Directora de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República el 30 de Agosto de 2016 “Por la cual se fija el valor de la tarifa de control fiscal para a (sic) vigencia fiscal de 2016 a FONDO NACIONAL DEL CAFÉ - FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA —”; la suma que resulte de la liquidación antes determinada, se ajustará tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. esto es indexada, junto a los intereses moratorios, liquidados a partir de la ejecutoria de esta sentencia según lo previsto en el arts. 189,192 del CPACA.” A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 65, 83 y 95 numeral 9, 122 inciso 1°, 211 inciso 2º y 268 numeral 13 de la Constitución Política; 29 del Estatuto Orgánico de Presupuesto; 29, 31 numeral 3, 33 y 35 de la Ley 101 de 1993; 4 de la Ley 106 de 1993; 2, 3, 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011; 15, 29 numeral 3, 48 y 78 del Decreto 267 de 2000; 3 numeral 7, 6, 11, 12, 13, 39, 40 y 63 del Decreto Reglamentario 2649 de 1993; artículo 12 parágrafo 3 inciso 3º de la Resolución Reglamentaria Orgánica No. 0008 de 2016.

El concepto de la violación de esas disposiciones se resume así: 1. Falta e indebida aplicación o interpretación errónea de las normas Señaló una falta de aplicación del artículo 65 de la Constitución al momento de fijar la tarifa de control fiscal al Fondo Nacional del Café, ya que no se consideró la “especial protección del Estado” a la producción de alimentos y actividades agrícolas.

Enfatizó en la importancia del café en la economía y como producto de consumo en Colombia y en el exterior, de ahí que la demandante deba garantizar que la contribución parafiscal cafetera, la cual sufragan los caficultores cumpla las funciones previstas en la ley o en el contrato de administración. Advirtió que la demandada liquidó desde el año 2000 a 2008 la tarifa de control fiscal al Fondo sobre el total de egresos, sin incluir los costos por la compra de café. Empero, al analizar los ingresos por contribución recaudados por el fondo y la tarifa de control fiscal para los años 2003 a 2016 concluyó que la tarifa del año 2016 es desproporcionada e inequitativa.

También se presentó falta de aplicación del artículo 83 ibidem, para lo cual citó jurisprudencia de la Corte Constitucional8 relacionada con los principios de buena fe y confianza legítima, y argumentó que la Contraloría General de la República desconoció estos principios, todo, porque en otras vigencias excluyó las compras de café de los gastos de funcionamiento, dando prevalencia a la esencia sobre forma y a la definición de costos del artículo 39 del Decreto 2649 de 1993.

Resaltó que la tarifa de control fiscal desconoce que el deber de contribuir a los gastos e inversiones del Estado se debe llevar a cabo en el marco de los conceptos de justicia y equidad9, al no descontar los costos asociados a las compras de café. A lo anterior, se suma que la Contraloría General de la República desconoció que el régimen del presupuesto de la demandante no es el establecido en el Decreto 111 de 1996, de conformidad con el artículo 29 de la Ley 101 de 1993, que excluye los ingresos parafiscales agropecuarios y pesqueros. 8 Corte Constitucional, sentencias C-131 de 2004 y C-1049 de 2004. 9 Citó el artículo 95 numeral 9 de la Constitución Política Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Aclaró que el Gobierno Nacional celebró un contrato con la Federación Nacional de Cafeteros para la administración del Fondo Nacional del Café, por medio del cual se estipulo que la composición del fondo "tendrá los siguientes componentes: ingresos corrientes, egresos corrientes, otros ingresos y egresos netos y la financiación del déficit o la aplicación del superávit”, requisitos con los cuales se elaboró el presupuesto de la Federación y se presentaron los informes que requirió la Contraloría. Aseguró que la demandada desconoció la destinación de los recursos parafiscales del fondo debido a que el egreso “compra de café” corresponde al cumplimiento de la obligación de organización y desarrollo de la comercialización10.

Manifestó que artículo 3 del Decreto 111 de 1996 no incluye en el Estatuto Orgánico de Presupuesto a las contribuciones parafiscales o las cuentas o fondos en que se manejen estos recursos, no obstante, la demandada insiste en aplicar estas disposiciones legales. Además, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 ibidem, el presupuesto general de la Nación lo componen las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, lo cual no se cumple en este caso.

Hizo referencia a la contribución parafiscal cafetera y explicó que los dineros que el Fondo Nacional del Café emplea para la compra de café no son recursos públicos, pues se lleva a cabo con créditos que se pagan con la venta del producto, razón por la cual, concluye que no pueden ser gravados con la tarifa de control fiscal. Advirtió que los actos administrativos demandados están en contradicción manifiesta respecto de los artículos 3, 6, 11, 12, 13, 39, 40 y 63 del Decreto 2649 de 1993, debido a que “el primero de ellos indica que las normas contables deben servir para “Fundamentar la determinación de cargas tributarias, precios y tarifas”; el segundo ordena considerar el Fondo Nacional del Café como un ente económico del cual se predica el control; el tercero da prevalencia a la esencia sobre la forma; el cuarto prescribe que: “Solo pueden reconocerse hechos económicos realizados” Así las cosas, consideró que “una clasificación presupuestal no puede prevalecer sobre un concepto contable, pues contraría la norma básica de la esencia sobre la forma expuesta en el Art. 11 del DR 2649 de 1993 “Los recursos y hechos económicos deben ser reconocidos y revelados de acuerdo con su esencia o realidad económica y no únicamente en su forma legal” Hizo referencia a un concepto11 que se ha aportado a varios procesos judiciales con el que pretende respaldar las siguientes afirmaciones: i) las compras de café no se llevan a cabo con recursos del fondo y, por ende, no se deben computar como parte del presupuesto y ii) que su inclusión en el presupuesto se da por el formulario SIRECI, que es un programa presupuestal de gastos para empresas industriales y comerciales, y de economía mixta, que se está aplicando a entidades particulares administradoras de fondos parafiscales, aun cuando las compras corresponden a un costo12.

Relató que en los actos demandados no se hizo distinción entre costo y gasto, por el contrario, se confundieron los egresos con los gastos, cuando contable y financieramente tienen alcances diferentes13. 10 Mencionó el artículo 31 de la Ley 101 de 1993 11 El concepto fue proferido por el profesor J. Alberto Gómez Ceballos. 12 Sobre el particular destacó que el Formulario F-25-2 no tiene un espacio para explicar que las compras de café se hacen con dineros privados. 13 Hizo referencia al artículo 40 del Decreto 2649 de 1993, el concepto aportado y al libro de contabilidad de Walter Sánchez Chinchilla.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2. Infracción de la resolución orgánica de la Contraloría General de la República Comentó que la demandada no señala la forma en la cual cumple con lo establecido en la Resolución Reglamentaria Orgánica No. 0008 del 19 de julio de 2016, en específico, la forma en la cual se determinó el monto de los recursos de carácter público administrados. 3.

Falsa motivación Aseguró que los actos incurren en falsa motivación porque no explicaron las razones por las cuales se liquidó la tarifa incluyendo factores que se excluyeron del tributo en años anteriores. Adicionalmente, se calificaron los egresos como gastos de funcionamiento y se tomaron como recursos públicos. 4. Falta de competencia Afirmó que la Directora de la Oficina de Planeación carecía de competencia para expedir la Resolución Ordinaria que fijó la tarifa de control fiscal al Fondo Nacional del Café y el recurso de reposición, ya que, de conformidad con los artículos 268 de la Constitución, 4 de la Ley 106 de 1993 y el Decreto Ley 267 de 2000, esta es función del Contralor General de la República.

A esto se suma que la Vice-contralora no es el superior jerárquico del Contralor General de la República y, por lo tanto, no era apta para resolver el recurso de apelación. Oposición de la demanda La Contraloría General de la- República controvirtió las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos14: Frente a la fijación de la tarifa de control fiscal señaló que las entidades que administran recursos parafiscales deben contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado y, en consecuencia, el fondo deberá incluir en la determinación del tributo especial todos los elementos que componen el presupuesto aprobado15.

Anotó que la compra de café es la esencia de la contribución parafiscal que administra el Fondo y, por esto, considerar que los recursos utilizados no son públicos, o que no hacen parte de la base gravable de la tarifa sin contar con una excepción legal expresa es contrario a la Constitución y la Ley. Con relación a la confianza legítima, señaló que no se está ante la presencia de un derecho adquirido o la inmutabilidad jurídica o material de una norma o situación, por lo cual no puede pretender la demandante que la Contraloría se mantenga en un error al determinar la base gravable excluyendo el rubro de compras de café, haciendo más gravosa la situación de otros sujetos de control.

Hizo mención de las características de las contribuciones parafiscales y de los contratos de administración suscritos con la federación, para precisar que los recursos del fondo destinados a financiar las compras de café hacen parte del 14 Samai, índice 2. PDF “ED_CUADERNO2_11CONTESTACIONDEMAND(.pdf) NroActua 2” 15 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente No. 2006-90783-01 del 18 de julio de 2012.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 presupuesto de gastos y, por consiguiente, son parte de la base gravable para la liquidación de la tarifa de control fiscal. Destacó que en los contratos se evidencia que para efectos presupuestales se debían acoger los principios de universalidad y caja, razón por lo cual se tenían que registrar la totalidad de los gastos y constituir un acervo común para el pago de las apropiaciones, sin imputarse a ninguna de las fuentes de recursos concretos.

Frente a la existencia de créditos para la compra de café, destacó que los mismos se garantizan con las contribuciones parafiscales y que, según el artículo 32 de la Ley 101 de 1993, este tipo de operaciones también son parte de los recursos públicos. Afirmó que la Resolución ORD 80117-0060-2016 explicó cada uno de los elementos del tributo dando aplicación de la Resolución Orgánica 0008 de 2016.

Además, indicó los valores considerados para la liquidación de la tarifa fiscal. Precisó que los recursos del fondo destinados a financiar las compras de café hacen parte de su presupuesto de gastos y por consiguiente son parte de la base gravable para la liquidación de la tarifa de control fiscal, dentro de los cuales se encuentra el valor del presupuesto reportado por el demandante.

Manifestó que la opinión del experto financiero Alberto Gómez Ceballos se expone desde la perspectiva contable (Reglamento General de la Contabilidad - Decreto 2649 de 1993) y no desde la normatividad presupuestal que es la norma aplicable a la rendición de la información base para liquidar el gravamen. Resaltó que la Resolución Orgánica Nro. 05488 de 2003, vigente al momento de la expedición de los actos, delegó la liquidación y expedición de los actos que fijan la tarifa a la Oficina de Planeación. Además, la Ley 106 de 1993 dispone que la competencia sobre este tributo es de la Contraloría General de la República, por lo que es posible su delegación de conformidad con el Decreto Ley 267 de 2000.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B declaró la nulidad parcial de los actos demandados, con fundamento en las siguientes consideraciones16: Advirtió que el Contralor General de la República es la autoridad competente para fijar la tarifa de control fiscal, y que, en virtud de la figura de delegación, puede transferir sus funciones a los empleados de nivel directivo o asesor vinculados a la entidad.

Indicó que, por medio de la Resolución Orgánica No. 05488 del 20 de mayo de 2003, el Contralor delegó al director de la Oficina de Planeación la función de determinar individualmente para cada organismo o entidad vigilada el valor de la tarifa de control fiscal y en el Vice-contralor la competencia para resolver el recurso de apelación. Por lo cual los actos demandados fueron proferidos por los funcionarios competentes.

Sostuvo que la Contraloría General de la República motivó los actos identificando los elementos esenciales del tributo y la forma en la cual se determinó el monto a cargo de la demandante. Explicó que la liquidación se llevó a cabo de conformidad con el artículo 4º de la Ley 106 de 1993 y que los argumentos de falsa motivación expuestos por la parte actora están dirigidos a atacar los fundamentos normativos 16 Samai, índice 2, PDF “ED_CUADERNO1_02FALLO-MANIFESTACIÓNIMPEDIMENTO(.pdf) NroActua2” Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 y no a los hechos o pruebas que dieran lugar a una decisión diferente, lo cual si daría lugar a la nulidad de las resoluciones demandadas.

Resaltó que la tarifa de control fiscal es un tributo especial que se calcula al aplicar el factor que resulta de la división del presupuesto de funcionamiento de la Contraloría sobre la suma del valor de los presupuestos de los organismos vigilados. Aclaró que al referirse a presupuesto de las entidades vigiladas debe tenerse en cuenta aquel que incorpora gastos de funcionamiento, operación, servicio de la deuda e inversión. Recalcó que la Federación Nacional de Cafeteros informó a la Contraloría General de la República como presupuesto total apropiado la suma de $2.654.769.639.000 y que por transferencias percibió $26.200.000.000, por lo que se determinó la base gravable en $2.628.569.639.000 (que corresponde al 100% de participación pública) y una tarifa de $3.760.604.387.

Ahora, en el cálculo realizado se incluyó en el presupuesto de la federación el valor de $1.636.550.762.000, que corresponde al rubro de compras de café. El tribunal analizó la contribución cafetera con destino al Fondo Nacional del Café, señalando que tiene como destino principal la compra de café a productores. Además, dijo que el contrato suscrito entre el Gobierno y la federación para la administración del fondo contempló que los recursos deben ser utilizados en beneficio de los cafeteros y no hacen parte del presupuesto general de la Nación, porque corresponden a contribuciones parafiscales administrados por una entidad privada.

Resaltó que el Consejo de Estado17 ya se pronunció sobre el asunto, creando una regla interpretativa para los conflictos jurídicos de esta naturaleza, que consiste en que el presupuesto de las vigiladas, para efectos de la tarifa de control fiscal, son los gastos de funcionamiento, servicio de deuda, gastos de inversión y operación comercial (Decreto 111 de 1996), por lo que no había lugar a incluir las compras de café ya que no son consideradas como gastos de funcionamiento.

Frente a las operaciones de compra de café, advirtió que se registran como “costos” y el bien adquirido como “inventario”18, para concluir que la compra de café es una de las funciones de la Federación y los ingresos por tal concepto corresponden a un costo y no un gasto, de ahí que sea improcedente su inclusión para el cálculo de la tarifa de control fiscal.

Por lo anterior, el tribunal recalculó la tarifa de costo fiscal del año 2016 en $1.419.247.368, generando un pago en exceso de $2.341.357.019 que debía ser devuelto debidamente actualizado, junto con los intereses corrientes y moratorios causados, de conformidad con lo previsto en el artículo 863 del Estatuto Tributario. Se abstuvo de condenar en costar por no encontrarlas probadas.

Recurso de apelación La demandada apeló la decisión de primera instancia con fundamento en lo siguiente19: 17 Consejo de Estado, sentencia del 5 de julio de 2018, expediente Nro. 25000-23-37-000-2011-00154-01, C.P. Rocío Araújo Oñate 18 Citó los artículos 39 y 63 del Decreto 2649 de 1993 y la Resolución No. 354 de 2007. 19 Samai, índice 2, PDF “ED_CUADERNO1_05RECURSOAPELACIONP(.pdf) NroActua2” Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Insistió en que: i) base para la liquidación de la tarifa de control fiscal de 2016 es el presupuesto apropiado de la correspondiente vigencia y no el ejecutado; ii) el presupuesto está compuesto por gastos de funcionamiento, operación (cuando no hagan parte de los gastos de funcionamiento), el servicio de la deuda y la inversión iii) para los fondos parafiscales se tomará el presupuesto inicial aprobado de la vigencia únicamente sobre los recursos de carácter público administrado, iv) el mencionado presupuesto es el aprobado por el órgano social al 1º de enero de la vigencia y v) La fórmula aplicada para el cálculo de la tarifa de control fue la correcta.

Indicó que la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia se encuentra sujeta a la vigilancia de la Contraloría General de la República al administrar los recursos del Fondo Nacional del Café, para lo cual hizo referencia a su creación. Señaló que el mencionado fondo se rige con las reglas de manejo presupuestal de la Ley Orgánica de Presupuesto, la Ley 9 de 1991 que crea la contribución cafetera y en especial por el contrato de administración, de cuyas cláusulas se desprende que las compras de café corresponden a un egreso corriente, al igual que los gastos de operación. Además, estos rubros integran el presupuesto el cual se conforma de recursos públicos, siendo imposible darles otra naturaleza a los recursos.

Reiteró que el insumo para llevar a cabo la determinación de la tarifa de control fiscal fue la información suministrada por el mismo sujeto de control mediante los formularios del SIRECI. Advirtió que, si bien las compras de café pueden ser financiadas con recursos públicos o de otra naturaleza, los sujetos de control conocen que la información solicitada por el ente de control para el cálculo del tributo especial corresponde únicamente a los recursos públicos.

Reprochó la decisión del a quo de excluir las compras de café porque i) el cálculo de la tarifa se llevó a cabo en virtud del presupuesto inicial aprobado, respecto del cual la Contraloría no puede excluir algún rubro; ii) para el ente de control es dispendioso parametrizar un formulario específico para cada entidad; iii) la federación reportó como apropiación inicial al Sistema Consolidado de Hacienda e Información Pública un valor similar al rendido en el informe del SIRECI; iv) aunque la compra de café puede ser superior a la presupuestada inicialmente, los valores tomados son los presupuestados como gastos.

Explicó que es la Contraloría General quien tiene la competencia constitucional para registrar la ejecución de los ingresos y gastos presupuestales de las cuentas del Tesoro Nacional y fijar la forma en que las entidades deben llevar en su contabilidad la ejecución del presupuesto público. Analizó los sistemas de contabilización presupuestal y financiera indicando que para el primero no existe el desglose entre costos y gastos, y los conceptos que se manejan son diferentes, ya que su finalidad no es la de calcular la utilidad de la unidad económica.

En ese sentido, cuestionó que la argumentación de primera instancia se estructuró desde el punto de vista contable financiero cuando el problema a resolver recae en la contabilidad de ejecución presupuestal. Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Alegatos de conclusión La demandante20 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia e indicó que el material probatorio que obra en el plenario logra demostrar que las compras de café son sufragadas con cargo a prefinanciación de exportaciones y no se respaldan con cargo a la contribución parafiscal, desvirtuando así la postura asumida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en casos similares21 La demandada reiteró los argumentos de oposición y del recurso de apelación. También citó algunos pronunciamientos del Consejo de Estado 22.

Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación presentado por la Contraloría General de la República contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de los actos demandados. Como cuestión previa, se pone de presente que, mediante auto del 10 de noviembre de 202223, la Sala declaró fundado el impedimento presentado por el Consejero Milton Chaves García. Con todo, existe quorum para decidir, razón por la cual, la Sala se pronunciará sobre el litigio planteado por las partes.

Concretamente, corresponde establecer si los recursos del Fondo Nacional del Café empleados para las compras de café deben incluirse en la base gravable para fijar la tarifa de control fiscal a cargo de la entidad vigilada por el año 2016. Sobre el particular se destaca que la Sala ya se ha pronunciado sobre el asunto entre las mismas partes por las vigencias 2011, 2014, 2015 y 2017, razón por la cual se reiteran los fundamentos expuestos en esas providencias24. 1.

Base gravable La Ley 106 de 199325, en el artículo 4º, estableció el tributo especial denominado tarifa de control fiscal, el cual es fijado por la Contraloría General de la República, de manera individual, a cada uno de los entes vigilados, esto es, las entidades públicas y, los particulares que manejen fondos o bienes públicos26, así: 20 Samai, índice 44 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 10 de febrero de 2022, exp. 22664 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 22 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencias de 10 y 17 de febrero de 2022, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello 23 Samai índice 9 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 10 y 17 de febrero de 2022, expedientes 22664, 24116 y 24736, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, y del 14 de julio de 2022, exp. 26220, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 25 Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones. 26 Constitución Política.

Artículo 267. La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 “Artículo 4o.

Autonomía presupuestaria. La Contraloría General de la República tendrá autonomía para el manejo, administración y fijación de su presupuesto, en concordancia con la ley orgánica de presupuesto. Con el fin de desarrollar el presente artículo la Contraloría General de la República cobrará una tarifa de control fiscal a los organismos y entidades fiscalizadas, equivalente a la de aplicar el factor, resultante de la fórmula de dividir el presupuesto de funcionamiento de la Contraloría sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de cada organismo o entidad vigilada.

La tarifa de control fiscal será fijada individualmente para cada organismo o entidad vigilada mediante resolución del Contralor General de la República. El valor total del recaudo por este concepto no podrá superar por ningún motivo el valor total de los gastos de funcionamiento de la Contraloría General de la República” (Resaltado fuera del texto original).

Para el presente análisis interesa señalar que uno de los componentes de la base gravable del tributo corresponde a “los presupuestos de cada organismo o entidad vigilada”, respecto de lo cual, la Corte Constitucional en la sentencia C-1148 de 2001, que declaró exequible la citada norma, precisó: “En la Constitución de 1991, la función de la Contraloría tiene un Capítulo especial dentro del Título X, correspondiente a los organismos de control del Estado.

Consagra en el artículo 267 que: “El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.” Señala, también, cómo se ejercerá el control y qué incluye su ejercicio. (…) En cuanto a la fórmula concreta establecida en los incisos acusados del artículo 4 de la Ley 106 de 1993, que consiste en que los recursos de la Contraloría se calculen en función de los presupuestos de los entes fiscalizados, resulta una fórmula proporcionada y razonable, que, en sí misma, tampoco viola la Carta, y no hay ningún precepto constitucional que prohíba adoptar esta clase de cálculos.

(…) Debe, en todo caso, precisarse y es apenas obvio, que el cálculo de la tarifa de control fiscal, cuando se trate de la fiscalización de entes particulares que manejan, en forma total o parcial, fondos o bienes de la Nación, debe calcularse en relación con el monto de tales fondos o bienes de la Nación y no con los que correspondan al ente particular como tal, pues éstos son privados, y la Contraloría no ejerce fiscalización sobre ellos.

(…) Al respecto, hay que decir, que no le asiste razón al actor, porque la “tarifa de control fiscal” no está enmarcada dentro de los conceptos de “tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen” (inciso 2º del artículo 338 de la Constitución), tal como lo entiende el demandante, sino que corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad impositiva del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la Carta).

Y que es fijada individualmente a cada una de las entidades de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (art. 267, inciso 1º de la Carta)”.(Resaltado fuera del texto original) o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos.

La ley reglamentará el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Así, tenemos que, en el caso de entidades privadas, como la Federación Nacional de Cafeteros27, que maneja el fondo público denominado “fondo nacional del café28”, la base gravable del tributo solo puede conformarse con el presupuesto de tal fondo, y no con los que corresponden a recursos del ente particular.

Lo anterior, encuentra explicación en que el hecho que origina el tributo es la vigilancia y fiscalización que realiza la Contraloría General de la República sobre esos bienes públicos. De igual manera, el ente fiscal, en la Resolución Orgánica Nro. 7324 de 201329, modificada parcialmente por la Resolución Orgánica Nro. 0002 de 2014, reglamentó la base gravable del tributo indicando que, en el caso de particulares, se tendrá en cuenta el presupuesto apropiado únicamente en lo referente al recurso público que administran30.

“Artículo 7. Factor y base de liquidación. Es el resultado de dividir el presupuesto de funcionamiento aprobado para la Contraloría General de la República e incluido en el decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación, sobre la sumatoria del valor de los presupuestos iniciales apropiados de los organismos y entidades vigiladas sujetas a la tarifa de la misma anualidad.

(…) Parágrafo 1o. Para todos los efectos, el presupuesto estará compuesto por gastos de funcionamiento, gastos de operación (cuando no hagan parte de los gastos de funcionamiento), el servicio de la deuda y la inversión, de conformidad con las definiciones contenidas en las disposiciones generales del Presupuesto General de la Nación. (…) Parágrafo 3o.

Para los particulares que manejan o administran recursos de la Nación, se tendrá en cuenta como presupuesto inicial apropiado, la proyección de recaudo únicamente del recurso público administrado para la vigencia en la que se pretende liquidar la tarifa de control fiscal. Dentro de estos, para el caso de las cámaras de comercio debe entenderse por presupuesto inicial apropiado, el correspondiente al aprobado por la respectiva Junta Directiva para el año en que se liquida la tarifa de control fiscal, sobre los recursos públicos administrados.

En cuanto a los sujetos de control administradores de fondos parafiscales, se tomará el presupuesto inicial aprobado de la vigencia, únicamente sobre los recursos de carácter público administrado correspondiente a las autorizaciones máximas de gastos aprobados por el órgano social correspondiente, para cumplir sus fines y objetivos dentro de la vigencia respectiva”.

En esa medida, en el caso de la Federación Nacional de Cafeteros la base gravable del tributo debe determinarse con el presupuesto del Fondo Nacional del Café, es decir, sobre el monto del fondo público administrado, como fue precisado por la Corte Constitucional y reglamentado por la propia Contraloría General de la República. A esos efectos, debe tenerse en cuenta que el Fondo Nacional del Café fue creado mediante el Decreto 2078 de 1940 como una cuenta especial para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de tributos impuestos en relación con las 27 Certificado de existencia y representación legal de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia.

Resolución Nro. 33 del 2 de septiembre de 1927 - persona jurídica de derecho privado sin ánimo de lucro (Samai, índice 2, PDF “ED_CUADERNO3_03ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 2”) 28 Según el artículo 30 de la Ley 101 de 1993 “Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero”, la Administración del Fondo Nacional del Café la ejerce la Federación Nacional de Cafeteros. 29 Por la cual se establecen los criterios frente a los procedimientos generales para la liquidación, fijación y cobro de la Tarifa de Control Fiscal, y se deroga la Resolución Orgánica número 6856 del 14 de noviembre de 2012. 30 En similares término está consagrado el factor y la base de liquidación en el artículo 12 de la Resolución Orgánica Nro. 0008 del 22 de julio de 2016 que derogó la Resolución Nro. 7324 de 2013.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 exportaciones de café, que posteriormente con la Ley 9 de 1991, modificada por las Leyes 788 de 2002 y 1151 de 2007, fueron unificados en la contribución cafetera.

En virtud de lo anterior, y conforme con lo dispuesto en los artículos 29 del Decreto 111 de 199631 y 63 de la Ley 788 de 2002 (modificado por el artículo 25 de la Ley 1151 de 2007)32, se precisa que el Fondo Nacional del Café es una cuenta especial de naturaleza parafiscal en la medida que se nutre principalmente con la contribución cafetera.

Recursos públicos que tienen destinación específica en el mismo sector cafetero, y deben ser contabilizados y ejecutados de manera separada a otros bienes que obtiene la Federación Nacional de Cafeteros en el giro corriente de sus actividades como persona jurídica de derecho privado. La naturaleza parafiscal del fondo ha sido reconocida por la Corte Constitucional en distintas sentencias, entre estas, la C-308 de 1994 y C-353 de 2017.

Así, habida consideración que el fondo es una cuenta especial de naturaleza parafiscal, el mismo no hace parte del Presupuesto General de la Nación, sino que como lo dispone el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, compilatorio del Estatuto 31 Decreto 111 de 1996. “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.

Artículo 29. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración. 32 Artículo 63.

La contribución cafetera. El artículo 19 de la Ley 9a. de 1991 quedará así: “Artículo 19. Contribución cafetera. <Inciso modificado por el artículo 25 de la Ley 1151 de 2007>. Establézcase una contribución cafetera, a cargo de los productores de café, destinada al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo a los objetivos previstos que dieron origen al citado Fondo.

Cuando el precio representativo del café suave colombiano supere los 0.60 centavos de dólar por libra exportada (US$0.60), la contribución máxima será de 6 centavos de dólar por libra (US$0.06) de café suave colombiano que se exporte. En ningún caso la contribución será inferior a 2 ctvs de dólar por libra (US$0.02) de café que se exporte Parágrafo 1o.

La metodología para establecer el precio representativo del café suave colombiano será determinada por el Gobierno Nacional. Mientras se expide la reglamentación respectiva, el precio de reintegro se aplicará para determinar la contribución. Parágrafo 2o. El Gobierno Nacional podrá hacer exigible la retención cafetera en especie parcial o totalmente, sólo en condiciones especiales que exijan una acumulación de existencias que a juicio del Comité Nacional de Cafeteros no puedan ser atendidas exclusivamente por compras de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, o cuando así lo impongan obligaciones derivadas de convenios internacionales de café. Parágrafo 3o.

Los cafés procesados podrán estar exentos del pago de la contribución cafetera total o parcialmente, cuando así lo determine el Gobierno Nacional. Parágrafo 4o. Los excedentes provenientes de la contribución que no se apliquen inmediatamente a los objetivos previstos en la Ley, sólo podrán destinarse a inversiones transitorias en títulos de reconocida seguridad, alta liquidez y adecuada rentabilidad.

En ningún caso podrán realizarse con estos recursos inversiones de carácter permanente, así estén relacionadas con la industria cafetera. Se crea una Comisión para el seguimiento del manejo y destinación de la contribución cafetera integrada por dos miembros de los Comités de Cafeteros, uno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y dos miembros de Senado y dos miembros de la Cámara de Representantes designados por las Comisiones Terceras Económicas.

Parágrafo 5o. Contribuciones parafiscales agropecuarias. Para efectos del impuesto sobre la renta y complementarios, se entiende que los pagos por las contribuciones parafiscales, efectuados por los productores a los fondos de estabilización de la Ley 101 de 1993 y en las demás leyes que lo crean tienen relación de causalidad en la actividad productora de la renta y son necesarios y proporcionados de acuerdo con las leyes que los establecen en casos y condiciones especiales de cada subsector agropecuario.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Orgánico del Presupuesto, el manejo, administración y ejecución de estos recursos se debe hacer exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y, destinarse al objeto previsto en ella.

De igual manera, así lo dispone la Ley 101 de 1993, Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero, que regula las contribuciones parafiscales agropecuarias, como es el caso de la contribución cafetera: “Artículo 29. Noción. Para los efectos de esta ley, son contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras las que en casos y condiciones especiales, por razones de interés general, impone la ley a un subsector agropecuario o pesquero determinado para beneficio del mismo.

Los ingresos parafiscales agropecuarios y pesqueros no hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Artículo 30. Administración y recaudo. La administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras se realizará directamente por las entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o pesquera determinada y que hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno Nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las contribuciones respectivas (…) Artículo 32.

Fondos parafiscales agropecuarios o pesqueros. Los recursos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras y los patrimonios formados por éstos, constituirán Fondos especiales en las entidades administradoras, las cuales estarán obligadas a manejarlos en cuentas separadas, de modo que no se confundan con los recursos y patrimonio propios de dichas entidades.

Los ingresos de los Fondos parafiscales serán los siguientes: 1. El producto de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras establecidas en la ley. 2. Los rendimientos por el manejo de sus recursos, incluidos los financieros. 3. Los derivados de las operaciones que se realicen con recursos de los respectivos fondos. 4.

El producto de la venta o liquidación de sus activos e inversiones. 5. Los recursos de crédito. 6. Las donaciones o los aportes que reciban. Los recursos de los Fondos parafiscales solamente podrán ser utilizados para las finalidades señaladas en la ley que establezca cada contribución. Artículo 33. Presupuesto de los fondos parafiscales agropecuarios y pesqueros.

La preparación, aprobación, ejecución, control, liquidación y actualización de los presupuestos generales de ingresos y gastos de los Fondos Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros, se sujetarán a los principios y normas contenidos en la ley que establezca la respectiva contribución parafiscal y en el contrato especial celebrado para su administración. Las entidades administradoras elaborarán presupuestos anuales de ingresos y gastos, los cuales deberán ser aprobados por sus órganos directivos previstos en las normas legales y contractuales, con el voto favorable del ministro correspondiente o su delegado, según la ley; dicho voto favorable no implica obligaciones a cargo del Presupuesto General de la Nación por estos conceptos.

Artículo 35. Todas las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras existentes con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, quedan sujetas a lo que ordena esta ley, sin perjuicio de los derechos adquiridos y las disposiciones legales que los regulan y los contratos legalmente celebrados” (Resaltado fuera del texto original) Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En ese orden de ideas, para efectos de la base de liquidación del tributo, debe tenerse en cuenta que el presupuesto del Fondo Nacional del Café se determina conforme con la ley que regula la contribución cafetera y el contrato de administración firmado entre la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café y la Nación para la administración propia de los recursos parafiscales.

Ahora bien, el contrato celebrado entre la Federación Nacional de Cafeteros y la Nación33 en sus cláusulas segunda, séptima y duodécima, disponen: “CLÁUSULA SEGUNDA. NATURALEZA Y OBJETIVO PRIORITARIO: El Fondo Nacional del Café es una cuenta de naturaleza parafiscal constituida por recursos públicos cuyo objetivo prioritario es contribuir a maximizar el ingreso del productor de café. El FONDO cumplirá los objetivos previstos en las normas legales vigentes, en orden a impulsar y fomentar la caficultura eficiente, sostenible y mundialmente competitiva.

(…) CLÁUSULA SÉPTIMA. OBLIGACIONES DE LA FEDERACIÓN COMO ADMINISTRADORA DEL FONDO NACIONAL DEL CAFÉ: La FEDERACIÓN, como administradora del FONDO, tendrá las siguientes obligaciones: ( ) 17) Comprar, almacenar, trillar, transformar, transportar, vender y demás actividades relacionadas con la comercialización de café en el interior del país y en el exterior. 18) Diseñar y ejecutar programas dirigidos a fomentar e incentivar el logro de una caficultura eficiente, sostenible y competitiva. 19) Contribuir al cumplimiento de los acuerdos y. compromisos internacionales que en materia de café adquiera Colombia. 20) Diseñar y ejecutar actividades de promoción y publicidad del café colombiano. 21) Diseñar y ejecutar programas orientados hacia nuevos mercados, nuevos productos y nuevas formas de comercialización de café y a afianzar los Mercados existentes. 22) Apoyar la prevención y control del contrabando del café. 23) Efectuar inversiones de acuerdo con la política que para el efecto apruebe el Comité Nacional de Cafeteros atendiendo criterios de seguridad y rentabilidad. 24) Promover y financiar el desarrollo del cooperativismo caficultor, como uno de los instrumentos para una eficiente comercialización y medio para llevar a la práctica el servicio de Garantía de Compra a los productores de café. (…)”.

CLÁUSULA DUODÉCIMA. COMPOSICIÓN DEL PRESUPUESTO DEL FONDO NACIONAL DEL CAFÉ: El presupuesto del FONDO tendrá los siguientes componentes: ingresos corrientes, egresos corrientes, otros ingresos y. egresos. netos y la financiación del déficit o la aplicación del superávit. (…)

PARÁGRAFO SEGUNDO. EGRESOS CORRIENTES: Los egresos corrientes del FONDO son los siguientes: los originados en la compra de café; los gastos de operación, comercialización, publicidad y promoción interna y externa y almacenamiento-de café en el interior del país y en el exterior; las compensaciones de operaciones de coberturas. financieras; los. originados en el desarrollo al cooperativismo caficultor; la administración y 33 Samai, índice 2, “PDF ED_CUADERNO3_03ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua2” Pág. 30.

Corresponde al contrato del 7 de julio de 2016, aportado por la demandante y respecto del cual se fundamentan los actos administrativos expedidos por parte de la Contraloría General de la República. Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 funcionamiento de la Fábrica de: Café Liofilizado y; los egresos financieros del FONDO que se deriven de la actividad comercial del café.” (subrayas fuero del texto)34 De este modo, según el contrato de administración, el presupuesto del fondo se determina con egresos corrientes que se conforman, entre otros, con las compras de café. Lo que encuentra fundamento en que las compras de café son uno de los objetos principales del Fondo Nacional del Café y de la contribución cafetera.

En efecto, como lo prevé el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, modificado por la Ley 1151 de 2007, los recursos de la contribución cafetera se destinan al fondo con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero, el cual se garantiza con la compra del café a los productores. Precisamente, desde la creación del Fondo Nacional del Café se previó que los recursos públicos que lo conforman “se aplicarán a la adquisición y demás gastos anexos a ella de las cantidades de café que sean necesario comprar”35, y que el contrato de administración se celebra “a efecto de que dicha entidad pueda adquirir el café (…) y disponer de él, invirtiendo en dicho objeto, los recursos (…) y sirviendo, si fuere necesario, las correspondientes operaciones de crédito”36.

Por tanto, la contribución cafetera administrada en el fondo es destinada a la compra de café, y, en consecuencia, estos rubros son pagados con dineros públicos sujetos a la vigilancia y fiscalización de la Contraloría General de la República. Aunque la actora sostiene que las compras se pagaron con créditos que otorgaban los compradores de café extranjeros o nacionales, la Sala precisa que, si el Fondo Nacional del Café realiza operaciones de crédito, lo hace como administradora de recursos públicos y para cumplir sus fines, es decir, estas erogaciones se encuentran afectadas al cumplimiento de las finalidades específicas de los dineros públicos recaudados.

Lo que se ratifica que en el contrato de administración se determina el presupuesto de la entidad con los egresos corrientes por compras de café sin exclusión alguna. Adicionalmente, no puede desconocerse que las compras del café y su posterior exportación da lugar a la contribución cafetera. En todo caso, se advierte que en el proceso no está probado que las compras de café incluidas dentro del presupuesto base de liquidación de la tarifa de control fiscal, se hubiere realizado mediante operaciones de crédito.

Al respecto, se pone de presente que en el proceso no se aportaron los documentos en los que se evidencie el otorgamiento y/o desembolso de los créditos, que permitan verificar la naturaleza de los dineros. Las mismas consideraciones se extienden al peritazgo aportado al proceso37, que se limitó a 34 Destaca la Sala que en los procesos 22664, 24116 y 24736, que corresponden a las vigencias 2011, 2014 y 2015 respectivamente, también se estudiaron las cláusulas del contrato que regía para dichos años, las cuales son similares a las transcritas para este caso. 35 Decreto 2078 de 1940.

Artículo 9º. Los dineros que ingresen al Fondo Nacional del Café se aplicarán a la adquisición y demás gastos anexos a ella de las cantidades de café que sea necesario comprar como consecuencia de la perspectiva de aplicación del Convenio de Cuotas Cafeteras, o de la aplicación del Convenio llegado el caso, y al servicio de las operaciones de crédito que se lleven a cabo con el mismo fin. 36 Decreto 2078 de 1940.

Artículo 10. Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar un contrato con la Federación Nacional de Cafeteros, a efecto de que dicha entidad pueda adquirir el café a que se refiere el artículo anterior y disponer de él, invirtiendo en dicho objeto, los recursos de que trata el mismo artículo y sirviendo, si fuere necesario, las correspondientes operaciones de crédito. 37 Samai, índice 2, “PDF ED_CUADERNO2_01ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 2” Pág. 270 Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 realizar cuadros respecto de las compras de café y la contribución parafiscal sin señalar la fuente de esa información ni aportar los documentos soporte de la misma.

Se resalta que, además, se allegaron los estados financieros a diciembre de 201538 y 201639. En ellos solo se evidencia información general, que no da cuenta de los ingresos recibidos por parte de privados para la compra de café. Además, se precisa que el Tribunal encontró debidamente motivado el acto en cuanto a la determinación de la base gravable de la tarifa de control fiscal para el año 2016, decisión que no fue controvertida por la actora Ahora bien, en la demanda también se cuestionó el cambio de criterio de la entidad demandada sobre la forma de determinar el presupuesto que conforma la base gravable del tributo en vigencias anteriores (aspecto no estudiado por el tribunal), lo que desconoce el artículo 65 de la Constitución Política, y los principios de confianza legítima y de buena fe, y genera que la liquidación realizada en los actos sea desproporcionada e inequitativa.

La Sala considera que no le asiste la razón al actor, porque dicha modificación en la determinación de la base gravable del tributo no tiene la entidad suficiente para configurar una causal de nulidad de la actuación demandada, en la medida que es obligación de la Contraloría General de la República establecer la base gravable conforme lo exige la ley, y a los administrados coadyuvar al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (artículo 95 numeral 9 de la Constitución Política).

Por tanto, el criterio aplicado en otras vigencias gravables no impide que la entidad demandada posteriormente determine el tributo de manera correcta, de acuerdo con los criterios fijados en la ley y tampoco conlleva a que esta sea desproporcionada o inequitativa. Siguiendo el precedente reiterado, la Sala se aparta del criterio fijado en la sentencia del 5 de julio de 2018, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en Descongestión, exp. 2011-00154 C.P. Rocío Araújo Oñate40, en la que se analizó la legalidad de los actos administrativos que fijaron la tarifa de control fiscal a cargo de la Federación Nacional de Cafeteros-Fondo Nacional del Café para la vigencia 2009 y que fue el fundamento jurisprudencial de la sentencia apelada.

En esa providencia, se indicó que los argumentos de apelación de la Contraloría General de la República no controvierten ni desvirtúan las consideraciones de la sentencia de primera instancia que decretó la nulidad de los actos acusados, y que la demandada omitió explicar las razones por las cuales modificó su criterio en la determinación de la base gravable del tributo.

En cuanto a la forma de determinar el presupuesto que conforma la base de la tarifa de control fiscal, señaló: “El presupuesto que debe tenerse en cuenta frente a las entidades vigiladas es aquel que comporta los rubros comprendidos en este concepto, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 111 de 1996, esto es, gastos de funcionamiento, servicio de deuda, gastos de 38 Samai, índice 2, “PDF ED_CUADERNO2_01ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 2” Pág. 47 39 Samai, índice 2, “PDF ED_CUADERNO2_01ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 2” Pág. 130 40 La sentencia se puede consultar en Samai del Consejo de Estado, radicado Nro. 25000-23-27-000-2011- 00154-01.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 inversión y operación comercial, tal como igualmente lo concluyó la Corte Constitucional en la sentencia C-1645 de 2000. (…) Con respecto al segundo cargo, referido a que solo se pueden excluir los recursos particulares, debe tenerse en cuenta que lo que se encontró acreditado es que el ente de control no tuvo en cuenta el concepto de presupuesto frente a las entidades vigiladas, olvidando que aquel solo incluye gastos de funcionamiento, servicio de deuda, gastos de inversión y operación comercial, lo que implica que se trata de recursos públicos pero que correspondan a los conceptos anteriores, según se explicó en el marco teórico del presente proveído.

(…) Contrario a ello, conforme al análisis efectuado, es claro que el carácter público de los recursos relacionados con las compras de café, no es razón suficiente para que forme parte de la base para calcular la tarifa de control fiscal, por cuanto éstas no constituyen una apropiación en el presupuesto, toda vez que no están previstas como gastos de funcionamiento, servicio de deuda pública o gastos de inversión, sino que se realizaron con la finalidad específica de cumplir el objetivo del Fondo establecido en la ley y en el contrato de administración celebrado con la Nación, esto es, mantener el ingreso cafetero”.

De esta forma, la Sección Quinta señaló que el régimen presupuestal aplicable correspondía al dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y en esa medida el presupuesto que integraría la base gravable de la tarifa de control fiscal debía corresponder a gastos de funcionamiento, servicios de deuda pública o gastos de inversión, dentro de las cuales no se encontraban las compras de café. Sin embargo, como lo ha expuesto la Sección, el análisis normativo de los artículos 29 del Decreto 111 de 1996 (compilatorio del Estatuto Orgánico del Presupuesto) y, 29, 30, 32, 33 de la Ley 101 de 1993 (Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero), lleva a apartarse de lo señalado en el citado precedente, en tanto de acuerdo con esas disposiciones legales se encuentra que el presupuesto del Fondo Nacional del Café se rige por la ley que creó la contribución cafetera y el contrato celebrado entre la Nación y la Federación Nacional de Cafeteros.

Por esa razón, en esta providencia se establece que el presupuesto que integra la base gravable de la tarifa de control fiscal se determina por el régimen especial señalado, esto es, la ley que crea la contribución cafetera y el contrato de administración, de acuerdo con las cuales el presupuesto del Fondo Nacional del Café se determina con egresos corrientes que se conforman con las compras de café. Así mismo, se difiere de lo señalado en dicha sentencia en relación con la falta de motivación de la determinación de la base gravable del tributo, toda vez que de acuerdo con lo señalado por el Tribunal, la actuación administrativa demandada en este proceso no incurrió en esa irregularidad, y como se explicó en líneas atrás, el hecho de que la entidad hubiere conformado la base gravable de forma diferente en años anteriores, no impedía que en el período analizado ajustara su criterio con fundamento en las normas que regulan el Fondo Nacional del Café y la contribución cafetera.

Por las razones expuestas, la Sección se aparta de las consideraciones que soportaron en su momento el citado precedente. En consecuencia, prospera el recurso de apelación de la demandada, por lo que se revocará la sentencia de primera instancia, y en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. Radicado: 25000-23-37-000-2017-01210-01 (26348) Demandante: Federación Nacional de Cafeteros Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Las anteriores razones sirven de fundamento a la Sala para no pronunciarse sobre las pretensiones subsidiarias solicitadas en la demanda. 2.

Condena en costas En cuanto a la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), no se ordenará la misma en ambas instancias por cuanto, conforme a lo previsto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Revocar la sentencia apelada 2. Negar las pretensiones de la demanda. 3. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN