CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Demandante: María Cristina Yepes Lozano Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y departamento del Valle del Cauca – secretarías de salud y de desarrollo institucional Tema: Reconocimiento de pensión de jubilación conforme a convención colectiva de trabajo Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 27 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 183 a 215). La señora María Cristina Yepes Lozano, mediante apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y el departamento del Valle del Cauca – secretarías de salud y de desarrollo institucional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de los oficios (i) 23440 de 28 de junio de 2013, por medio del cual el liquidado Instituto de Seguros Sociales (ISS) «negó la pensión de jubilación convencional […]»; (ii) «SADE-523- 4033-12 del 09 de Julio de 2.012, a través del cual el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA - GOBERNACI[Ó]N – SECRETAR[Í]A DEPARTAMENTAL DE SALUD, contest[ó] de manera negativa la petición […] tendiente a que se le certificara “la vinculación como aprendiz con el SERVICIO DE SALUD DEL VALLE DEL CAUCA […]» (sic);
(iii) «SRH-2568 del 16 de Noviembre de 2.012, a través del cual el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA - 2 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro SECRETAR[Í]A DE DESARROLLO INSTITUCIONAL, contest[ó] de manera negativa la petición […] tendiente a que se le certificara “la vinculación como aprendiz con el SERVICIO DE SALUD DEL VALLE DEL CAUCA […]» (sic); y (iv) «523-183202 del 31 de Octubre de 2.013, a través del cual el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA - GOBERNACI[Ó]N – SECRETAR[Í]A DEPARTAMENTAL DE SALUD, contest[ó] parcialmente la petición […] tendiente a que se expidiera copia del contrato de aprendizaje con el cual la accionante había sido vinculada al programa de formación en auxiliar de enfermería […]» (sic); y «la nulidad del acto ficto o presunto a través del cual el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA – SECRETAR[Í]A DEPARTAMENTAL DE SALUD, contest[ó] de manera negativa la petición […] frente al reconocimiento del tiempo de servicio laborado en la entidad […]» (sic).
A título de restablecimiento del derecho, se ordene al departamento del Valle del Cauca – secretaría de salud «[…] reconocer el tiempo efectivamente laborado […] en la entidad, entre el 05 de Febrero de 1979 y el 30 de Septiembre de 1980, para todos los efectos pensionales [y] emitir el bono pensional correspondiente» (sic); y a Colpensiones y a la UGPP «[r]econocer la pensión de jubilación establecida en el artículo 98 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACI[Ó]N y el sindicato “SINTRASEGURIDADSOCIAL”» (sic) o, de manera subsidiaria, la prevista «[…] en el artículo 101 […]».
Lo anterior, junto con el retroactivo pensional, los intereses moratorios, la indexación de la primera mesada y la condena en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que nació el 20 de agosto de 1950 y «[…] estuvo vinculada al SENA en condición de aprendiz en el programa de formación como auxiliar de enfermería, entre el 5 de Febrero de 1979 y el 30 de Septiembre de 1980» (sic); posteriormente, «[…] laboró en el hospital departamental Tom[á]s Uribe Uribe de Tuluá, desde el 01 de febrero de 1980, hasta el 03 de julio de 1984».
Que «[…] fue vinculada a la planta del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, como trabajadora oficial el día 05 de mayo de 1984» (sic); estaba afiliada al Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales (Sintraseguridadsocial), por lo que era «[…] beneficiaria de la Convención Colectiva de Trabajo, con período de vigencia 2001-2004» (sic), y en virtud de la «[…] escisión […] del […] ISS […] pas[ó], sin solución de continuidad a la 3 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro planta de personal de la ESE ANTONIO NARIÑO, en condición de empleada pública […] hasta el 31 de Marzo de 2.007» (sic).
Dice que deprecó del departamento del Valle del Cauca ciertos documentos con el fin de acreditar su vinculación y el período laborado en la secretaría de salud en calidad de aprendiz, lo que le fue respondido a través de los actos acusados. Que el 20 de junio de 2013 solicitó del liquidado ISS pensión convencional de jubilación, negada mediante oficio 23440 de 28 siguiente. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2º, 13, 25, 48 (parágrafo transitorio 5º), 53, 58, 93 y 209 de la Constitución Política; 429 a 480 del Código Sustantivo del Trabajo; el Decreto 1750 de 2003 y las Leyes 188 de 1959, 10 de 1972 y 100 de 1993. Arguye que «[…] la convención colectiva celebrada entre el ISS y el sindicato SINTRASEGURIDAD SOCIAL, se extendió a los servidores incorporados a la ESE ANTONIO NARIÑO como trabajadores oficiales; así lo establecieron las sentencias C-314 Y C-349 de 2.004 de la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de la escisión del ISS, [por lo que se le] debió aplicar […], mientras estuviera vigente […] los derechos derivados de» (sic) esta. «Así las cosas, […] a partir del día 31 de octubre de 2004 y hasta la fecha, se debe aplicar la mencionada convención colectiva, […] de conformidad con el Artículo 478 del Código Sustantivo de Trabajo» (sic).
Que «[…] se desconoce también, que […] al 25 de Junio de 2.003, fecha de escisión del Instituto de Seguros Sociales el Liquidación, había laborado en entidades del Estado por más de 20 años, lo que le haría en segundo plano beneficiaria de la pensión convencional establecida en el artículo 101» (sic). Agrega que «[…] una vez cumplido el requisito de tiempo de servicios, estamos frente a una expectativa legítima, que no puede ser arrebatada por haber fenecido el vínculo laboral, y menos cuando la decisión de terminación del contrato fue única y exclusivamente del empleador, o del Estado.
Una definición contraria seria castigar doblemente al trabajador que a más de quedarse sin empleo se le cercene el derecho de acceder a una prestación económica digna. [Por tanto,] si en la Convención Colectiva de Trabajo […] brilla por su ausencia la condición de que la aplicabilidad del artículo 98 ó el 101, se efectúa única y exclusivamente a quienes cumplan los requisitos en 4 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro vigencia del contrato de trabajo, darle una interpretación diferente, esto es, exigir la vigencia del vínculo laboral, se traduce en una arbitrariedad, violatoria de los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, así como de los tratados internacionales suscritos y ratificados por Colombia» (sic para toda la cita). 1.2 Contestaciones de la demanda: 1.2.1 Colpensiones (ff. 238 a 248).
A través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos de la demanda afirmó que algunos son ciertos, otros no y los demás no le constan; formuló las excepciones denominadas carencia del derecho e inexistencia de la obligación, buena fe y prescripción; y expresó que «[…] la demandante fue incorporada sin solución de continuidad a la E.S.E. ANTONIO NARIÑO, [lo] que quiere decir que implica la prórroga de la relación laboral preexistente, sin terminación ni suspensión temporal de la misma, aunque ella venga a ser regida por un régimen laboral nuevo, porque en el paso de una entidad a otra se produjo una mutación en la naturaleza jurídica de vínculo laboral que unía a esos servidores con el I.S.S. pasando de ser trabajadores Oficiales a Empleados Públicos.
La jurisprudencia es enf[á]tica en sostener que el status jurídico del servidor no constituye derecho adquirido sino que está sometido a lo que defina el legislador sobre el particular» (sic para toda la cita). 1.2.2 Departamento del Valle del Cauca (ff. 279 a 289). Por conducto de apoderada, se opone a las súplicas del libelo introductorio; en lo concerniente a las situaciones fácticas expone que algunas son ciertas y otras no le constan; y propone los medios exceptivos denominados inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y prescripción. Asevera que «[…] [l]a demandante durante el tiempo que prestó sus servicios personales a[l] Departamento del Valle del Cauca, lo realizó a través de contratos de prestación de servicios los cuales suscribió de manera voluntaria conociendo las obligaciones y condiciones que se derivaban de ellos, las cuales fueron aceptadas por el contratista y nunca durante el tiempo de duración de los contratos manifestó inconformidad con las condiciones pactadas en ellos […]» (sic) 1.2.3 UGPP (ff. 293 a 299).
Por intermedio de apoderado, contestó la demanda con oposición a las pretensiones; frente a los hechos aduce que algunos son ciertos, otros no le constan y los demás carecen de esa naturaleza, y opuso las 5 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro excepciones que denominó inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción. Argumenta que «[…] al momento en que la libelista se encontraba laborando para el ISS y por tanto vigente la Convención Colectiva no acredit[ó] los dos requisitos necesarios para la pensión de jubilación convencional, pues solo hasta el 20 de agosto del 2010 contaba con la edad necesaria, pero en este momento ya no tenía ningún tipo de vinculación laboral con el empleador, ISS.
Aunado lo anterior, se tiene que el artículo 467 del Código Sustantivo del trabajo, establece que solamente se deberán aplicar las normas convencionales a quienes tengan un contrato de trabajo vigente y además reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicios, estando vinculados al ISS, ya que ninguna norma convencional dispone que se concederá pensión de jubilación a la persona que cumpla los requisitos cuando ya no preste los servicios a la entidad […]» (sic) 1.3 La providencia apelada (ff. 426 a 434).
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 27 de febrero de 2020, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar, en primer lugar, que se abstendría de pronunciarse respecto de la legalidad de los «oficios SADE- 523/4033-12 del 9 de julio de 2012 y SRH-2568 del 16 de noviembre de 2012, pues ellos no crearon, modificaron o extinguieron una situación jurídica […]»; de igual modo, precisó sobre el acto ficto demandado que «[…] no se configuró […] pues el departamento del Valle del Cauca sí profirió una respuesta (Oficio 523-183202 del 31 de octubre de 2013) a partir del cual debía entenderse negada la petición de reconocimiento del tiempo de servicio como aprendiz Sena para efectos pensionales» (sic).
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva de Colpensiones, indica que «[…] la pensión de jubilación que reclama la demandante no tiene origen en las disposiciones del Régimen de Prima Media, de ahí que Colpensiones no sea sucesor procesal del Instituto de Seguros Sociales en la situación jurídica discutida. En consecuencia, se declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva de Colpensiones».
En lo referente al tiempo de servicio comprendido entre el 5 de febrero de 1979 y el 30 de septiembre de 1980, que aduce la actora haber laborado como aprendiz, sostiene que «[…] no existió una vinculación laboral en los términos y condiciones reclamados por la demandante, sino que la práctica supervisada inició a partir del 1º de febrero de 1980, y desde ese mismo momento se 6 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro reconoció el tiempo de servicio para efectos pensionales.
Por ende, se denegará la pretensión de nulidad del Oficio 523-183202 del 31 de octubre de 2013». En lo atañedero a la pensión de jubilación conforme a la convención colectiva de trabajo, estima que «[…] el Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso: Parágrafo transitorio 3º. Las reglas de carácter pensional que rigen a la fecha de vigencia de este Acto Legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, se mantendrán por el término inicialmente estipulado.
En los pactos, convenciones o laudos que se suscriban entre la vigencia de este Acto Legislativo y el 31 de julio de 2010, no podrán estipularse condiciones pensionales más favorables que las que se encuentren actualmente vigentes. En todo caso perderán vigencia el 31 de julio de 2010. La Corte Constitucional (SU-555 de 2014) explicó que el 31 de julio de 2010 es la fecha límite para el cumplimiento de los requisitos, en aquellos casos en los que se aspire a obtener un derecho pensional convencional […].
En este sentido, se tiene que la demandante cumplió los 50 años de edad tan solo hasta el 20 de agosto de 2010, es decir, en una fecha posterior a la establecida en el Acto Legislativo 01 de 2005. Téngase en cuenta que el propio Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso que “para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley”, es decir, no basta con satisfacer únicamente el requisito de tiempo de servicio.
La Sala acude al argumento constitucional para desestimar las pretensiones, porque, claramente, esas disposiciones gozan de mayor fuerza normativa en relación con las demás normas que rigen en nuestro ordenamiento jurídico» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 442 a 450). La actora, a través de apoderada, interpuso recurso de apelación, por cuanto el a quo «[…] desconoció algunas de las pruebas aportadas, las cuales acreditan la prestación del servicio […] como aprendiz Sena, desde el 05 de febrero de 1979, hasta el 30 de septiembre de 1980, en calidad de practicante [pues] el hecho de que en el oficio No 2- 2013-0024441 del 17/10/2013, el SENA, haya estipulado la falta de contrato de aprendizaje, no puede conllevar a la conclusión de que […] sólo a partir del 1º de febrero de 1980, realizó las prácticas en el Hospital» (sic).
Que «[…] para resolver las pretensiones, resultaba indispensable analizar [el Acto legislativo 1 de 2005], que en lo pertinente […] supone dos situaciones, la primera, que se respetará la vigencia de las reglas pensionales por el termino 7 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro inicialmente pactado en las Convenciones Colectivas de Trabajo suscritas antes del Acto Legislativo, así estas vigencias sean posteriores al 31 de julio de 2010, como sucede en el caso que nos ocupa, pues la vigencia para las pensiones fue establecida por el ISS y el Sindicato […], más allá del año 2017.
La segunda, establece una prohibición respecto de las reglas pensionales, toda vez que no podrían pactarse beneficios más favorables a las estipuladas en la Ley, no obstante ello, se indició que en dicho evento, éstas perderían su vigencia el 31 de julio de 2010. En la sentencia objeto del presente recurso, el estudio del parágrafo se hizo de manera integral, lo cual resulta a todas luces inadecuado y por ende nefasto para lo pretendido» (sic para toda la cita).
Concluye que «[…] deben reconocérsele los derechos reclamad[o]s, pues la primera instancia interpretó de forma errónea la normatividad y jurisprudencia en su fallo. Además de omitir el estudio en conjunto del acervo probatorio». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 21 de enero de 2021 (f. 452) y admitido por esta Corporación a través de auto de 24 de marzo de 2022 (f. 486), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 20 de mayo de 2022 (f. 512), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras1. 2.1.1 UGPP.
A través de apoderado, insiste en que «[…] la Corte Constitucional en la sentencia SU-086 de 2018, reiteró el criterio expuesto en la sentencia SU-897 de 2012, al disponer que la Convención Colectiva de Trabajo del ISS, solo estuvo vigente hasta el 31 de octubre de 2004, previa advertencia en el sentido que, para que operase una vigencia extendida hasta el 31 de julio de 2010, o más, debería existir un derecho adquirido emanado de una convención expedida con anterioridad a la entrada en vigencia del acto legislativo, y que la misma hubiese estado vigente para el 29 de julio de 2005, situación que no ocurrió con la convención colectiva del ISS, pues la misma 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 8 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro Corporación reiteró que su vigencia expiró el 31 de octubre de 2004, es decir, en una fecha anterior a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, por lo cual, resultaba a todas luces improcedente concluir que dicho convenio colectivo pudiera generar efectos más allá de su fecha final de vigencia, y consecuencialmente, beneficiarse de las reglas establecidas en la sentencia SU- 555 de 2014.
Conforme a lo anterior, para poder catalogarse como un derecho adquirido, ha debido causarse con la totalidad de sus requisitos, el 31 de octubre de 2004, sin lograr la concurrencia de todas las condiciones que activan la protección establecida por el artículo 58 superior» (sic). 2.1.2 Departamento del Valle del Cauca. Por intermedio de apoderada, expresa que «[…] [e]l contrato de aprendizaje es una forma especial de vinculación dentro del Derecho Laboral, sin subordinación y por un plazo no mayor de dos años en los que la persona natural recibe formación teórica en una entidad de formación autorizada con el auspicio de una empresa patrocinadora que suministra los medios de formación para que adquiera formación profesional metódica y completa requerida en el oficio, actividad y ocupación dentro del manejo administrativo, operativo, comercial o financiero propios del giro ordinario de las actividades del patrocinador con exclusividad en las actividades propias del aprendizaje y el reconocimiento de un apoyo de sostenimiento que garantice el proceso de aprendizaje y el cual, en ningún caso, constituye salario.
Por lo anterior que se haya exceptuado por inexistencia de la obligación, pues a juicio del Departamento del Valle del Cauca no existió nunca obligación impositiva alguna de carácter económico a favor de la demandante y en contra del ente territorial demandado; lo anterior, pues la vinculación laboral que tuvo la demandante, no fue directa, sino a través de contratos de los que no se deriva la existencia de vínculo laboral alguno bajo ninguna modalidad que permita inferir que el Departamento del Valle adeude prestación social a la demandante» (sic) 2.1.3 La demandante.
Por conducto de apoderada, reitera los argumentos expuestos en la alzada. III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 9 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación2, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho o no a la pensión de jubilación, con base en las prerrogativas previstas en la convención colectiva de trabajo suscrita el 31 de octubre de 2001 por su anterior empleador, Instituto de Seguros Sociales (ISS), y el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales (Sintraseguridadsocial). 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. 3.3.1 Convención colectiva de trabajo 2001-2004 suscrita entre el ISS y Sintraseguridadsocial. Sobre el particular, cabe recordar que el 31 de octubre de 2001 el entonces ISS y Sintraseguridadsocial firmaron la convención colectiva de trabajo 2001-2004, dirigida a «[…] los trabajadores oficiales vinculados a la planta de personal […]» del ISS3 (se subraya), que a su vez estipuló «[…] una vigencia de tres años contados a partir del primero (1) de [n]oviembre de dos mil uno (2001) hasta el 31 de octubre de dos mil cuatro (2004).
Salvo los artículos que […] se les haya fijado una vigencia diferente» (artículo 2º). Asimismo, entre los diferentes beneficios que ofreció la convención a los trabajadores oficiales del ISS, se encontraba la pensión de jubilación, cuyos requisitos para su reconocimiento se consignan el artículo 98: El trabajador oficial que cumpla veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo al Instituto y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años si es hombre y cincuenta (50) años si es mujer, tendrá derecho a la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 100% del promedio de lo percibido en el período que se indica a continuación para cada grupo de trabajadores oficiales: (i) Para quienes se jubilen entre el primero de enero de 2002 y treinta y uno de diciembre de 2006, 100% del promedio mensual de lo percibido en los dos últimos años de servicio. 2 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 3 «ARTÍCULO
3. BENEFICIARIOS DE LA CONVENCIÓN». 10 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro (ii) Para quienes se jubilen entre el primero de enero de 2007 y treinta y uno de diciembre de 2016, 100% del promedio mensual de lo percibido en los tres últimos años de servicio.
(iii) Para quienes se jubilen a partir del primero de enero de 2017, 100% del promedio mensual de lo percibido en los cuatro últimos años de servicio. […]. Por su parte, el artículo 101 de la aludida convención preceptuó lo concerniente a la acumulación de tiempos de servicios, de la siguiente manera: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente en las demás entidades de derecho público podrá acumularse para el cómputo del tiempo requerido para poder tener derecho a pensión de jubilación y el monto correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo laborado en cada una de tales entidades.
En este caso, la cuantía de la pensión será del 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicios por concepto de todos los factores de remuneración que constituyen salario. Así las cosas, la convención colectiva previó, exclusivamente para los trabajadores oficiales vinculados al ISS, una serie de prebendas de orden laboral y económico, las cuales, en principio, podían ser reclamadas hasta el 31 de octubre de 2004, fecha en la que fenecía la vigencia de aquella. 3.3.2 Facultad del Gobierno nacional para modificar el régimen jurídico laboral de los servidores públicos como consecuencia de la escisión del Instituto de Seguros Sociales.
Por medio del Decreto ley 1750 de 26 de junio de 20034, el Gobierno nacional dispuso escindir del Instituto de Seguros Sociales (ISS), la vicepresidencia de prestación de servicios de salud, las clínicas y todos los centros de atención ambulatoria. Acto seguido, ordenó la creación de empresas sociales del Estado con la finalidad de prestar los servicios de salud, como servicio público esencial a cargo del Estado o como parte del servicio público de la seguridad social, en los términos del artículo 1945 de la Ley 100 de 19936. 4 «Por el cual se escinde el Instituto de Seguros sociales y se crean Empresas Sociales del Estado». 5 «La prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo». 6 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 11 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro Como consecuencia de lo anterior, en el artículo 16 del mencionado Decreto se estableció que los servidores de las empresas sociales del Estado, de creación estatal como aconteció con la ESE Antonio Nariño7, para todos los efectos legales, adquirirían la calidad de empleados públicos, salvo las personas que sin ser directivos, desempeñasen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, pues ellos serían trabajadores oficiales.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de sentencia C-314 de 2004, al decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 18 (parciales) del Decreto 1750 de 2003, sostuvo: Antes de entrar en el primer problema jurídico planteado, esta Corte considera indispensable recordar que la misma Corporación, mediante providencia C-306 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), determinó ajustados a la Constitución, entre otros, los artículos 16 y 18 del Decreto 1750 de 2003 por el cual se modificó el régimen jurídico laboral de los servidores públicos del Instituto de los Seguros Sociales que fueron reubicados como consecuencia de la escisión de la entidad.
De conformidad con el fallo, al dictar los artículos 16 y 18 del Decreto 1750 de 2003 el Gobierno no excedió las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, ya que las mismas incluyen la posibilidad de escindir el Instituto de Seguros Sociales, la de crear las entidades que resulten de la escisión, la de señalar la estructura orgánica de las entidades creadas y la determinar la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, la integración de su patrimonio y el régimen de personal de las nuevas entidades [destaca la Sala].
Posteriormente y en similar sentido, se pronunció dicha Corporación en providencia C-349 de 2004, en atención a la demanda de inconstitucionalidad de la letra d) del artículo 168 de la Ley 790 de 20029 y del Decreto 1750 de 2003, así: 7 El artículo 2º. del Decreto 1750 de 2003 prevé «Creación de empresas sociales del Estado. Créanse las siguientes Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada del nivel nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscritas al Ministerio de la Protección Social, y cuyas denominaciones son: […] 3.
Empresa Social del Estado Antonio Nariño. […]». 8 «FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para: […] d) Escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley; […]». 9 «Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República». 12 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro A juicio de la Corte no le asiste razón a la demanda, pues esa interpretación amplia de la prohibición vaciaría de contenido la facultad de escindir, expresamente contemplada en el literal d) del artículo 16.
En efecto, si no es posible suprimir al ISS, pero sí escindirlo, forzoso es concluir que las facultades de escisión permiten únicamente separar una o más partes del Instituto, parte o partes a partir de las cuales se pueden crear otras entidades, cosa que es exactamente lo que sucedió. Pero si esta posibilidad tampoco es admitida, entonces carecerían de sentido las mencionadas facultades de escindir, dejando sin efectos las atribuciones legislativas concedidas en el literal d) del artículo 16.
Por ello, no acoge la Corte la interpretación extensiva de la prohibición contenida en el artículo 20 que hacen los demandantes. De lo expuesto, se colige que la modificación del régimen jurídico laboral de los servidores públicos del Instituto de Seguros Sociales, como consecuencia de su escisión, se encuentra ajustada a los cánones constitucionales y legales. 3.3.3 Concepto, alcance y aplicación de las convenciones colectivas de trabajo, imposibilidad de beneficio por parte de los empleados públicos.
El artículo 46710 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), al definir las convenciones colectivas de trabajo, hace referencia a que estas fijan las condiciones de los contratos individuales de trabajo, por el término de sus vigencias, es decir, que como instrumentos de negociación de las condiciones laborales de los trabajadores, en manera alguna, pueden ser extendidos sus beneficios a servidores públicos con una relación legal y reglamentaria, como lo son los empleados públicos.
De tal suerte que aceptada la condición de empleado público, mediante vinculación legal y reglamentaria, no es dable la aplicación de los beneficios laborales convencionales propios de los trabajadores oficiales, pues estos solo quedan vigentes para el campo de las condiciones de los contratos individuales de trabajo, que, por su naturaleza, logran un margen diferencial de vinculación respecto de los primeros servidores públicos; la relación legal y reglamentaria, se insiste, conlleva la imposibilidad de suscribir convenciones colectivas o de solicitar la aplicación de algún beneficio derivado de estas.
Por lo dicho, quienes adquieren la calidad de empleados públicos, como consecuencia del procedimiento de escisión ordenado en el Decreto 1750 de 2003, no mantienen vigentes las vinculaciones anteriores como trabajadores 10 «DEFINICIÓN. Convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios {empleadores} o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia». 13 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro oficiales; y, por ende, no los rigen las convenciones colectivas acordadas (sin que esto traiga consigo la solución de la relación laboral con la Administración).
De ahí que los beneficios consignados en la convención colectiva de trabajo suscrita el 31 de octubre de 2001 entre Sintraseguridadsocial y la liquidada empresa industrial y comercial del Estado Instituto de Seguros Sociales son inaplicables. 3.3.4 Derecho a la negociación colectiva y sus excepciones, derechos adquiridos11. En este orden, debe precisarse que los derechos adquiridos, a juicio de la Corte Constitucional, en estudio realizado en sentencia C-314 de 2004, «[…] son aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona.
Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien [lo] reclama […], es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente. De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas».
Por tanto, tales derechos adquiridos que son «intangibles», se diferencian de las meras expectativas, pues los primeros no pueden ser desconocidos por una ley posterior, ni por las autoridades administrativas ni judiciales; en cambio, los segundos «[…] son apenas aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador»12.
Sin embargo, destaca la Sala el notorio contraste frente a la forma como los empleados públicos y trabajadores oficiales se vinculan a la Administración13, 11 Los artículos 53 (inciso 5) y 58 de la Constitución Política determinan que «La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores», y que «Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores», en su orden.
Por su parte, el artículo 17 de la Ley 153 de 1887 dispone que «Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule ó cercene». Referencias legales tenidas en cuenta por la Corte Constitucional en la sentencia C-314 de 2004. 12 Así lo señaló la Corte Constitucional en fallo C-314 de 2004, en el que cita apartes de la sentencia C-453 de 2002. 13 En ese sentido se pronunció la Corte Constitucional a través de sentencia C-314 de 2004: «Para iniciar debe recordarse que la clasificación de empleados públicos y trabajadores oficiales fue sistematizada por el Decreto 3135 de 1968, en el marco de la reforma administrativa de ese año en Colombia.
El artículo 5º de dicha normatividad establece que “las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, son empleados públicos; sin embargo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. (En los Estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.)13 Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales.
Sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.”». 14 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro fruto de lo cual a estos últimos se les ha concedido el beneficio de la negociación colectiva (artículo 467 del CST), con el fin de optimizar las garantías mínimas laborales que la Constitución y la ley les concede; privilegio de negociación del cual se encuentran excluidos los empleados públicos.
Diferencia que, en todo caso, hace la ley (artículo 41614 del CST), por expresa y previa autorización constitucional del artículo 55 de la norma superior, cuando «[…] garantiza el derecho a la negociación colectiva para regular las relaciones labores, con las excepciones que señale la ley». En la pluricitada sentencia C-314 de 2004, la Corte Constitucional recordó lo afirmado en fallo C-110 de 1994 (cuando estudió la constitucionalidad del artículo 416 del CST), precisó los alcances de esa norma laboral, en el sentido de que al establecer tal restricción al derecho a la negociación colectiva frente a los sindicatos de los empleados públicos (consistente en la imposibilidad de presentar pliegos de peticiones destinados a celebrar convenciones colectivas de trabajo), no contraría la Carta Política, amén de que esa prohibición, logra su fundamento «[…] en una garantía invaluable para la preservación de los intereses públicos: la integridad y continuidad del servicio», y concluyó: De lo dicho se deduce entonces que los servidores públicos adscritos a las empresas sociales del Estado que adquirieron la categoría de empleados públicos y perdieron la de trabajadores oficiales, perdieron con ella el derecho a presentar pliegos de peticiones y a negociar convenciones colectivas de trabajo.
Por otro lado, se aclaró en la mencionada providencia que, al compás del derecho a la negociación colectiva, el pertenecer a uno u otro régimen laboral por la potestad general de regulación de la estructura administrativa del Estado, per se no constituye un derecho adquirido: En segundo lugar, retomando lo dicho por la jurisprudencia, el derecho a pertenecer a uno u otro régimen laboral no constituye un derecho adquirido, pues el legislador, habilitado por una potestad general de regulación, puede determinar la estructura de la administración pública de acuerdo con su valoración de las necesidades públicas. 14 «Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aún cuando no puedan declarar o hacer huelga», texto subrayado declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1234 de 2005, «[…] bajo el entendido que para hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva consagrado en el artículo 55 de la Constitución Política, y de conformidad con los Convenios 151 y 154 de la OIT, las organizaciones sindicales de empleados públicos podrán acudir a otros medios que garanticen la concertación en las condiciones de trabajo, a partir de la solicitud que al respecto formulen estos sindicatos, mientras el Congreso de la República regule el procedimiento para el efecto». 15 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro En consecuencia, si la pertenencia de un servidor público a un determinado régimen laboral, llámese trabajador oficial o empleado público, no es un derecho adquirido, entonces la facultad de presentar convenciones colectivas, que es apenas una potestad derivada del tipo específico de régimen laboral, tampoco lo es.
Jurídicamente, la Corte encuentra válido considerar que en este caso lo accesorio sigue la suerte de lo principal, de modo que al no existir un derecho a ser empleado público o trabajador oficial, tampoco existe un derecho a presentar convenciones colectivas si el régimen laboral ha sido modificado. El absurdo al que conduciría una conclusión contraria implicaría reconocer que cierto tipo de empleados públicos –los que antes han sido trabajadores oficiales- tendrían derecho a presentar convenciones colectivas de trabajo, a diferencia de aquellos que nunca fueron trabajadores oficiales, con lo cual se generaría una tercera especie de servidores públicos, no prevista en la ley sino resultado de la transición de un régimen laboral a otro, afectándose por contera el derecho a la igualdad de los empleados públicos que no habiendo sido jamás trabajadores oficiales, no tendrían derecho a mejorar por vía de negociación colectiva la condiciones laborales de sus cargos.15 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, la demandante nació el 20 de agosto de 1960 (f. 44). b) Convención colectiva de trabajo de 31 de octubre de 2001 (ff. 108 a 176), suscrita entre el extinguido Instituto de Seguros Sociales (ISS) y el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales (Sintraseguridadsocial), con vigencia de tres años (artículo 2), esto es, del 1º. de noviembre de ese año al 31 de octubre de 2004 y cuyos beneficiarios eran los «[…] trabajadores oficiales vinculados a la planta de personal del […]» ISS (artículo 3). c) «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL» elaborado por el Hospital Departamental Tomás Uribe Uribe el 3 de enero de 2001, en el que se constata que la actora prestó sus servicios en condición de auxiliar de enfermería entre el 1º de febrero de 1980 y el 3 de julio de 1984 (f. 34). 15 Sentencia C-314 de 2004. 16 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro d) «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL» del Instituto de Seguros Sociales (ISS) de 19 de octubre de 2010, que da cuenta de que la demandante laboró desde el 5 de mayo de 1989 hasta el 25 de junio de 2003, en calidad de auxiliar de servicios asistenciales (f. 32). e) Constancia emanada de la jefe de la división de recursos humanos de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño de 21 de abril de 2007, según la cual la actora «[…] prestó sus servicios al Seguro Social desde 1984/05/05, y de acuerdo con el Decreto 1750 del 26 de Junio de 2003 […] fue incorporad[a] automáticamente a la planta de personal de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño, desde el 26 de junio del 2003, como empleado (a) PUBLICO, en la Clínica UH TULUA, en el cargo de AUXILIAR DE SERVICIOS ASISTENCIALES, grado 21, jornada O8 horas, Código 4056, quien laboro hasta el 31 de marzo de 2007 […]» (sic para toda la cita) [f. 30]. f) «CERTIFICADO DE INFORMACI[Ó]N LABORAL» de la ESE Antonio Nariño de 26 de julio de 2010, que informa que la accionante estuvo vinculada como «AUXILIAR DE SERVICIOS ASISTENCIALES OCHO (08) HORAS» del 26 de junio de 2003 al 31 de marzo de 2007 (f. 38). g) Oficio SADE – 523-4033-12 de 9 de julio de 2012, por medio del cual el secretario de salud del Valle del Cauca contestó la petición formulada por la demandante concerniente a certificar su vinculación como aprendiz en el departamento desde el mes de febrero de 1979 (ff. 39 y 40), para lo cual indica que «[…] sólo figura la información del reporte como retirada al 31 de diciembre de 1993 del Hospital Tomás Uribe Uribe de Tuluá, […] sin que aparezca tiempo alguno relacionado con su vinculación como aprendiz con el Servicio de Salud del Valle del Cauca desde el mes de febrero de 1979 […]» (sic) [f. 46]. h) Oficio SRH-2568 de 16 de noviembre de 2012, a través del cual la secretaría de desarrollo institucional del Valle del Cauca comunica a la actora que «no se encontró documento alguno que sustente su vinculación laboral con el Departamento del Valle del Cauca.
Por otra parte, revisados los archivos de las historias laborales de Kardex […] no se encontró ninguna información que demuestre su vínculo laboral con el [aludido] Departamento […]. Por lo anterior no es posible certificar ningún tiempo de servicios prestados como aprendiz de Sena» (sic) [f. 51]. i) Oficio 523-183202 de 31 de octubre de 2013, con el que el jefe de grupo jurídico profesional de la secretaría de salud del precitado departamento 17 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro advierte a la accionante que «no se encontró documentación alguna de contratos de aprendizaje; en consecuencia, para su obtención deberá […] dirigirse a la sede correspondiente del SENA.
En lo que hace a la segunda solicitud del petitorio, cual es el reconocimiento del tiempo de servicio prestado, que usted estima comprendido entre el 5 de febrero de 1979 y 30 de septiembre de 1980 […] le informo que le ha sido expedida CERTIFICACIÓN por la Oficina de Pasivo Pensional de esta Secretaría, la cual se anexa a la presente.
En ella se reconoce su vinculación hasta diciembre de 31 de 1993, como ex funcionaria del Hospital Uribe Uribe de Tuluá […]» (sic) [f. 55]. j) Constancia de 16 de octubre de 2013, expedida por la subdirectora (E) del centro de gestión tecnológica de servicios del Sena, según la cual la demandante «cursó y aprobó la formación Auxiliar de Enfermería, ofertada por el Centro de Servicios Hospitalarios en la ciudad de Cali [y] durante la formación, que inició el Cinco (5) de Febrero de Mil Novecientos Setenta y Nueve (1979) y finalizó el Treinta (30) de Septiembre de Mil Novecientos Ochenta (1980), realiz[ó] la práctica de enfermería en el Hospital Regional Tom[á]s Uribe Uribe de Tuluá, a cargo del Servicio Seccional de Salud del Valle» (sic) [f. 59]. k) Ficha acumulativa y control de evaluaciones correspondientes al programa auxiliar de enfermería cursado por la actora en el Sena (ff. 60 a 70). l) Certificación académica 157 de 2 de marzo de 2012, elaborada por el centro de gestión tecnológica de servicios del Sena del Valle del Cauca que corrobora que la accionante «[…] realizó y aprobó su formación como Auxiliar de Enfermería, que inici[ó] el 5 de febrero de 1979 y terminó el 30 de septiembre de 1980, con una duración total de 1.760 horas y se certificó con el No. de Registro 1-0473 del 30-09-1980» (f. 72). m) Escrito de 20 de junio de 2013, por cuyo conducto la demandante deprecó del entonces ISS el reconocimiento de «la pensión de jubilación convencional establecida en el artículo 98 y/o en el 101 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato “Sintraseguridadsocial”» (sic) [ff. 73 a 75]. n) Oficio 23440.04.02-859 de 28 de junio de 2013 (ff. 76 a 79), con el que el liquidado ISS negó la anterior solicitud, al estimar: Efectivamente como bien lo señala en su escrito, MAR[Í]A CRISTINA YEPES LOZANO estuvo vinculada contractualmente con el hoy en liquidación ISS Seccional Valle del Cauca hasta el 25/JUNIO/2003, y a 18 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro partir del 26/JUNIO/2003 en virtud del Decreto 1750/2003, pasó sin solución de continuidad a la hoy liquidada ESE ANTONIO NARIÑO. A la fecha de su desvinculación del ISS, NO ACREDITABA los requisitos establecidos en los artículos 98 y 101 de la convención colectiva del ISS, el cual señala que el trabajador oficial del ISS que cumpla veinte (20) años de servicio los cuales podrán acumularse con el tiempo de servicio prestado en las demás entidades de derecho público, y llegue a la edad de cincuenta años (50) si es mujer, tendrá derecho a pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75%. […] En consecuencia se reitera que para ser beneficiario de la Convención Colectiva de Trabajo, es requisito tener o acreditar la calidad de trabajador oficial del ISS, pues así lo señala no solo la citada convención, sino la ley cuando estipula el campo de aplicación de la misma, en el artículo 467 del C. S. T., […]. […] En este sentido es claro que el ámbito de aplicación […] comprende las relaciones laborales de los trabajadores oficiales del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES y, sin necesidad de apelar a mayores elucubraciones jurídicas porque resultan innecesarias, no regulan ni pueden regular las relaciones Laborales de los empleados públicos de la hoy liquidada Empresa Social del Estado Antonio Nariño, cuyo vínculo legal y reglamentario impide que los acuerdos y voluntades sean norma rectora durante la ejecución de la relación laboral [sic para toda la cita].
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que la demandante (i) nació el 20 de agosto de 1960 (cumplió 50 años de edad en el 2010); (ii) laboró en el Hospital Departamental Tomás Uribe Uribe de Tuluá del 1º de febrero de 1980 al 3 de julio de 1984; (iii) se vinculó al Instituto de Seguros Sociales (ISS) y prestó servicios como auxiliar de servicios asistenciales (trabajador oficial) entre el 5 de mayo de 1989 y el 25 de junio de 2003;
(iv) trabajó para la ESE Antonio Nariño, en condición de auxiliar de servicios asistenciales, desde el 26 de junio de 2003 hasta el 31 de marzo de 2007 (empleada pública); y (v) solicitó del liquidado ISS pensión de jubilación, conforme a la convención colectiva suscrita por este con Sintraseguridadsocial, negada mediante oficio 23440.04.02-859 de 28 de junio de 2013, porque para la época en la que dejó de ser trabajadora oficial (26 de junio de 2003) no cumplía los requisitos establecidos en la mencionada convención para tal efecto.
Ahora bien, conforme al marco normativo y la relación probatoria realizada, resulta oportuno concluir que la aludida convención colectiva no aplica al caso de la demandante, pues si bien es cierto que tuvo la calidad de trabajadora oficial 19 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro en el extinguido ISS del 5 de mayo de 1989 al 25 de junio de 2003, época durante la que fue destinataria de aquella, conforme a su artículo 3º, también lo es que desde el 26 de junio de 2003, al ser incorporada a la ESE Antonio Nariño, adquirió la condición de empleada pública, en virtud del artículo 16 del Decreto 1750 de esa anualidad, motivo por el cual su relación laboral empezó a regirse por la normativa general dictada para esta clase de servidores públicos, pero no por la convención colectiva de trabajo deprecada, toda vez que esa figura está prohibida para ese tipo de vinculación laboral, de acuerdo con el artículo 416 del CST.
Además, esta Sala aclara que el hecho de pertenecer a un determinado régimen laboral no constituye un derecho adquirido, pues da lugar a que lo accesorio siga la suerte de lo principal y, en ese orden, la reclamante como empleada pública no puede quedar amparada por la convención colectiva de trabajo, por lo que se evidencia que, contrario a lo dicho por ella, no se trasgredió garantía constitucional alguna.
Sumado a lo anterior, la Corte Constitucional, en fallo C-314 de 200416, determina que los derechos adquiridos, tanto de orden prestacional como salarial, consignados en la convención colectiva a la que ahora hace alusión la actora, rigieron y siguieron vigentes solo para quienes, producto de la redefinición del régimen laboral decretada en el marco de una reestructuración administrativa, hayan continuado como trabajadores oficiales.
En ese orden de ideas, con base en la aludida providencia de la Corte Constitucional, de no aceptarse lo expuesto, se estaría ante la presencia de la creación prohibitiva de una tercera clase de servidores públicos, la cual se torna inaceptable, es decir, de aquellos que pese a que son empleados públicos sí pueden beneficiarse de convenciones colectivas, cuando el artículo 416 del CST lo impide con fundamento en el artículo 55 de la Carta Política, habida cuenta de que las «[…] dificultades prácticas y políticas que experimentarían tanto la Administración como el Congreso de la República para adelantar la negociación de los pliegos de modificaciones con los sindicatos de empleados públicos son inconvenientes notorios y suficientes para impedir que este tipo de procedimientos se ofrezcan a dichos servidores»17. 16 En la que referenció las posturas adoptadas por esa Corporación en sentencias C-168 y C-262 de 1995, C-209 de 1997, C-478 de 1998 y C-453 de 2002. 17 Corte Constitucional, sentencia C-314 de 2004. 20 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro Así las cosas, se reitera, en este asunto no es dable, desde el punto de vista constitucional y legal, como se ha explicado, aplicar los beneficios de la convención colectiva de trabajo 2001-2004 a favor de la actora, toda vez que varió, el 26 de junio de 2003, su régimen legal de vinculación de trabajadora oficial a empleada pública, máxime cuando para esa época no demostró el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de jubilación allí establecidos, pues solo había alcanzado 42 años de edad y 14 años, 1 mes y 21 días de servicios al ISS, de los 50 y 20, en su orden, que se exigen para tales efectos (artículos 98 y 101 ibidem).
Sin perjuicio de lo anotado, se advierte que, en todo caso, tampoco satisfizo tales requerimientos para el 31 de octubre de 2004, fecha de expiración de la convención, puesto que para entonces tan solo tenía una edad de 44 años18. De igual modo, no le asiste razón a la recurrente, al invocar el Acto legislativo 1 de 2005, puesto que, en su parágrafo transitorio 3º, es claro en establecer que se respetarán las condiciones pensionales pactadas en convenciones colectivas de trabajo, laudos o acuerdos válidamente celebrados, esto es, conforme a la ley; empero, como se dejó anotado en el acápite precedente, la aplicación a los empleados públicos de la convención colectiva que sirve de fundamento a la demanda resulta contraria a la prohibición legal contenida en el Código Sustantivo del Trabajo (artículo 416).
Por otra parte, se precisa que aunque el tiempo laborado como aprendiz en el Sena (del 5 de febrero de 1979 al 30 de septiembre de 1980) se encuentra acreditado, según las certificaciones expedidas por aquella entidad, no es dable tenerlo en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión que depreca la demandante, comoquiera que, como se advirtió, no alcanzó los requisitos para acceder a ella mientras tuvo su calidad de trabajadora oficial.
Por último, dado que la demandante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima, al respecto, que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por 18 Sobre el particular, esta sala de decisión, en fallo de 26 de junio de 2020 (expediente 11001-33-35-018-2015- 00025-00 [86-2018]), dijo: «Así las cosas los beneficios derivados del acuerdo colectivo analizado, debieron extenderse hasta el 31 de octubre de 2004, fecha en la que culminó la vigencia de la misma, por cuanto al mutar la naturaleza de trabajadores a empleados públicos, al pasar a ser parte de la planta de personal de una empresa social del Estado, no le siguen siendo aplicables las disposiciones del derecho colectivo del trabajo, y por tanto, no pueden invocar válidamente la prórroga automática de la convención a la que hace mención el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo, ni muchos menos se puede acudir a la denuncia de la misma, por ser empleados públicos y estar vinculados a una entidad pública diferente a la que la suscribió». 21 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201619, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y 19 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 22 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, se revocará la condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, en cuanto negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la accionante.
Por otro lado, comoquiera que quien se halla legalmente habilitado para ello confirió poder en nombre del departamento del Valle del Cauca, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria de este20. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia de 27 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora María Cristina Yepes Lozano contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), la Administradora 20 Memorial adjuntado en Samai. 23 Expediente: 76001-23-33-000-2014-01493-01 (736-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Cristina Yepes Lozano contra la UGPP y otro Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y el departamento del Valle del Cauca – secretarías de salud y de desarrollo institucional, pero por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Revócase el ordinal tercero de la parte decisoria de la sentencia de primera instancia, que condenó en costas a la parte demandante, que incluyen las agencias en derecho, de acuerdo con la motivación. 3º. Reconócese personería a la abogada Hilda María Floriano Navarro, con cédula de ciudadanía 1.082.126.265 y tarjeta profesional 302.325 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar al departamento del Valle del Cauca, en los términos del poder conferido. 4 º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS