Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) Demandante: Agustín Vásquez Caballero Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor Agustín Vásquez Caballero instauró demanda1 en contra de la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 004265 del 3 de febrero de 2015, y (ii) RDP 018259 del 11 de mayo de 2015, y, (iii) RDP 026105 del 25 de junio de 2015; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante y confirmó tal decisión al resolver los recursos de reposición y apelación respectivamente.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, 1 Folios 32 a 43. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) liquidar y pagar la mencionada prerrogativa al actor conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por este durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas y reajustadas anualmente desde el 23 de julio de 2010, al igual que los intereses moratorios consagrados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo de acuerdo con los artículos 189 y 195 del CPACA.
HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el accionante nació el 23 de julio de 1955. Que en su vida laboral estuvo vinculado inicialmente al magisterio del municipio de Caucasia como docente nombrado por dicha autoridad entre el 24 de marzo y el 30 de octubre de 1980. Que, luego, tuvo un nombramiento por parte del departamento de Antioquia para ejercer el cargo de maestro, ello en una plaza de su propia planta de personal, la cual ejerció desde el 1.º de abril de 1981 hasta el 30 de enero de 2012.
Que, el 4 de septiembre de 2014 radicó una petición ante la UGPP a fin de que le fuera reconocida la pensión gracia, pero dicha entidad negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 004265 del 3 de febrero de 2015, aduciendo que el vínculo del docente antes de 1980 fue temporal y por tanto no se encontraba en una relación legal y reglamentaria que le permitiera adquirir esta prerrogativa.
Que presentó recursos de reposición y en subsidio apelación contra dicha decisión, los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones RDP 018259 del 11 de mayo de 2015, y, RDP 026105 del 25 de junio de 2015 respectivamente, ello en el sentido de confirmar en todas y cada una de las partes el acto inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 2, 5, 13, 29, 48, 53 y 90 de la Constitución Política; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.
Que no es cierta la motivación de la UGPP en los actos demandados para negar el pago de la pensión gracia, pues al expediente se aportó la copia auténtica del Decreto 0011 emitido por la Alcaldía Municipal de Caucasia el 16 de marzo de 1980, y la copia auténtica de posesión como docente suscrito ante dicha autoridad el 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) de marzo del mismo año, pruebas que demuestran el cumplimiento del requisito de haber detentado alguna vinculación como educador antes del 31 de diciembre de 1980, lo que le permitió al accionante consolidar su expectativa de adquirir la prerrogativa reclamada.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 6 de octubre de 2016 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que, al observar el acervo probatorio obrante en el expediente administrativo, de acuerdo con los tiempos de servicios relacionados, se advierte que al 31 de diciembre de 1980 el peticionario no se encontraba vinculado a la docencia oficial, teniendo en cuenta que solo tuvo una relación transitoria y del orden nacional, lo cual no permite colmar la exigencia legal requerida antes de esta fecha.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, (ii) inexistencia de la obligación, y, (iii) prescripción. El 23 de octubre de 20174 se celebró la audiencia inicial en la que se definió que no había excepciones previas pendientes de resolver, se fijó el litigio conforme a los hechos, pretensiones y argumentos de defensa de las partes, se indicó que no hubo ánimo conciliatorio entre las partes, y se decretaron las pruebas solicitadas por las partes.
El 19 de septiembre de 20185 se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, y, por tanto, conforme al artículo 181 del CPACA, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 19 de junio de 2024 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos censurados y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor del accionante desde el 24 de marzo de 2005, pero con efectos fiscales a partir del 4 de septiembre de 2011 por haber declarado probada la excepción de prescripción. Finalmente negó los demás pedimentos de la parte activa.
Que el accionante estuvo vinculado desde el 24 de marzo de 1980 al servicio del municipio de Caucasia, ello de forma continua hasta el 30 de abril de 2009, por lo que los 20 años de labor oficial educativa los cumplió el 6 de junio de 2000. 2 Folios 56 a 57. 3 Folios 72 a 75. 4 Folios 91 a 94. 5 Folio 134. 6 Ver el expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) Que, contrario a lo expuesto en los actos administrativos con los que se niega la pensión gracia, en los que se consideró que el actor era un docente nacional, la realidad es que este fue vinculado por unas entidades del orden territorial, puntualmente por el municipio de Caucasia y el departamento de Antioquia.
Que, conforme a las pruebas que se encuentran en el expediente, la relación legal y reglamentaria del reclamante fue territorial en atención a la naturaleza de la autoridad que la expidió, de manera que, este tiene derecho al pago de la pensión gracia porque no se demostró que hubiese tenido problemas disciplinarios o de deshonestidad en el desarrollo de su labor, y, en todo caso, logró corroborar que fue nombrado como educador oficial antes del 31 de diciembre de 1980, y que ha prestado los servicios por más de 20 años.
Que en este caso operó la prescripción, toda vez que la fecha de exigibilidad del derecho era el 23 de julio de 2005, pero la reclamación administrativa solo fue radicada hasta el 4 de septiembre de 2014, es decir, una vez superado el término previsto para el efecto en el «artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral» (sic). RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandada impugnó la sentencia de primera instancia a fin de que esta sea revocada y se nieguen las pretensiones.
Para el efecto afirmó que a partir del material probatorio se puede observar que, al 31 de diciembre de 1980 el peticionario no se encontraba vinculado a la docencia oficial, teniendo en cuenta que tenía una situación transitoria que no corresponde a una relación legal y reglamentaria. Que, además, en sede administrativa no se allegó acto administrativo de nombramiento para el período laborado con anterioridad a 1980, por lo que no era posible establecer el tipo de vinculación. Que, al verificar la base de información del FOMAG, claramente se advierte que el docente fue vinculado con carácter nacionalizado desde el 1.º de abril de 1981, pero lo cierto es que la financiación proviene del Situado Fiscal (Sistema General de Participaciones), por lo que los tiempos deben ser consideraros como nacionales por la fuente de financiación como lo precisó el artículo 10 del Decreto 2676 de 1993, lo que hace incompatibles estos tiempos con el fin de la pensión gracia, pues los recursos del Estado son finitos y es viable imponer este tipo de límites.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 16 de agosto de 20248 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar 7 Ver el mismo índice. 8 Ver índice 5 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.
En la oportunidad para pronunciarse, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestro oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»9. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199710 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 11 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto 12 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el actor nació el 23 de julio de 1955,13 de modo que cumplió los 50 años el 23 de julio de 2005.
Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio del reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • (i) Del 24 de marzo de 1980 al 30 de marzo de 1981, y, (ii) del 1.º de abril de 1981, al menos hasta el 18 de mayo de 200914 Conforme al certificado generado el 24 de abril de 2006 por la Alcaldía Municipal de Caucasia,15 así como al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 18 de mayo de 2009 por la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia,16 efectivamente se tiene demostrado que el demandante laboró como docente oficial durante los dos períodos bajo estudio, ello ocupando unas plazas que, para el caso del segundo lapso se indica que fue nacionalizada.
Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposan los Decretos 011 del 16 de marzo de 198017 y 0953 del 28 de abril de 1981,18 por medio de los cuales el alcalde del municipio de Caucasia y el gobernador del departamento de Antioquia respectivamente, nombraron directamente al accionante para que se desempeñara como educador oficial exactamente desde las fechas iniciales de ambos períodos mencionados.19 Esta situación demuestra que, contrario al argumento de la UGPP sobre la falta de pruebas contundentes sobre la clase de nombramiento antes de 1980, la parte activa sí acreditó con pruebas pertinentes, útiles y conducentes la prestación material del servicio durante los interregnos bajo estudio, pues los decretos de 13 Según copias de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes en folios 2 y 3 del expediente. 14 Esta fecha corresponde a la del certificado de información laboral en el que se indica que para ese momento aún seguía activo al servicio del departamento de Antioquia, período que fue expresamente solicitado por el reclamante en vía administrativa, pues la reclamación la formuló el 4 de septiembre de 2014 y la propia entidad demandada tuvo en cuenta como lapso analizado hasta el 30 de enero de 2012. 15 Folio 24. 16 Folios 20 a 21. 17 Folio 22. 18 Folios 25 a 27. 19 Ver acta de posesión del 23 de marzo de 1980 que indica fecha de efectos fiscales desde el 24 del mismo mes y año (folio 23).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) nombramiento, las actas de posesión y las certificaciones coinciden y corroboran plenamente y de manera inequívoca que el demandante sí laboró como docente oficial al servicio de las aludidas entidades territoriales en dichos tiempos.
Aclarado lo anterior, la Sala encuentra a partir de los referidos actos administrativos de nombramiento que, las decisiones de designación fueron adoptadas sin la intervención directa del Ministerio de Educación, ni aval de este para que, en virtud de la desconcentración, las mencionadas autoridades municipal y departamental en representación de la Nación efectuaran las vinculaciones en comento, así como tampoco se verifica que se haya presentado autorización de financiamiento por parte del delegado de dicha cartera gubernamental ante los respectivos Fondos Educativos Regionales de cada ente.
En ese orden de ideas, se extrae con claridad que los dos vínculos del accionante en estos tiempos examinados tuvieron lugar por decisión autónoma y directa del alcalde del municipio de Caucasia y del gobernador del departamento de Antioquia, lo que indica que tales relaciones legales fueron en calidad de docente territorial, toda vez que en la parte motiva de dichos decretos no se señala que estas plazas se hubiesen creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en tales resoluciones.
De hecho, en ningún momento se extrae que los cargos ejercidos por el reclamante hayan sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculado por la autoridad territorial como representante de la mencionada cartera en virtud de una autorización legal, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional como lo aseguró la UGPP, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como se corroboró para este lapso y como bien lo indica el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 que señala lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. […]» Ahora, si bien para el segundo lapso bajo análisis la propia entidad accionada reconoció en el acto demandado (Resolución RDP 004265 del 3 de febrero de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) 2015)20 que la relación legal y reglamentaria del reclamante desde 1981 fue del orden nacionalizado (lo cual también había sido certificado por el mismo departamento de Antioquia), lo cierto es que, de acuerdo con la argumentación anterior y el material probatorio practicado, lo que se advierte es que el vínculo fue del orden territorial desde su origen conforme al nombramiento inicial, el cual no cambia en virtud de situaciones administrativas como traslados o incorporaciones por no implicar soluciones de continuidad.
En tal sentido, al no haberse comprobado que la mencionada plaza del accionante hubiese sido nacionalizada en virtud del proceso previsto en la Ley 43 de 1975, se tendrá que su naturaleza es territorial, al margen de las afirmaciones de la parte pasiva, lo cual no afecta la viabilidad de computar este tiempo a favor de la parte activa, pues cualquiera de estas dos calidades del nombramiento pueden ser tenidas en cuenta para acceder a la pensión gracia. Por último, la autoridad recurrente aseguró en la apelación que durante el interregno en comento la financiación de los salarios y prestaciones del educador se derivaron del entonces Situado Fiscal (ahora Sistema General de Participaciones), lo que implica una transferencia de recursos por parte de la Nación que volvía del mismo orden la vinculación examinada.
Sin embargo, tal argumento tampoco resulta procedente por desconocer la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, toda vez que, a la luz de los lineamientos fijados en dicho proveído, la cancelación de las acreencias laborales de los educadores territoriales y nacionalizados con cargo «[…] a las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— […] hoy sistema general de participaciones.», no implica que los dineros que enmarcan la prestación del servicio sean de naturaleza nacional y por consiguiente le otorguen dicha calidad a la posición ocupada por el educador oficial.
Bajo tal contexto, lo manifestado por la parte apelante, relacionado con que el presupuesto que solventa la provisión de los cargos docentes después de 1980 proviene del Sistema General de Participaciones con recursos girados por la Nación, y que, por tanto, esto determina el carácter nacional del cargo desempeñado por el accionante, no encuentra respaldo en esta instancia, pues como se dijo, la fuente de financiación del maestro no tiene la virtualidad de afectar o modificar la naturaleza de la plaza, ya que esta última es lo verdaderamente fundamental para tener en cuenta los tiempos laborados por el reclamante, tal como se indicó en la sentencia de unificación cuando se aseguró lo siguiente: «[…] Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la 20 Folios 4 a 8. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» En consecuencia, los tiempos de labor oficial del demandante como educador estatal de naturaleza territorial, comprendidos entre el 24 de marzo de 1980 y el 30 de marzo de 1981, y, del 1.º de abril de 1981 al 18 de mayo de 2009 (para un total de 29 años, 1 mes y 23 días), sí deben ser tenidos en cuenta para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada, por lo que se entiende satisfecha esta exigencia. Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna relación legal y reglamentaria en una plaza de iguales naturalezas jurídicas a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva de que el accionante se desempeñó como tal al servicio del municipio de Caucasia en virtud de un nombramiento del orden territorial, comprendido entre el 24 de marzo de 1980 y el 30 de marzo de 1981, es decir, en un interregno previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmada la exigencia analizada.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del demandante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa ni en primera instancia, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que resultó acertado el estudio del tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por el demandante, de suerte que habrá de confirmarse dicha providencia. Lo anterior incluye el análisis de la prescripción, pues la fecha de exigibilidad de la prerrogativa establecida en primera instancia fue el 24 de marzo de 2005, y el reclamante presentó la petición de reconocimiento pensional hasta el 4 de septiembre de 2014,21 radicando la demanda el 26 de julio de 2016,22 es decir, por fuera de los 3 años siguientes a la consolidación del derecho, por lo que debían declararse prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 4 de septiembre de 2011, tal como se hizo en primera instancia. Condena en costas de segunda instancia 21 Ver folio 4. 22 Ver sello de radicación y hoja de reparto a folios 43 y 44.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024) Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena. Contrario a ello, la entidad accionada propuso planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: RECONOCER PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio, y como apoderada sustituta a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadoras de las tarjetas profesionales 214.303 y 268.119 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 9 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 05001-23-33-000-2016-02057-01 (4398-2024)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente