CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintidós (22) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-01931-01 Demandante: Namaste Ramírez & Compañía Demandado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 23 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. Antecedentes 1.1.
La solicitud Namaste Ramírez & Compañía promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia los cuales consideró vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 19 de octubre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25000-23-37-000-2019-00412-01.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó demanda, en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social con el fin de que se declarara la nulidad del requerimiento para declarar y/o corregir RCD-2017-03670 del 29 de noviembre de 2017 y la Resolución RDO-2018-04726 del 17 de diciembre de 2018, por la cual profirió liquidación oficial por omisión en la afiliación, mora en el pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social por los periodos de enero a diciembre de 2013 y la sancionó por no declarar por conducta de omisión y por inexactitud. ii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B con providencia del 17 de marzo de 2022 declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por no agotar la vía administrativa, al considerar que a pesar de que la parte demandante se notificó por conducta concluyente, esta no interpuso el recurso de reconsideración contra el acto administrativo del 17 de diciembre de 2018.
Decisión contra la cual la parte demandante interpuso recurso de apelación. iii) El Consejo de Estado, Sección Cuarta con providencia de 19 de octubre de 2023 confirmó la decisión del a quo. iv) La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales, al incurrir en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al desconocer que la interposición del recurso de reconsideración es un requisito meramente formal. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] 1. Sírvase señor Juez Constitucional, amparar los derechos al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, y propiedad privada en conexidad con los principios de equidad (no confiscatoriedad), legalidad y de seguridad jurídica del contribuyente. 2.
En consecuencia, se ordene la reactivación del proceso judicial con radicado No. 250002337000 2019 00412 01, con el fin de que el Despacho se pronuncie de fondo de la legalidad de los actos administrativos demandados en contra de la UGPP. […]». (sic). 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B solicitó que se declare improcedente la tutela al considerar que no cumple con los presupuestos jurídicos para debatir decisiones judiciales ejecutoriadas.
Agregó que en la providencia acusada se explicó a la parte demandante la necesidad de interponer el recurso de reconsideración, en el término de 2 meses después que conoció el acto administrativo, esto es, el 15 de abril de 2019, lo cual no ocurrió. 1.2.2. La Unidad de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la Protección Social solicitó que se niegue o declare improcedente la tutela, al considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales de la sociedad demandante. 1.2.3.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta solicitó que se declare improcedente el mecanismo constitucional, pues, la intención de la tutelante es convertirlo en una instancia adicional, para insistir en los argumentos planteados en el proceso ordinario, lo cual desnaturaliza su finalidad. 1.3 Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Quinta mediante sentencia del 23 de mayo de 2024 declaró improcedente la solicitud de tutela, al considerar que no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, en atención a que lo pretendido por la parte demandante era reabrir un debate jurídico que fue agotado en el proceso ordinario. 1.4.
Escrito de impugnación La parte tutelante impugnó la decisión del a quo, para lo cual indicó que no pudo recurrir los actos administrativos demandados porque la UGPP no los notificó debidamente. Además, de que la formalidad jurídica o regla procesal no se acompasa con lo que debió determinar el juez administrativo, y el hecho de calificar la solicitud amparo como improcedente, solo convalida el actuar negligente y arbitrario de la UGPP. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 2000 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Quinta. 2.2.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Consejo de Estado, Sección Cuarta vulneró los derechos fundamentales de la sociedad Namaste Ramírez & Compañía con ocasión de la providencia del 19 de octubre de 2023, a través de la cual confirmó el auto que declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de agotamiento del recurso de reconsideración, con lo cual incurrió, presuntamente, en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva En relación con el requisito de relevancia constitucional, contrario a lo señalado por el a quo, se entiende superado, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de derechos fundamentales, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Expuesto ello, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Defecto procedimental Tal como se afirma de los defectos sustantivo, fáctico y orgánico, el defecto procedimental fue concebido por la Corte Constitucional desde la sentencia T-231 de 1994 como causal de vía de hecho en una providencia judicial.
Desde entonces, el defecto procedimental absoluto es entendido como aquél en el que el Juez Ordinario adelanta el asunto bajo una cuerda procesal equivocada u omite el curso de una etapa del trámite, en perjuicio del derecho al debido proceso. A partir de la sentencia T-1306 de 2001, empero, la Corte Constitucional consideró que este defecto no solo podía ser absoluto, sino presentarse por un exceso ritual manifiesto, producto de una indebida preferencia por las formas procesales en perjuicio del derecho al acceso a la administración de justicia, a la prevalencia del derecho sustancial y a la pretensión de corrección de las decisiones judiciales, en la consecución de la justicia material y la garantía de los derechos fundamentales.
La procedencia de este defecto, en todo caso, exige que el afectado haya alegado el yerro a través de la instancia ordinaria, de haber estado en la posibilidad de hacerlo; que la violación tenga una entidad suficiente para afectar la decisión; y, que lesione bienes ius fundamentales. 2.4.3. Caso concreto Namaste Ramírez & Compañía acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la providencia proferida el 19 de octubre de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de la cual confirmó lo resuelto por el a quo al considerar que era obligatorio agotar el recurso de reconsideración contra los actos administrativos demandados.
Lo anterior, al considerar que incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues, la interposición del referido recurso es un requisito meramente formal. Así, al respecto se observa que la corporación judicial enjuiciada en esta oportunidad efectuó una valoración de las pruebas aportadas, de la cual concluyó: «[…] Teniendo en cuenta lo anterior y lo previsto en el artículo 72 del CPACA, el 15 de abril de 2019, la demandante quedó notificada por conducta concluyente de la liquidación oficial acusada.
Así lo acepta expresamente en la demanda, subsanación, reforma. También en el recurso de apelación y se constata que en esa fecha la UGPP le entregó copia de dicho acto. Por lo expuesto, independientemente de la forma en que los actos administrativos se notifican (personalmente, por correo, electrónicamente o por conducta concluyente), para demandar su ilegalidad ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es necesario que se hayan interpuesto los recursos obligatorios en sede administrativa.
En ese entendido, en este caso se observa que la Liquidación Oficial RDO-2018-04726 de 17 de diciembre de 2018 se notificó por conducta concluyente el 15 de abril de 2019. Ese acto, en la parte resolutiva dispuso en forma expresa que procedía el recurso de reconsideración dentro de los dos (2) meses siguientes a su notificación. Así que la demandante tenía hasta el 15 de junio de 2019 para impugnar la citada liquidación oficial ante la UGPP, mediante el recurso de reconsideración, según lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014.
No obstante, no figura en el expediente constancia de que la demandante haya presentado el recurso de reconsideración exigido por la ley contra la liquidación oficial, una vez tuvo conocimiento de la misma; esto es, desde el 15 de abril de 2019. Las presuntas irregularidades en la notificación del acto demandado, el cual conoció por conducta concluyente, no eximían a la demandante de presentar el recurso de reconsideración, obligatorio para agotar la actuación administrativa ante la UGPP, lo que le permitía acreditar el presupuesto de procedibilidad exigido en el artículo 161, numeral 2, del CPACA, al momento de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Tampoco es aplicable la exoneración del inciso segundo de la citada norma, puesto que, como quedó dicho, el propio texto de la resolución mencionada dispuso que contra la misma procedía el recurso de reconsideración y el término para hacerlo, por lo que se desvirtúa el argumento de que la autoridad administrativa no le dio la oportunidad para recurrir.
Llama la atención, además, que al día siguiente de que la notificación por conducta concluyente de la liquidación oficial, esto es, el 16 de abril de 2019, la actora radicó memorial ante la UGPP en el que manifestó la intención de acogerse al beneficio de la terminación por mutuo acuerdo, contemplado en la Ley 1943 de 2018, artículo 101, parágrafo 11 y lograr la exoneración del 80% de los intereses (excepto los del sistema pensional) y del 80% de las sanciones por omisión e inexactitud en los procesos de determinación de obligaciones, impuestas en el proceso de fiscalización que aquí se debate.
Se advierte a continuación en el memorial: […] En el referido memorial, la actora manifiesta que el requerimiento para declarar y/o corregir RCD-2017-03670 de 29 de noviembre de 2017, se le notificó el 6 de junio de 2018, que la liquidación oficial la recibió el 15 de abril de 2019 y que la solicitud de terminación por mutuo acuerdo la presenta en el término de dos (2) meses para interponer el recurso de reconsideración. Así que la actora sabía que podía interponer recurso de reconsideración contra la liquidación. No obstante, no lo hizo y decidió acudir directamente a la jurisdicción e interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la excusa de que la UGPP inició de forma concomitante proceso administrativo de cobro, lo que impedía que pudiera esperar un año a que la demandada resolviera el recurso de reconsideración ante la inminencia de las medidas cautelares contra sus bienes.
El anterior argumento no es aceptable puesto que la norma no lo contempla como eximente, menos si en el procedimiento de cobro coactivo, también existen medios para impugnar y atacar el mandamiento de pago y si no resultan favorables a los intereses del ejecutado, puede demandar los actos que niegan las excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución. De todas formas, en este proceso no se acreditó que se está adelantando tal cobro. […]» (sic) A juicio de esta Sala, contrario al decir de la parte demandante, la autoridad judicial demandada estableció de forma clara que los actos acusados fueron notificados por conducta concluyente el 15 de abril de 2019, hecho que no se discute; lo cual desvirtúa cualquier argumento que pretenda justificar las razones del por qué no se interpuso el recurso de reconsideración, el cual era de obligatorio agotamiento en los términos del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, modificado por el 50 de la Ley 1739 de 2014: Artículo 180.Procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social y a la imposición de sanciones por la UGPP.
Previo a la expedición de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante dentro del mes siguiente a su notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el Requerimiento para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP procederá a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, dentro de los seis (6) meses siguientes.
Contra la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el Recurso de Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción. La resolución que lo decida se proferirá dentro de los seis (6) meses siguientes a la interposición del recurso.
En concordancia con lo anterior, se recuerda que, tal como lo advirtió la autoridad judicial demandada en su providencia, para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se debían agotar los recursos procedentes contra el acto administrativo acusado de acuerdo con la ley. Así lo reguló el legislador en el numeral 2 del artículo 161 del CPACA:
ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […] Es decir, como la parte demandante se notificó por conducta concluyente de la Resolución RDO-2018-04726 del 17 de diciembre de 2018, y no lo recurrió en reconsideración previo a interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la conclusión no podía ser diferente a que no agotó la actuación administrativa, y por ello confirmó la decisión de declarar probada la excepción de ineptitud de la demanda.
En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará la decisión de declarar improcedente la solicitud de tutela para, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de la sociedad Namaste Ramírez & Compañía. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 23 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales de Namaste Ramírez & Compañía en la solicitud de tutela presentada contra Consejo de Estado, Sección Cuarta y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador