CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre dos mil veinticinco (2025) Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Asunto: Sentencia de segunda instancia TEMAS: ACCIÓN POPULAR – Su estándar de análisis difiere del aplicable a la acción de tutela / OBITER DICTUM – La mención incidental a la acción de tutela no constituye un error metodológico que vicie la sentencia, por cuanto la ratio decidendi se fundamentó en la falta de prueba de la vulneración de los derechos colectivos bajo el estándar de la acción popular / CARGA DE LA PRUEBA EN LA ACCIÓN POPULAR – Recae en el actor popular la obligación de acreditar, al menos sumariamente, los hechos que configuran la vulneración del derecho colectivo, sin que sea admisible una inversión de dicha carga para exigir a la administración la prueba exhaustiva de un cumplimiento que inclusive no fue reprochado en la demanda inicial / EXHORTO JUDICIAL EN ACCIÓN POPULAR – No constituye una orden coercitiva, sino una herramienta persuasiva y prospectiva que el juez puede emplear para impulsar el cumplimiento de mandatos constitucionales, como el principio de progresividad, sin que su emisión sea incongruente con la negativa de las pretensiones de la demanda / PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (PAE) – Su arquitectura legal obedece al principio de descentralización administrativa, distinguiendo las funciones de política general (MEN), de reglamentación y cofinanciación (UApA), y las de ejecución y focalización operativa, como la revisión del SIMAT, que son competencia exclusiva de la Entidad Territorial Certificada (ETC) / EXHORTO JUDICIAL Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS COMPETENCIAS – El juez, incluso a título de exhorto, no puede asignar funciones o sugerir el cumplimiento de obligaciones a una entidad que legalmente no las posee; aunque el exhorto no impone deberes jurídicos, sí requiere que sus destinatarios sean las autoridades que tienen la atribución legal y la capacidad técnica para convertir esa orientación en acciones eficaces.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por el actor popular y el Ministerio de Educación Nacional, contra la sentencia que negó las pretensiones y exhortó a las entidades demandadas a implementar acciones de mejora continua que aseguren eficiencia, oportunidad y calidad en la gestión a su cargo.
El actor popular aduce la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la prestación eficiente de los Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 2 servicios públicos, con ocasión de presuntas deficiencias en la ejecución del Programa de Alimentación Escolar en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar del municipio de Ibagué. I. LA SENTENCIA IMPUGNADA 1.
Corresponde a la decisión adoptada el 3 de octubre de 20241, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima resolvió la demanda2 presentada el 6 de marzo de 20233 por el ciudadano Nicolás Álvarez Bernal (el actor popular o el demandante), en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos4, en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional (MEN), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el municipio de Ibagué, Tolima (el Municipio).
Hechos 2. Como fundamentos fácticos de las pretensiones, el actor popular señaló lo siguiente: 3. (i) Bajo el Programa de Alimentación Escolar (PAE), no se está garantizando la entrega de la ración alimentaria a la totalidad de los 1.036 menores matriculados en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar del Municipio de Ibagué, situación que fue informada por padres de familia y alumnos de la institución. 4.
(ii) El PAE se interrumpe durante las épocas de receso escolar y vacaciones, por lo que los estudiantes no reciben el complemento alimentario en dichos periodos. 5. (iii) Como consecuencia de la falta de cobertura universal y continua del programa, los menores estudiantes están sufriendo graves desórdenes alimenticios, manifestados en una talla y peso por debajo de lo adecuado para su edad. 6.
(iv) La situación descrita evidencia deficiencias en la ejecución del servicio de alimentación escolar en la institución demandada, frente a lo cual, deben adoptarse medidas presupuestales, administrativas y técnicas inmediatas y verificables. Fundamentos de derecho 7. El actor popular afirmó que las entidades demandadas vulneran los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la prestación eficiente de los servicios públicos, por cuanto la omisión en garantizar la cobertura universal y continua del PAE configura una amenaza para la comunidad estudiantil.
Indicó que la inacción de las autoridades competentes — pese a su deber de asegurar las condiciones para el acceso y permanencia en el 1 Expediente digital, archivo “126SentenciaPrime_RAD20230007400SENTEN”. 2 Expediente digital, archivo “4_ALDESPACHO_004_DEMANDA”. 3 Expediente digital, archivo “2_ALDESPACHO_002_ACTAREPARTO”. 4Este mecanismo judicial en la Constitución Política de 1991 y en la Ley 472 de 1998 se denomina acción popular.
Aunque en el CPACA se aluda al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sala utilizará ambas terminologías, comoquiera que la distinción es semántica, no sustancial. Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 3 sistema educativo— conlleva una deficiencia en la prestación del servicio que afecta de manera directa el desarrollo integral, la nutrición y el rendimiento académico de los niños, niñas y adolescentes de la institución educativa. 8.
Señaló que la omisión es imputable a las entidades demandadas, quienes, dentro del marco de sus competencias concurrentes y coordinadas, son las llamadas a planear, financiar, ejecutar y vigilar el PAE para asegurar su prestación de manera eficiente y oportuna. En esa medida, son responsables de garantizar que los recursos públicos destinados al programa se administren con transparencia y cumplan su finalidad social, así como de adoptar las medidas técnicas y administrativas necesarias para proteger los derechos colectivos comprometidos. 9.
Por último, resaltó la procedencia de la acción popular en los términos del artículo 88 de la Constitución Política y de la Ley 472 de 1998, en cuanto esta habilita la intervención judicial para evitar el daño contingente, hacer cesar la amenaza sobre los derechos colectivos y asegurar que la prestación de un servicio público, como la educación y sus componentes asociados, sea eficiente y se ajuste a los principios de la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público.
Pretensiones 10. El actor popular solicitó5: (i) amparar los derechos e intereses colectivos de los niños, niñas y adolescentes de la Institución Educativa Santiago Vila Escobar; y, (ii) que se ordene a las demandadas adoptar las medidas administrativas, presupuestales y técnicas necesarias para garantizar la entrega inmediata y continua del componente alimenticio a la totalidad de los estudiantes matriculados, incluyendo los periodos de receso escolar y vacaciones.
Vinculaciones 11. La Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender (UApA) fue vinculada desde el auto admisorio de la demanda6. El Tribunal consideró que, aunque la acción no se dirigió inicialmente en contra de esa entidad, resultaba justificado su llamado al proceso dado que el objeto del litigio —la correcta prestación del PAE— involucra directamente sus competencias como ente rector de la política de alimentación escolar y cofinanciador del sistema. 5 El demandante solicitó textualmente: “1- Que se declare que existe violación a la moralidad administrativa, protección al patrimonio público y a la prestación eficiente de los servicios públicos (…). 2- Que se ordene al alcalde de Ibagué Andrés Fabián hurtado Cifuentes, al secretario de educación Juan Manuel Acevedo, al ministerio de educación representado por Aurora Vergara, al instituto colombiano de bienestar familiar representado por Astrid Eliana Cáceres Cárdenas y al rector de la institución educativa accionada para que sin dilación alguna se proceda a la entrega inmediata del componente alimenticio a todos los niños, niñas y adolescentes que se encuentran matriculados en dicha institución. 3- Que con motivo de esta orden constitucional de manera inmediata se hagan todos los traslados presupuestales, administrativos y técnicos para que se cumpla con lo aquí ordenado. 4- Que se VERIFIQUE que el cumplimiento de la orden anterior se entregue a todos los menores matriculados en la institución educativa, para ello se vincula a los padres de familia, profesores y personeros elegidos popularmente en la institución, dándose amplia difusión para que todos tengan conocimiento de esta decisión. 5- Que se envié a esta magistratura la explicación justificada de los niños a los que por alguna razón no se les entrega el componente alimentario en la institución educativa Santiago Vila Escobar. 6- Que se ordene que se remitan las memorias individualizadas del componente alimentario. 7- Que se ordene la entrega de raciones alimentarias en época de vacaciones”. 6 Expediente digital, archivo “21_ADMITEDEMANDA_ADMITEACC”.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 4 Las contestaciones de la demanda 12. El MEN7 adujo no estar legitimado en la causa por pasiva por cuanto sus funciones son de rectoría, política, planeación, inspección y vigilancia del sector educativo, no de ejecución ni de entrega del componente alimentario.
Invocó además el artículo 5 de la Ley 489 de 1998 y la Ley 715 de 2001 sobre distribución de competencias, destacando que dentro de las responsabilidades de la Nación no figura la entrega de alimentos a estudiantes, labor que corresponde a las autoridades territoriales responsables de la prestación del servicio educativo. En ese marco, solicitó negar las súplicas de la demanda respecto de la cartera ministerial, disponiendo su exclusión del proceso y exoneración de responsabilidad, por tratarse de actuaciones ajenas a su órbita funcional y competencial. 13.
El ICBF8 se opuso a las pretensiones y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con base en que la competencia sobre el PAE ya no recae en ese instituto. Explicó que, si bien históricamente tuvo a su cargo el programa, la Ley 1450 de 2011 ordenó el traslado total de esta competencia al MEN, detallando que ese traslado se completó en un proceso por fases que finalizó en el año 2015, momento desde el cual el ICBF se desvinculó por completo de la orientación, ejecución y articulación del PAE.
En consecuencia, sostuvo que, al no ser un actor dentro de la estructura del programa, no se le puede endilgar responsabilidad por la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados. 14. El Municipio9 se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que ha cumplido con sus obligaciones legales y reglamentarias dentro de los límites de su competencia y capacidad presupuestal.
Sostuvo que el PAE no es un programa nutricional de carácter universal, sino un complemento alimentario cuyo objetivo es fomentar el acceso y la permanencia en el sistema educativo exclusivamente durante el calendario escolar. Por tanto, afirmó que no existe una obligación legal de suministrar raciones durante los periodos de receso o vacaciones, y que hacerlo desbordaría la naturaleza del programa, que está inescindiblemente ligado a la actividad académica. 15.
Explicó que la ejecución del PAE se financia mediante un esquema de cofinanciación o “bolsa común”, a la cual concurren los recursos asignados por la UApA y los recursos propios del ente territorial. Para la vigencia 2023, detalló que la primera destinó $7.118’028.798 y el Municipio aportó $25.113’050.305, con lo cual se atiende a una población de aproximadamente 37 mil estudiantes.
En este sentido, argumentó que la pretensión de una cobertura universal inmediata es inviable, ya que la ampliación del programa está sujeta a los principios de progresividad y sostenibilidad fiscal. 16. Finalmente, defendió que su actuación se ajusta a los lineamientos técnicos nacionales, aplicando los criterios de focalización y priorización definidos en la Resolución 335 de 2021 para determinar los beneficiarios.
Concluyó que, al no 7 Expediente digital, archivo “32_AGREGARMEMORIAL_MINEDUCAC_CONTESTACIONDEDEM”. 8 Expediente digital, archivo “49_AGREGARMEMORIAL_ICBF_CONTESTACION074202”. 9 Expediente digital, archivo “58_AGREGARMEMORIAL_RAD202300074CONTE”. Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 5 haberse demostrado una actuación por fuera del marco normativo, no se configura una vulneración a los derechos colectivos, y que la carga de la prueba para demostrar lo contrario es del actor popular.
Subsidiariamente, solicitó que cualquier eventual orden judicial se circunscriba a sus competencias, observe el calendario escolar y las disponibilidades de apropiación, y se oriente a medidas razonables y verificables que no desconozcan los límites legales y fiscales del ente territorial. 17. La UApA10 adujo no estar legitimada en la causa por pasiva, por cuanto sus competencias no incluyen la entrega inmediata del componente alimentario ni la operación directa del servicio, en tanto su función legal es asignar los recursos de la cofinanciación a las entidades territoriales y efectuar su seguimiento, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 218 de 2020.
Añadió que la Ley 2167 de 2021 garantiza la prestación del servicio alimentario durante el calendario académico mediante la concurrencia de recursos de la Nación y las entidades territoriales, pero no es fundamento para vincularla como ejecutora. Además, las otras entidades demandadas son descentralizadas y autónomas en sus decisiones, respecto de las cuales la UApA no tiene injerencia. En ese marco, solicitó su exclusión por carecer de nexo jurídico con las pretensiones de entregar a todos los estudiantes los alimentos (incluso en receso escolar), por ser un asunto ajeno a su órbita funcional. 18.
En apoyo de su postura, destacó que la implementación, contratación y operación del servicio corresponde a las entidades territoriales, incluidas la programación, supervisión/interventoría y ejecución oportuna conforme a los lineamientos del sector, por lo que cualquier orden de entrega directa o de operación debe dirigirse a la autoridad territorial competente.
Sin perjuicio de ello, informó que en ejercicio de su función de seguimiento y asistencia técnica realizó acompañamientos al municipio de Ibagué en 2023 y reseñó datos operativos reportados por este sobre el inicio del calendario académico y el esquema contractual utilizado para la entrega de los alimentos (subasta por Bolsa Mercantil con el operador UT Compartir Ibagué 2022) en el marco de los lineamientos de la Resolución 335 de 2021.
Alegatos de conclusión 19. El actor popular11 reiteró lo expuesto en su demanda, allegando referentes jurisprudenciales sobre continuidad en los programas de alimentación escolar12 para sostener que la interrupción en periodos de receso desconoce los estándares de protección reforzada para los niños, niñas y adolescentes. Adicionalmente, aportó referencias normativas13 para robustecer el carácter prestacional y oportuno del servicio, trayendo un precedente del Consejo de Estado14 donde, en un caso similar, se ordenaron medidas coordinadas para asegurar la efectividad del servicio.
Además, resaltó datos estadísticos sobre inseguridad alimentaria en el municipio de Ibagué para dimensionar el impacto y la urgencia de las correcciones, indicando 10 Expediente digital, archivo “076_MEMORIALALDESPACHO_5CONTESTACIONUAPA”. 11 Expediente digital, archivo “116_MemorialWeb_Alegatos-santiagoviladocx”. 12 Invocó la sentencia T-115 de 2017, citada en la sentencia T-457 de 2018. 13 Leyes 7 de 1979 y 1098 de 2006. 14 Exp. 730012333000-2023-00159.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 6 que el 33% de las familias comen menos de tres veces al día y afirmando una baja cobertura del PAE (52%) en comparación con la media nacional (76%). 20.
La UApA15 reiteró su argumento central de falta de legitimación en la causa por pasiva, afirmando que su rol se limita a cofinanciar y proveer estándares técnicos, mientras que la entidad territorial es la única responsable de la ejecución, contratación, priorización y financiación de la "bolsa común". Así mismo, relacionó mesas de trabajo y acompañamientos al municipio de Ibagué para acreditar el cumplimiento de sus obligaciones de seguimiento y puntualizó que la entidad territorial no priorizó a la Institución Educativa Santiago Vila Escobar para la entrega de alimentos durante el receso vacacional. 21.
El ICBF16 insistió en los argumentos allegados con la contestación de la demanda, y para clarificar su rol, detalló sus propios programas nutricionales advirtiendo que son distintos del PAE, entre ellos, “Primera Infancia”, que provee el 70% de las necesidades calóricas y atiende a 41.647 usuarios en el Tolima, y la estrategia “1.000 Días”, enfocada en prevenir la desnutrición aguda en niños de alto riesgo y mujeres gestantes. 22.
El MEN17 reiteró no estar legitimada en la causa por pasiva, aduciendo que sus competencias se limitan a la política y planificación, mientras que la administración del servicio educativo está descentralizada en las entidades territoriales, sin perjuicio de las responsabilidades específicas del PAE que fueron transferidas a la UApA mediante la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 218 de 2020. 23.
El Municipio guardó silencio. Fundamentos de la sentencia impugnada 24. El Tribunal: (i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el ICBF; (ii) negó las pretensiones de la acción popular; y (iii) exhortó al MEN, a la UApA y al Municipio para que, con base en el SIMAT18 y los criterios de priorización y focalización de la Resolución 335 de 2021, adopten los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para incluir a los estudiantes priorizados de la Institución Educativa Santiago Vila Escobar en el PAE y aumentar progresivamente su cobertura19. 15 Expediente digital, archivo “113_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSUAPA”. 16 Expediente digital, archivo “118_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI”. 17 Expediente digital, archivo “121_MemorialWeb_DESCORREALEGATOS1INSTANCIA-RAD.-NICOLASALVAREZBERNAL” 18 El Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) es una plataforma del Ministerio de Educación donde los colegios registran y actualizan los datos de matrícula de sus estudiantes (ingresos, retiros, traslados, etc.).
Con esa información el Estado puede hacer seguimiento a la cobertura escolar, asignar recursos y tomar decisiones de política educativa. 19 Textualmente resolvió: “Primero. DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, conforme lo indicado en parte considerativa.
Segundo. NEGAR las pretensiones de la demanda iniciada por NICOLÁS ÁLVAREZ BERNAL, conforme lo indicado en parte considerativa de esta providencia. Tercero. EXHORTAR al Ministerio de Educación Nacional, a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar-Alimentos para Aprender – y al Municipio de Ibagué, para que tanto en la vigencia actual (2024), como en las vigencias futuras, revisen la información reportada en el SIMAT, que permita clasificar a la población de niños, niñas y adolescentes que deben ser beneficiarios, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización previstos en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021 y procedan a determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que los estudiantes priorizados de la Institución Educativa Santiago Vila Escobar de Ibagué sean incluidos en el Programa de Alimentación Escolar -PAE, garantizando que cada año se presente un mayor porcentaje y/o Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 7 25.
Con base en el acervo probatorio, el a quo concluyó que la ejecución del programa de alimentación se ajustó a la normativa vigente, que establece una cobertura progresiva y criterios de priorización, sin que en el proceso se demostraran conductas que afectaran algún derecho colectivo. Explicó que el PAE es una estrategia estatal para promover el acceso y permanencia escolar mediante un complemento alimentario durante la jornada académica, financiado conjuntamente por la Nación (a través de la UApA) y las entidades territoriales, y cuya ejecución directa, incluyendo la contratación y la aplicación de criterios de priorización, corresponde a las Entidades Territoriales Certificadas (ETC), como el municipio de Ibagué, siguiendo los lineamientos de la UApA. 26.
Definió que el ICBF carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto su competencia sobre el PAE fue trasladada al MEN y luego a la UApA. En consecuencia, los llamados a responder por los presuntos derechos colectivos vulnerados son, el municipio de Ibagué, como ejecutor directo y responsable de la planeación y contratación del PAE en su jurisdicción, así como el MEN y la UApA, entidades que, si bien no ejecutan el programa, detentan funciones de política, financiación y asistencia técnica del mismo. 27.
En la valoración probatoria, destacó: (i) las respuestas de las entidades demandadas a los derechos de petición del actor, confirmando los estudiantes matriculados (1.036 en enero 2023) y la aplicación de criterios de priorización; (ii) las Resoluciones de la UApA asignando recursos al Municipio para el PAE en el 2023 ($7.118’028.798);
(iii) la información municipal sobre su aporte presupuestal al programa ($25.113’050.305) y la cobertura alcanzada (cerca de 37.000 estudiantes en total, con un aumento de beneficiarios en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar; (iv) los certificados de entrega de raciones emitidos por el rector de la institución educativa durante el calendario escolar 2023;
(v) la Resolución 430 de 2023 de la UApA, que asignó recursos para PAE en receso escolar a municipios específicos, sin incluir a Ibagué; y (vi) la certificación de la Secretaría de Educación de Ibagué detallando que los 196 beneficiarios iniciales en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar (19.31%) correspondían al 100% del preescolar y a población vulnerable priorizada según la Resolución 335 de 2021. 28.
Concluyó que la cobertura del PAE no es universal sino progresiva y sujeta a disponibilidad presupuestal y a los criterios de priorización definidos por la UApA, los cuales fueron aplicados por el municipio de Ibagué en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar, priorizando preescolar y población vulnerable. Determinó que la no entrega de alimentos en vacaciones obedeció a la falta de asignación de recursos específicos para ello por parte de la UApA para Ibagué en 2023, y consideró que no se probó afectación a la moralidad administrativa (falta de prueba de conductas deshonestas o arbitrarias) ni al patrimonio público (pues los recursos se ejecutaron según su destinación).
Tampoco encontró vulneración al acceso eficiente a servicios públicos, ya que el PAE se prestó conforme a la normativa y a ampliación de la cobertura del programa. Cuarto. Sin condena en costas en la instancia. Quinto. Una vez en firme esta providencia, archívese el expediente”. Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 8 la disponibilidad de recursos.
Advirtió que los reclamos sobre derechos fundamentales individuales (alimentación, educación) deben tramitarse vía tutela. 29. Sin perjuicio de lo anterior, reconoció que el objetivo último del programa es alcanzar la cobertura universal, fin que debe cumplirse de manera progresiva, garantizando los principios de planeación presupuestal, sostenibilidad fiscal y los criterios de priorización establecidos en la norma.
En consecuencia, entendiendo la educación como un servicio público, el Tribunal consideró procedente exhortar al MEN, a la UApA y al Municipio para que revisen la información de los alumnos (SIMAT) y determinen los mecanismos presupuestales y financieros necesarios para incluir a los estudiantes que deben ser priorizados en esa institución, asegurando que cada año se presente un mayor porcentaje o ampliación de la cobertura del programa.
II. LOS RECURSOS DE APELACIÓN Impugnación de la parte actora 30. El demandante20 solicitó revocar el fallo de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el Tribunal erró al no encontrar probada la vulneración de los derechos colectivos. Sostuvo que el fallo interpretó incorrectamente la naturaleza del derecho debatido (tratándolo como fundamental individual en lugar de colectivo) desconociendo la idoneidad de la acción popular como mecanismo principal, que no se ponderó adecuadamente la responsabilidad de las entidades involucradas en la prestación del PAE, y que se omitió valorar el cumplimiento de los criterios de priorización. Lo anterior se fundamentó en las siguientes consideraciones: 31.
(i) La alimentación escolar —en el marco del PAE— es un derecho e interés colectivo vinculado a la prestación eficiente del servicio público de educación, por ende, el Tribunal incurrió en un error metodológico al examinar el caso con el prisma de la tutela (propia de la protección inmediata de derechos fundamentales), exigiendo afectaciones individuales, inmediatez o “perjuicio irremediable”, cuando lo correcto, tratándose de una acción popular (artículo 88 de la Constitución Política y Ley 472 de 1998) era aplicar un estándar preventivo y correctivo donde basta la amenaza o vulneración del derecho colectivo. 32.
(ii) Las entidades demandadas no pueden deslindarse de su responsabilidad en la ejecución del PAE argumentando limitaciones presupuestales o administrativas. Si bien el principio de sostenibilidad fiscal debe respetarse, este no puede servir de excusa para vulnerar derechos colectivos, como determinó el a quo, por lo que las entidades demandadas deben coordinarse para asegurar la universalidad del servicio. 33.
(iii) El Tribunal omitió verificar el cumplimiento estricto del proceso de priorización establecido en la Resolución 335 de 2021 (que establece criterios por vulnerabilidad –Sisbén, seguridad social– y grados inferiores). Alegó que no se 20 Expediente digital, archivo “130_MemorialWeb_Otro-FALLOPAEdocx”. Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 9 aportó prueba de dicho cumplimiento por parte de las entidades demandadas, especialmente en cuanto a la verificación del SIMAT y la afiliación a seguridad social, lo cual es esencial para una focalización justa del PAE.
Impugnación del Ministerio de Educación Nacional 34. El MEN21 solicitó la revocatoria del numeral tercero que lo exhortó, junto a la UApA y al Municipio, a revisar la información del SIMAT y determinar mecanismos para ampliar la cobertura del PAE en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar. Adujo no ser competente para cumplir la instrucción impartida, además de la improcedencia de esta última al haberse negado las pretensiones de la demanda.
Los argumentos de la apelación fueron en esencia los siguientes: 35. (i) Las competencias legales del MEN (Decreto 5012 de 2009, Ley 115 de 1994, Ley 715 de 2001) se centran en la política, planeación, inspección y vigilancia, pero no incluyen la revisión de datos del SIMAT para clasificar beneficiarios del PAE ni la determinación de mecanismos financieros específicos para una institución educativa particular, tareas que corresponden a la ejecución descentralizada del programa. 36.
(ii) Las funciones específicas de reglamentación, cofinanciación y asistencia técnica del PAE fueron trasladadas a la UApA, por lo que esta última la entidad competente para definir criterios de focalización y distribuir recursos nacionales. Por su parte, la implementación, contratación, operación, y la gestión de la información del SIMAT para el PAE, así como la aplicación de los criterios de priorización, son responsabilidad exclusiva de la Entidades Territoriales Certificadas (ETC), en este caso, del municipio de Ibagué, en virtud de su autonomía administrativa y presupuestal. 37.
(iii) Dado que la sentencia negó las pretensiones principales al no encontrar probada la vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor popular, carece de fundamento jurídico imponer una orden mediante un exhorto, por cuanto ello equivale a la imposición de una condena sin sustento fáctico o legal. III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 38.
Atendiendo a los cargos vertidos en los recursos de apelación, corresponde a la Sala establecer si la sentencia impugnada: (i) incurrió en un error al analizar la controversia bajo el estándar de un derecho fundamental individual (propio de la tutela), en lugar de aplicar el estándar preventivo y correctivo que rige la acción popular;
(ii) desconoció el carácter progresivo hacia la universalidad del PAE y el deber de coordinación entre las entidades demandadas, al aceptar limitaciones presupuestales o administrativas como justificación para no avanzar en la cobertura; y (iii) omitió valorar la falta de prueba sobre el cumplimiento estricto de los criterios de priorización dispuestos en la norma y si dicha omisión impidió declarar la 21 Expediente digital, archivo “128_MemorialWeb_RECURSODEAPELACION-RAD. -NICOLASALVAREZBERNAL”.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 10 vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor popular. Adicionalmente, deberá definirse si (iv) el exhorto impartido en el numeral tercero de la sentencia impugnada debe ser revocado, por cuanto carece de fundamento al haberse negado las pretensiones de la demanda, y dado que el MEN carece de competencia para atenderlo.
Sobre el supuesto error metodológico en el fallo impugnado 39. El apelante sostiene que el fallador de primera instancia examinó la controversia con el prisma de la acción de tutela, es decir, bajo un estándar propio de la protección de derechos fundamentales individuales que exige la demostración de afectaciones subjetivas, inmediatez o un perjuicio irremediable.
A juicio del recurrente, este enfoque desnaturalizó la esencia de la acción popular, cuyo estándar es de naturaleza preventiva y correctiva, y para cuya procedencia basta la simple amenaza o vulneración del derecho colectivo. Resaltó que la alimentación escolar es un derecho e interés colectivo intrínsecamente ligado a la prestación eficiente del servicio público de educación, y que el análisis del a quo desconoció esta naturaleza, conduciéndolo a una decisión errada. 40.
La acción popular, consagrada en el artículo 88 de la Constitución y desarrollada por la Ley 472 de 1998, es un mecanismo judicial de carácter principal, público y eminentemente preventivo y/o restitutorio, cuyo objeto exclusivo es la protección de los derechos e intereses colectivos. Su naturaleza es supraindividual y su procedencia se activa ante la mera amenaza o vulneración de un interés que radica en cabeza de la comunidad en general, sin que para su prosperidad se requiera la demostración de un perjuicio individualizado y consumado22.
Por su parte, la acción de tutela, prevista en el artículo 86 superior, es un mecanismo de naturaleza subsidiaria, preferente y sumaria, diseñado para la protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales de carácter individual, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares en los casos que establece la ley, y siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable23. 41.
El apelante erige su argumentación sobre una dicotomía entre estas acciones que, si bien es jurídicamente cierta, es utilizada en este caso para desviar la atención del núcleo de la controversia en tanto se pretende transformar un debate sobre la insuficiencia probatoria de fondo, en una discusión sobre un supuesto vicio de procedimiento.
Al no haber logrado acreditar en primera instancia los supuestos fácticos de la vulneración de los derechos colectivos que invocó, el actor popular opta en la alzada por cuestionar la metodología del juzgador, magnificando una reflexión incidental de la sentencia para presentarla como la causa determinante de la decisión. 22 Al respecto puede verse: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, Exp. 25000-23-15-000-2002-02704-01 (SU), C.P. William Hernández Gómez. 23 Sobre el particular pueden consultarse: Corte Constitucional, sentencias C-543 de 1992, C-590 de 2005 y SU-387 de 2022.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 11 42. Un examen integral de la providencia impugnada permite concluir que en esta sí se aplicó el estándar de análisis correcto para cada uno de los derechos colectivos invocados, en el marco de la acción popular.
El Tribunal no trasladó el debate a las reglas de la tutela ni edificó su análisis sobre exigencias de subsidiariedad o de inmediatez, por el contrario, dedicó un acápite expreso a reconstruir el marco constitucional y legal de las acciones populares, identificando su finalidad preventiva, suspensiva y, de ser el caso, restitutiva, su carácter principal y su vinculación a la defensa de bienes jurídicos de naturaleza colectiva.
De manera literal, el a quo recogió que la acción popular protege derechos colectivos frente a un daño contingente, peligro, amenaza o vulneración atribuibles a conductas activas u omisivas de autoridades o particulares, y en esa misma línea, enfatizó el rasgo preventivo de la acción popular, explicando que no se requiere un daño consumado para su procedencia, pues basta la existencia de riesgo o amenaza sobre el interés colectivo, precisando que tales derechos se proyectan unitariamente sobre la colectividad. 43.
Adicionalmente, con ese estándar, el fallador de primera instancia individualizó los derechos colectivos invocados y los sometió a escrutinio. 44. En lo que concierne a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, la decisión de negar el amparo no se fundamentó en la ausencia de afectaciones individuales o en la falta de un perjuicio irremediable, categorías propias del juicio de tutela.
La desestimación de las pretensiones obedeció a la ausencia de prueba de los elementos constitutivos de la vulneración de esos derechos colectivos específicos. La jurisprudencia ha sido clara y reiterada al exigir, para que se configure la vulneración de la moralidad administrativa, la prueba concurrente de un elemento objetivo —el quebrantamiento del ordenamiento jurídico— y un elemento subjetivo —la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias o deshonestas, alejadas de los fines de la correcta función pública—24.
De igual forma, la afectación al patrimonio público requiere la demostración de un manejo indebido, negligente, ineficiente o con una destinación diferente de los recursos públicos, que se traduzca en un detrimento del erario25. El Tribunal, al constatar que el actor no aportó prueba alguna en tal sentido y que sus alegatos se limitaron a cuestionar la cobertura del PAE, aplicó rigurosamente el estándar probatorio de la acción popular para estos derechos26, no otro. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de septiembre de 2004, Exp. 25000-23-25-000-2001-90550-01(AP), C.P. María Elena Giraldo Gómez;
Sección Tercera, Subsección B. sentencia del 27 de marzo de 2014, Exp. 25000-23-15-000-2010-02404-01, C.P. Stella Conto Diaz del Castillo; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2018. Exp. 15001-33-31-001-2004-01647-01. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 14 de abril de 2016, Exp. 25000- 23-41-000-2013-02622-01 (AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés;
Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 15 de marzo de 2017, Rad. 68001-23-31-000-2011-00148-01, C.P. Hernán Andrade Rincón; Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de marzo de 2021, Exp. 73001-23-31-000-2010-00441-01 (AP), C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 26 Respecto de la moralidad administrativa, la providencia reafirmó la carga de la parte actora en la acreditación de los elementos objetivo y subjetivo.
A partir de ese parámetro, concluyó que no se allegaron argumentos ni evidencias de comportamientos corruptos, arbitrarios o desviados que permitieran predicar lesión a ese principio en la gestión del PAE en la institución educativa referida. En lo que atañe a la defensa del patrimonio público, tras revisar el acervo probatorio, el a quo no encontró rastro de desviación, malversación o gestión irregular de recursos del PAE que comprometiera el patrimonio público; por el contrario, advirtió la sujeción de la ejecución a las reglas aplicables.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 12 45. Respecto al derecho a la prestación eficiente del servicio público, el análisis del a quo también se ajustó a la naturaleza de la acción popular.
El Tribunal ponderó la aspiración legítima de universalidad del servicio con otros principios constitucionales que deben orientar la gestión de las políticas públicas, como la sostenibilidad fiscal y el principio de progresividad en la garantía de los derechos sociales, concluyendo que la eficiencia de un servicio público social, como la educación y sus componentes estratégicos como el PAE, no puede medirse exclusivamente a través del lente de una cobertura universal e inmediata, sino que debe evaluarse en el contexto de una gestión racional, planificada y progresiva. 46.
Al verificar que la actuación del Municipio se ajustó a los criterios técnicos de focalización y priorización definidos en la Resolución 335 de 202127, el Tribunal descartó la existencia de una actuación arbitraria o caprichosa28, y constató una gestión planificada que se enmarca en el margen de configuración que tiene la administración para implementar políticas públicas complejas.
En este sentido, la decisión del a quo refleja una adecuada deferencia judicial hacia las decisiones técnicas de la administración, pues el juez popular no es un coadministrador ni le corresponde rediseñar las políticas públicas, sino verificar que su ejecución no vulnere o amenace de forma manifiesta los derechos colectivos, lo cual no se demostró en este caso para el juzgador de primera instancia29. 47.
Se destaca que, si bien en la parte final de la providencia el Tribunal indicó que la pretensión de incluir a la totalidad del alumnado podría aparecer ligada al amparo inmediato de derechos fundamentales, esa disertación no transformó el juicio popular en un trámite de tutela ni condicionó sus conclusiones a reglas de subsidiariedad o de inmediatez. 48.
La estructura de las sentencias judiciales distingue entre la ratio decidendi y los obiter dicta30. La primera corresponde a la razón de la decisión, es decir, al fundamento jurídico directo, necesario e inescindible que sustenta la parte resolutiva del fallo; es la regla jurisprudencial que resuelve el problema jurídico planteado. Los obiter dicta, en cambio, son consideraciones incidentales, reflexiones o argumentos que, si bien pueden tener valor doctrinal o persuasivo, no constituyen el fundamento esencial de la decisión y, por tanto, no poseen fuerza vinculante.
En el presente caso, es evidente para la Sala que el análisis sustantivo sobre la falta de acreditación de la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la prestación eficiente del servicio 27 “Por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar (PAE)”. 28 Para ello, ponderó hechos y comunicaciones oficiales que daban cuenta de la ejecución del PAE en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar, los ejercicios de focalización adelantados con base en SIMAT y Sisbén, la actualización de coberturas y, además, la situación particular del receso escolar para 2023 asociada a decisiones de la UApA que no incluyeron al Municipio de Ibagué en la asignación de recursos para esa modalidad, lo cual evidenció la inexistencia de un incumplimiento atribuible al Municipio por capricho u omisión en ese punto específico 29 El Tribunal dejó sentado el dato objetivo de cobertura en la institución educativa —1.015 estudiantes matriculados frente a 196 beneficiarios priorizados, con enfoque en preescolar y población vulnerable—, señalando que, lejos de demostrar una parálisis del programa, acredita su funcionamiento bajo los criterios de priorización vigentes y dentro de los márgenes presupuestales disponibles.
Con fundamento en esa constatación, concluyó que no se probó la vulneración del derecho colectivo a la prestación eficiente y oportuna del servicio público educativo en su componente alimentario, en cuanto la atención se ajustó a los parámetros de focalización y a la planeación fiscal de la entidad territorial. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de febrero de 2021, Rad. 11001-03-15-000-2020-03003-01, C.P. María Adriana Marín, Bogotá, D.C. Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 13 público, detallado en el acápite anterior, constituye la verdadera y única ratio decidendi de la sentencia impugnada, pues fue con base en esa conclusión, derivada de la valoración probatoria bajo el estándar de la acción popular, que el Tribunal negó las pretensiones de la demanda. 49.
Por consiguiente, el párrafo final de la sentencia del a quo, donde se menciona la idoneidad de la acción de tutela para la protección de derechos fundamentales31, debe ser calificado como un claro obiter dictum, pues esta reflexión no fue la causa ni el fundamento de la decisión de negar las pretensiones, sino que se trató de una acotación ilustrativa que no alteró ni condicionó el razonamiento central del fallo.
De hecho, esta reflexión judicial fue provocada por la propia ambigüedad de la demanda inicial, que, si bien invocaba derechos colectivos, fundamentaba gran parte de su argumentación en el impacto individual que la falta de cobertura del PAE generaba, dualidad en el planteamiento del actor que invitó al juez de instancia a realizar una clarificación pedagógica sobre las fronteras entre las acciones constitucionales, sin que ello represente un error en la aplicación de la ley.
El apelante aísla este comentario de su contexto y lo presenta de manera descontextualizada como si fuera la ratio decidendi. 50. Tampoco es de recibo sostener que el a quo desatendió la naturaleza del PAE como una acción estatal de soporte a la permanencia educativa o como un interés colectivo intrínsecamente ligado a la prestación eficiente del servicio público de educación. La sentencia de primera instancia reconoció explícitamente que el PAE es un componente esencial del servicio público educativo y destacó que el programa guarda una conexión íntima con la garantía del derecho a la educación, en tanto coadyuva a la permanencia y al uso efectivo del servicio, y fue precisamente partiendo de esta premisa que analizó las pretensiones.
Con todo, precisó —sin desconocer esa naturaleza— que su satisfacción no se traduce en cobertura universal inmediata, sino en una expansión gradual, técnicamente soportada y compatible con el esquema de cofinanciación y las reglas de focalización y priorización32. 51. Conforme a lo expuesto, el cargo formulado por el apelante resulta infundado, pues la sentencia impugnada no incurrió en el error metodológico que se le endilga, toda vez que se fundamentó en un examen de cada uno de los derechos colectivos invocados, aplicando para ello los estándares probatorios y de análisis que rigen la acción popular, mientras que la referencia a la acción de tutela constituye un obiter 31 El Tribunal indicó expresamente lo siguiente: “Finalmente, se debe precisar que la demanda plantea la vulneración del derecho o interés colectivo a la moralidad y defensa del patrimonio público en un contexto más bien dirigido a la protección del derecho fundamental a la educación de los niños, niñas y adolescentes que aparentemente está siendo vulnerado en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar del Municipio de Ibagué, por la no inclusión de toda la comunidad estudiantil en el Programa de Alimentación Escolar – – Alimentos para Aprender –.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que la tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para el amparo de este tipo de derechos fundamentales y no la acción popular en la que, como se ha hecho a lo largo de esta providencia, sólo se analizan derechos colectivos”. 32 Sobre el particular señaló que: “el derecho a la educación ha sido entendido también como un servicio público con función social, vigilado e inspeccionado por el Estado con el propósito de asegurar el cumplimiento de sus fines, su calidad, permanencia y las condiciones necesarias para garantizar su acceso, pues por medio de ella, se pretende que todas las personas accedan al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura, ello con sustento en el artículo 67 superior, y como quiera que es patente que no todos los estudiantes de la institución educativa involucrada en esta contienda son beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar -PAE y el programa busca alcanzar una cobertura universal, de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 4.º del artículo 136 de la Ley 1450, tal fin debe cumplirse de manera progresiva garantizando, entre otros, los principios de planeación presupuestal y sostenibilidad fiscal, así como los criterios de priorización y focalización”.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 14 dictum que no formó parte de las razones que llevaron a negar las pretensiones de la demanda. El carácter progresivo hacia la universalidad del PAE y el deber de coordinación entre las entidades demandadas 52.
El apelante sostiene que la sentencia de primera instancia aceptó las limitaciones presupuestales y administrativas como una justificación válida para no avanzar en la cobertura del programa, contraviniendo con ello la jurisprudencia constitucional. Para el recurrente, el fallo impugnado permite que las entidades se deslinden de su responsabilidad de coordinar esfuerzos y adoptar todas las medidas necesarias para progresar hacia la cobertura total, bajo el pretexto de la escasez de recursos, lo cual, vacía de contenido el mandato de progresividad y perpetúa la exclusión de estudiantes que requieren el complemento alimentario. 53.
El examen de la providencia recurrida muestra que el reproche del apelante carece de asidero, puesto que el Tribunal partió de reconocer que la política pública nacional de alimentación escolar tiene como fin la universalidad y que dicho objetivo debe perseguirse mediante una expansión progresiva acompañada de planeación presupuestal y sostenibilidad fiscal, de suerte que la cobertura total no se impone como obligación inmediata sino como meta que se alcanza respetando los criterios de priorización fijados por la regulación aplicable, sin que ello equivalga a admitir la parálisis o la excusa por insuficiencia de recursos.
Esta lectura consta en la motivación del fallo cuando se afirma expresamente que la finalidad última es la cobertura universal, cuyo cumplimiento es gradual y que, por mandato normativo, no todos los estudiantes reciben PAE de manera simultánea porque deben priorizarse determinadas poblaciones conforme a los lineamientos vigentes33. 54.
Lejos de aceptar una defensa meramente presupuestal, el a quo verificó con soporte probatorio que las autoridades responsables venían desplegando acciones coordinadas y crecientes en cobertura, tanto en el nivel nacional como en el territorial, lo que reafirma que la progresividad se estaba materializando. En particular, constató la concurrencia de recursos de la UApA y del Municipio para la vigencia 2023 y precisó que dicha concurrencia permitió la contratación, por Bolsa Mercantil, de más de 35.000 complementos alimentarios dirigidos a estudiantes priorizados durante el calendario académico, dato que por sí mismo revela una dinámica de ejecución compatible con el avance progresivo hacia la universalidad y no una justificación de inacción por razones presupuestales. 55.
Además, el Tribunal no se limitó a postulados generales sino que verificó cifras, población atendida y criterios de focalización, dejando establecido que para el 14 de diciembre de 2023 existían 196 beneficiarios en modalidad de ración industrializada, con priorización completa del grado de transición y de grupos en situación de vulnerabilidad, y dio cuenta del aumento de cupos a partir del 2 de mayo de 2023 y que tal incremento obedeció a un nuevo ejercicio de focalización 33 El Tribunal concluyó frente al acceso al servicio público educativo y a que su prestación sea eficiente y oportuno, que “el mismo se ha garantizado a la población estudiantil de la Institución Santiago Vila Escobar en la vigencia 2022 y 2023, en la medida de las posibilidades presupuestales que ha tenido la entidad territorial, como garantía del principio de planeación”.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 15 soportado en el SISBÉN con caracterización en el SIMAT, lo que confirma que la cobertura se expandía de manera paulatina y conforme a los instrumentos técnicos diseñados para orientar la progresividad. 56.
También se advirtió en la sentencia recurrida que la ausencia de entrega en periodos de receso escolar durante 2023 no obedeció a descoordinación ni a una decisión caprichosa de la entidad territorial, sino a la circunstancia objetiva de que el Municipio no fue incluido entre los beneficiarios de la asignación de recursos que habilitaba ese servicio durante vacaciones, elemento que desvirtúa la tesis de una supuesta convalidación judicial de desatención a la progresividad. 57.
La sentencia reconoció de manera explícita la conexión funcional entre alimentación escolar y educación, precisando que el PAE integra la garantía del acceso y permanencia y que esa relación de causalidad estudio–alimentación revela la finalidad de efectividad de derechos que inspira la política, de modo que el avance hacia la universalidad debe armonizarse con el diseño institucional y financiero del servicio, sin perder de vista su orientación expansiva ni el deber de coordinación intergubernamental.
Estas consideraciones son consistentes con el entendimiento de que la cobertura universal depende de decisiones públicas escalonadas, técnicamente justificadas y articuladas entre niveles de gobierno, más no con la admisión de un eximente por meras limitaciones administrativas. 58. En apoyo de esa lectura, el Tribunal incorporó hechos verificados por órganos de control y por la propia Secretaría de Educación municipal, entre ellos, la ejecución normal del PAE por los operadores contratados y la actualización de coberturas para la institución educativa en estudio, constataciones que, sumadas a las cifras de financiación concurrente, evidencian una trayectoria de implementación que avanza por etapas y que cumple con los parámetros de focalización, lo cual es incompatible con la idea de que se hubieran aceptado excusas presupuestales para no progresar34. 59.
Además, la interpretación que el apelante hace de la sentencia se desvanece al analizar el numeral tercero de su parte resolutiva, pues si la intención del Tribunal hubiese sido la de condonar la inacción o aceptar las limitaciones presupuestales como una barrera definitiva, se habría limitado a negar las pretensiones. Sin embargo, el a quo profirió un exhorto instando a las entidades demandadas a continuar con los esfuerzos para ampliar la cobertura, a revisar permanentemente la información de los potenciales beneficiarios y a determinar los mecanismos presupuestales y administrativos necesarios para garantizar un avance anual en el porcentaje de atención, manifestación inequívoca de que el Tribunal reconoció la meta de la universalidad y, entendiendo que es un proceso en curso, utilizó sus 34 Entre otros, el Tribunal explicó que para la vigencia 2023, el PAE en el municipio de Ibagué operó con una financiación concurrente, sumando $7.118’028.798 asignados por la UApA y $25.113’050.305 aportados por el propio Municipio, lo que permitió la contratación de más de 35.000 complementos alimentarios para los estudiantes priorizados durante el calendario académico.
Específicamente en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar, el programa se ejecutó con normalidad a través de sus operadores, según el seguimiento de la Procuraduría y certificaciones del rector y la Secretaría de Educación, evidenciando además un incremento en el presupuesto y la cobertura entre 2022 y 2023. Aclaró que la falta de atención durante el receso escolar de 2023 no fue por omisión de la entidad territorial, sino porque la UApA, aunque adoptó la modalidad de atención en receso mediante la Resolución 421, no incluyó al municipio de Ibagué en la posterior Resolución 430 del 30 de noviembre de 2023, la cual asignó los recursos para dicho fin únicamente a otras cuatro Entidades Territoriales Certificadas (ETC).
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 16 facultades para impulsar a la administración a no decaer en ese propósito. Dicha instrucción despoja de asidero al cargo de la apelación, pues demuestra que la providencia impugnada no solo reconoció el carácter progresivo del PAE, sino que adoptó una medida concreta en búsqueda de asegurar su continuidad35. 60.
De esta forma, el Tribunal no afirmó que la escasez de fondos eximiera a las entidades de su deber de ampliar la cobertura, sino que su análisis se centró en verificar si, dentro de ese contexto de recursos limitados, las demandadas estaban ejecutando acciones concretas y coordinadas para cumplir con dicho deber. La sentencia no utiliza las limitaciones presupuestales como una justificación para la inmovilidad, sino cómo el contexto explica y valida la necesidad de una perspectiva gradual y focalizada, como la previsto en la Resolución 335 de 2021 proferida por la UApA.
Por tanto, el apelante edifica su impugnación sobre una premisa inexistente, atribuyéndole al fallo un sentido y un alcance que no posee. 61. De otro lado, el recurso de apelación invoca la jurisprudencia que subraya la progresividad y la coordinación en la implementación del PAE, pero no desvirtúa los hallazgos fácticos de la primera instancia sobre la concurrencia de recursos, contrataciones, cobertura alcanzada y aumento de cupos con base en focalización, ni pone de presente prueba que muestre que el juez haya tomado las limitaciones presupuestales o administrativas como una coartada para la inacción; de hecho, los propios argumentos del apelante reconocen la meta de universalidad y la necesidad de coordinación, premisas que ya habían sido acogidas por el Tribunal y que se plasmaron en el exhorto dirigido a las autoridades competentes para perseverar en esa dirección. 62.
En suma, el fallo impugnado no desconoció el carácter progresivo hacia la universalidad del PAE ni el deber de coordinación entre las entidades demandadas, dado que reconoció la finalidad universal del programa, verificó actuaciones coordinadas y consistentes con la priorización normativa, valoró la financiación concurrente y la ejecución contractual que permitió ampliar la cobertura, y finalmente reforzó, mediante exhorto, la obligación de seguir adoptando medidas concretas para incluir a la población priorizada y aumentar el porcentaje de atención año a año. Por estas razones, la Sala descartará el cargo formulado.
Respecto del cumplimiento de los criterios de priorización del PAE 63. El cargo de la alzada se concreta en sostener que el Tribunal de primera instancia omitió valorar el cumplimiento estricto y riguroso del proceso de priorización reglado en el artículo 4 de la Resolución 335 de 2021 expedida por la UApA, lo que impidió declarar la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda. 35 El a quo consideró procedente “realizar un exhorto a las entidades involucradas en la financiación, implementación y desarrollo del Programa de Alimentación Escolar PAE (…) para que tanto en la vigencia actual, como en las vigencias futuras, revisen la información reportada en el SIMAT, que permita clasificar a la población de niños, niñas y adolescentes que deben ser beneficiarios, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización (…) y procedan a determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que los estudiantes priorizados de la Institución Educativa Santiago Vila Escobar de Ibagué sean incluidos (…) garantizando que cada año se presente un mayor porcentaje y/o ampliación de la cobertura del programa”.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 17 64. Dada la limitación de los recursos públicos, el PAE opera bajo un esquema de focalización, lo que exige la aplicación de criterios técnicos para determinar la población beneficiaria.
Dichos criterios se encuentran taxativamente definidos en el artículo 4 de la Resolución 335 de 2021 expedida por la UApA, el cual establece un orden jerárquico y progresivo de priorización que las ETC deben observar de manera obligatoria. En primer lugar, se debe cubrir al 100% de los estudiantes en sedes educativas con jornada única; en segundo lugar, se debe garantizar la cobertura del 100% del nivel preescolar en las demás jornadas; posteriormente, se deben priorizar las sedes educativas rurales y aquellas urbanas con una matrícula mayoritariamente compuesta por población étnica, víctima del conflicto armado o en condición de discapacidad, atendiendo progresivamente desde los grados inferiores; y, finalmente, se priorizan las sedes con alta participación de población con menores capacidades de generar ingresos según su clasificación en el Sisbén. 65.
Un análisis detenido de la providencia recurrida y del expediente permite a la Sala concluir que la afirmación del apelante es infundada. El a quo fundamentó su decisión denegatoria en el material probatorio obrante en el plenario, del cual infirió que el PAE se estaba ejecutando en la institución educativa objeto de la acción atendiendo a los requisitos de priorización antes expuestos.
Obran en el expediente múltiples documentos, como los certificados de entrega de raciones a instituciones educativas y los registros y control diario de asistencia para los meses de enero a julio de 202336, los cuales fueron aportados por las entidades demandadas y detallan el número de raciones entregadas por tipo, el número de días atendidos y la caracterización de la población beneficiaria, incluyendo estudiantes en condición de discapacidad, víctimas del conflicto armado y de comunidades étnicas. 66.
Al valorar en conjunto esos medios —en especial la certificación expedida por la Secretaría de Educación Municipal37, documento público no desvirtuado—, el Tribunal constató que la administración venía prestando el servicio y que la focalización inicial de 196 cupos cubría el 100% del grado de preescolar y a la población vulnerable identificada (discapacidad, víctimas y comunidades étnicas), lo cual desvirtúa la alegada omisión que sustenta el cargo de apelación, pues es fácticamente incorrecto afirmar que el Tribunal “omitió” la valoración de la priorización, cuando es claro que lo hizo y encontró acreditado su cumplimiento.
Dicha conclusión del a quo se ve reforzada por la trazabilidad de los soportes obrantes, como certificados de entrega por sede y modalidad, planillas de asistencia y control diario, listados nominales y contratos y reportes de los operadores e interventoría, todos consistentes entre sí en número de raciones, días atendidos y caracterización de beneficiarios38. 67.
En contraste, el apelante no aportó pruebas ni argumentos que hayan evidenciado la desatención de los criterios de priorización. El recurso de apelación 36 Expediente digital, archivos “101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf)”, “101_MemorialWeb_ANEXOS2CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf)” y “107_MemorialWeb_Otro(.pdf)”. 37 Expediente digital, archivo “101_MemorialWeb_PODER ANEXOSDEPODERYCUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS(.pdf)”, págs. 19 a 22. 38 Expediente digital, archivos “101_MemorialWeb_ANEXOS1CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf)”, “101_MemorialWeb_ANEXOS2CUMPLIMIENTODECRETODEPRUEBAS- MUNICIPIODEIBAGUE(.pdf)” y “107_MemorialWeb_Otro(.pdf)”.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 18 se limita a una afirmación genérica y abstracta consistente en que el juez “omitió verificar” el cumplimiento de la norma, pero no despliega un esfuerzo argumentativo para atacar de manera concreta y razonada la valoración que el juzgador en efecto realizó sobre el particular.
El apelante no explica por qué los certificados de entrega son insuficientes o impertinentes, ni cómo de su contenido se podría inferir una violación flagrante a los criterios de priorización, desconociendo que la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la sola indicación de disenso frente a la providencia recurrida, toda vez que la ley impone al interesado atacar los fundamentos de hecho o de derecho que le sirvieron de sustento, no solo porque la decisión sea contraria a sus intereses, sino mediante la exposición de razones que permitan considerar, analizar y determinar que debía arribarse a un resultado distinto39. 68.
Lo expuesto resulta además coherente con los argumentos de la demanda original, la cual no se dirigió a cuestionar la correcta aplicación de los criterios de focalización, sino que abogaba por una cobertura universal del programa (la entrega a la totalidad de los estudiantes y en receso escolar), por ende, el actor popular no desplegó ninguna actividad probatoria tendiente a demostrar que la asignación de cupos en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar se estuviera realizando de forma contraria a lo dispuesto en la Resolución 335 de 2021, y en consecuencia, en el expediente no obran pruebas sobre dicho tópico, como un análisis que cruzara las bases de datos del SIMAT con las del Sisbén y del sistema de seguridad social, para identificar inconsistencias, o la individualización de al menos un caso de un estudiante que, cumpliendo con los criterios de priorización, hubiese sido excluido indebidamente en favor de otro que no lo hiciera. 69.
Debe indicarse también que, aunque obran en el expediente dos actas de reuniones de seguimiento en las que una funcionaria de la UApA manifestó que la entidad territorial no estaba efectuando la priorización “de forma literal a como lo señala el artículo 4 de la Resolución 335 de 2021”, la Sala, al valorar esa afirmación en su debido contexto probatorio, concluye que no tiene el peso para acreditar, por sí sola, la vulneración de los derechos colectivos invocados. 70.
Un análisis integral de las actas revela que dicha manifestación se produjo en el marco de un diálogo técnico de seguimiento, propio de la coordinación interadministrativa, y no como la conclusión de una auditoría formal o de un acto administrativo que definiera tal circunstancia. De hecho, en las mismas reuniones, los representantes del Municipio respondieron a la observación, aclarando la metodología empleada y reafirmando el cumplimiento de los criterios principales, como la cobertura del 100% en el grado preescolar, explicando que las adaptaciones respondían a las particularidades de la matrícula en sedes educativas que no contaban con dicho grado.
Por tanto, de estos documentos no se extrae necesariamente una actuación arbitraria y caprichosa respecto de los criterios de priorización, sino más bien, una discrepancia interpretativa de carácter 39 Al respecto, pueden verse, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de marzo de 2022, Exp. 73001-23-33-000-2015-00512-01 (66390), C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico; y sentencias del 20 de mayo de 2022 y del 22 de agosto de 2023, Exp. 50001233100020054004401 (53800) y 250002336000-2016-00108-01 (60976).
C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 19 metodológico entre la entidad rectora de la política y la ejecutora territorial, la cual fue debatida y justificada en las instancias de seguimiento diseñadas para tal fin. 71.
La sola referencia consignada en las actas, aun tenida por cierta en su tenor, no desvirtúa por sí sola el estándar probatorio exigible en la acción popular ni acredita una vulneración actual o inminente de derechos colectivos, pues se trata, en rigor, de un elemento indiciario que enmarca una divergencia sobre el modo de aplicar escalonadamente los criterios de priorización, pero que no se acompaña de demostraciones concretas de exclusión arbitraria, ni de listados nominales de estudiantes indebidamente omitidos, ni de un contraste empírico entre el universo reportado en SIMAT y la cobertura efectivamente asignada en sede y grado.
Para acreditar la vulneración o amenaza de los intereses colectivos, la afirmación aislada vertida en un escenario de coordinación interinstitucional exige ser corroborada con elementos de convicción objetivos, específicos y verificables que permitan inferir la afectación o amenaza, sin que en el caso concreto se hubiesen aportado argumentos ni pruebas sobre el particular. 72.
Además, debe ponderarse la naturaleza y el contexto de las manifestaciones de la funcionaria de la UApA, pues las actas recogen espacios de seguimiento y mejora continua del PAE en los que confluyen autoridades con competencias diferenciadas y niveles de responsabilidad distintos, siendo por tanto esperable que surjan ajustes de procedimiento, recomendaciones técnicas y llamados a depurar la información censal y de matrícula.
Ese tipo de observaciones no equivale a constatar un incumplimiento típico ni a un juicio sancionatorio, pues el propio diseño normativo del programa impone a la ETC la realización de un “ejercicio técnico” de priorización validado por el respectivo comité territorial, bajo parámetros de progresividad y sujeción a disponibilidad presupuestal, y prevé escenarios de verificación y afinamiento precisamente para corregir desalineaciones operativas sin que ello se traduzca, por sí mismo, en un menoscabo de derechos o en un apartamiento caprichoso de los criterios definidos en la regulación. 73.
Se resalta que no obstante su naturaleza pública y la flexibilidad probatoria que caracteriza a la acción popular, este medio de control no releva a quien la ejerce de cumplir la carga procesal fundamental de acreditar los hechos en los que funda sus pretensiones. El artículo 30 de la Ley 472 de 1998 es diáfano al establecer que la carga de la prueba corresponderá al demandante (actori incumbit probatio), por lo que el actor popular tiene el deber de acreditar, siquiera sumariamente, los supuestos fácticos en que fundamenta su demanda, lo que implica demostrar la existencia de una amenaza o vulneración que sea real, directa, inminente y concreta sobre el derecho colectivo invocado, sin que para ello basten meras conjeturas, afirmaciones genéricas o suposiciones hipotéticas.
Si bien el juez de la causa popular está investido de amplias facultades oficiosas en materia probatoria para esclarecer los hechos, dicha potestad no tiene por finalidad suplir la total inactividad o negligencia probatoria del demandante, sino complementar el debate cuando, a partir de los elementos aportados, surjan dudas razonables o se requiera un mayor grado de certeza sobre la situación fáctica que se debate.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 20 74. En este marco, los poderes oficiosos del juez popular, aunque permiten ordenar o recabar prueba útil, no suplen la omisión del actor en acreditar al menos un principio de prueba sobre una afectación concreta.
La iniciativa judicial para esclarecer puntos controvertidos no habilita a transformar un indicio débil en certeza de vulneración, ni a invertir la carga procesal hacia las entidades demandadas exigiéndoles probar exhaustivamente un cumplimiento que, en ausencia de cuestionamientos específicos, se presume ajustado al ordenamiento jurídico. 75.
En esa medida, resulta improcedente el argumento del demandante según el cual las entidades demandadas no probaron haber cumplido con los criterios de priorización. Fue el actor popular quien incumplió su deber procesal de acreditar los hechos en que sustentaba sus pretensiones, de modo que no hay defecto de valoración probatoria atribuible al Tribunal que impida concluir, como lo hizo, que no se probó la vulneración de los derechos colectivos. 76.
Pretender ahora, en la alzada, que se revoque el fallo porque las entidades demandadas no probaron de forma exhaustiva el cumplimiento de los requisitos de priorización, cuando fue el propio actor quien no lo alegó de manera específica en la demanda ni lo probó sumariamente en primera instancia, carece de todo sustento jurídico. Dicho planteamiento constituye una clara e improcedente inversión de la carga de la prueba, pues el deber primario de acreditar los hechos (una supuesta focalización arbitraria) recaía en el demandante, y el actor popular no puede subsanar en la segunda instancia su total inactividad argumentativa y probatoria en la primera, pretendiendo trasladar a las demandadas una carga que él nunca satisfizo. 77.
La acusación formulada tardíamente en la apelación, consistente en el incumplimiento de los criterios de priorización, está desprovista de soporte fáctico en el expediente, y en consecuencia, el tercer y último cargo alegado por el actor popular no está llamado a prosperar. El exhorto como medida persuasiva y su consistencia con la negativa de las pretensiones 78.
El primer agravio formulado por el MEN se dirige a cuestionar la coherencia de una sentencia que, por un lado, niega la existencia de una vulneración a los derechos colectivos y, por otro, imparte un exhorto a las entidades demandadas, argumentando que ello implicaría una condena implícita sin que se hubiese probado el supuesto de hecho que la habilita.
Esta postura desconoce no solo los poderes conferidos al juez de la acción popular, sino también la naturaleza jurídica intrínsecamente no coercitiva del exhorto40, aspecto que desvirtúa la equiparación que se pretende hacer entre esta medida y una verdadera condena. 40 La figura del exhorto no constituye una orden judicial y, por lo tanto, no resulta fáctica y jurídicamente posible efectuar procesos de seguimiento frente a su incumplimiento.
Consiste en un llamamiento o solicitud del juez -mas no una orden- para que las autoridades ejecuten un mandato derivado directamente de la Constitución y la ley, sin que exista un instrumento que lo haga exigible coercitivamente. Al respecto pueden verse: Corte Suprema de Justicia, sentencias STP15601-2021, STP15518-2022 y STP715-2024.
También pueden consultarse: Corte Constitucional, sentencia T-021 de 2017 y auto 560 de 2016. Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 21 79. El planteamiento del recurrente parte de una comprensión restringida de las facultades del juez popular y del carácter dual de su intervención, orientado tanto a verificar la inexistencia de amenazas o lesiones a derechos e intereses colectivos, como a encauzar a la administración hacia la realización efectiva de los valores y principios constitucionales que los sustentan y garantizan; en esa medida, el rol del juez popular no se limita a un control retrospectivo de las actuaciones y omisiones de la administración, sino que también se proyecta hacia un rol prospectivo y preventivo, constituyendo el exhorto una herramienta legítima para tal fin, al operar como guía y estímulo para el perfeccionamiento de políticas públicas sin invadir esferas de decisión propias de la administración. En consecuencia, la decisión de negar las pretensiones y, simultáneamente, emitir un exhorto a las entidades demandadas, no representa por per se una incongruencia jurídica, sino que puede, como el caso concreto, corresponder a una aplicación coherente, estratégica y matizada de las herramientas otorgadas al juez popular41. 80.
La negativa de las pretensiones se fundó en la ausencia de prueba de un hecho u omisión atribuible a las entidades demandadas que configurara una amenaza o lesión de los derechos colectivos invocados, al haberse determinado que la operación del PAE se ajustó al marco normativo vigente, con aplicación de criterios de focalización y asignación de recursos en los términos de la reglamentación aplicable.
En ese escenario, la decisión del a quo de desestimar las pretensiones no solo es consecuente con el estándar probatorio del medio de control, sino que se alinea con la deferencia que corresponde frente a actuaciones administrativas ejecutadas conforme a derecho, descartando alguna sanción o correctivo judicial de naturaleza coercitiva. 81.
Por su parte, el exhorto se erigió como una medida de orientación dirigida a fortalecer la progresividad de los derechos sociales, económicos y culturales, en particular, del derecho a la educación en sus dimensiones de acceso y permanencia, bajo la comprensión jurisprudencial de la progresividad como mandato de optimización que impone avanzar de manera gradual con el máximo de los recursos disponibles y abstenerse de regresiones injustificadas.
Nada en esa directriz implica una orden imperativa ni un reproche sancionatorio, pues no crea obligaciones exigibles ni altera situaciones jurídicas definidas, de modo que su expedición confirma que no hubo condena y que el juez acudió a un instrumento “blando” de coordinación interinstitucional para promover mejores resultados. 82.
Del razonamiento contenido en el fallo impugnado, se desprende que aun cuando no se acreditó una vulneración actual de derechos colectivos, el Tribunal estimó que resultaba pertinente, en atención a la naturaleza preventiva y correctiva de la acción popular, impulsar a las autoridades competentes a perfeccionar la planeación del PAE, depurar la focalización y asegurar una senda de expansión ordenada de la cobertura, y por ello, invitó a las entidades involucradas a revisar los registros del SIMAT, a identificar mecanismos administrativos y presupuestales que permitan incluir a las poblaciones priorizadas, y a propiciar incrementos anuales 41 Sobre la flexibilización del principio de congruencia en la acción popular, puede verse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, Exp. 20001-23-31-000-2010- 00478-01 (AP), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 22 sostenidos de cobertura. Esa orientación no desplaza la discrecionalidad técnica de la administración, no impone cargas inmediatas, ni genera obligaciones adicionales a las entidades destinatarias, denotando una utilización legítima, proporcionada y matizada del exhorto, claramente separada del juicio sobre la existencia de una vulneración que, por falta de prueba, condujo a negar las pretensiones. 83.
Para la Sala, la estrategia judicial adoptada por el Tribunal distingue, con claridad conceptual, entre la protección de los derechos e intereses colectivos, que exige acreditar una amenaza o lesión para activar remedios imperativos y coercitivos, y la promoción de la realización progresiva de las metas constitucionales, que habilita medidas no vinculantes de coordinación y mejora continua, respetando el principio de separación de poderes, pues en el caso concreto, no se sustituyó a las autoridades en la formulación y ejecución de la política pública, sin perjuicio de orientarlas hacia sus fines sin exceder el radio de intervención judicial42.
La tesis del demandante, que confunde exhorto con condena, descuida precisamente esa distinción, desconociendo que la orden judicial coercitiva se reserva para los casos en que se acredita la lesión o amenaza al derecho colectivo, mientras que el exhorto opera como una herramienta de diálogo y coordinación. 84. El exhorto es un pronunciamiento de orientación y coordinación interinstitucional que carece de fuerza imperativa y de efectos coercitivos, por lo que no crea obligaciones exigibles ni habilita mecanismos de cumplimiento ni sanciones por desacato.
Su finalidad en la acción popular es promover mejores prácticas, depurar información y encauzar la gestión hacia la realización progresiva de los derechos e intereses colectivos dentro de los márgenes de la planeación y la disponibilidad de recursos, constituyendo un instrumento legitimo cuando no se acredita una vulneración, pero resulta conveniente impulsar correctivos y coordinación a partir de los hallazgos del expediente, de modo que el exhorto no es naturalmente incompatible con la negativa de las pretensiones, que es lo aducido por el MEN como sustento del cargo analizado. 85.
Conforme a lo expuesto, la coexistencia entre la negativa de las pretensiones por falta de prueba y la emisión de un exhorto no entraña en el caso concreto una contradicción lógica ni jurídica, sino que refleja una respuesta proporcionada al material probatorio y a los cometidos constitucionales del juez popular; el exhorto, por ser no coercitivo, no puede reputarse condena, y su expedición no altera la conclusión central del fallo, que es la inexistencia de una vulneración demostrada.
En consecuencia, el reproche de la cartera ministerial carece de asidero y no está llamado a prosperar. 42 En sentencia T-443 de 2013, la Corte Constitucional resaltó la especialidad de las acciones populares, fundada en el carácter protector de los derechos e intereses colectivos y que, por esta razón, su regulación consagra amplias facultades para que el juez los pueda garantizar y hacer efectivos.
En la aludida providencia, explicó que “[s]e debe tener en cuenta que las acciones populares poseen una estructura especial que las diferencias de los demás procesos litigiosos, en cuanto son un mecanismo de protección de los derechos colectivos, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero de los que al mismo tiempo son titulares cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial.
En consecuencia, como director del proceso, el juez puede conminar, exhortar, recomendar o prevenir, a fin de evitar una eventual vulneración o poner fin a una afectación actual de los derechos colectivos que se pretenden proteger, sin que tal decisión constituya un capricho del juez constitucional. Es así como, un elemento esencial de las acciones populares es el carácter oficioso con que debe actuar el juez, sus amplios poderes y con miras a la defensa de los derechos colectivos”.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 23 La estructura legal del PAE y la incompetencia del Ministerio de Educación Nacional para la focalización de sus beneficiarios 86.
Superado el examen sobre la coherencia del exhorto, se aborda el segundo cargo de apelación del MEN centrado en la alegada falta de competencia para cumplir lo indicado por el a quo en el exhorto contenido en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia impugnada. Como se ha indicado, el exhorto no es una orden judicial, por lo que, bajo ese entendimiento, el debate no versa sobre la obligatoriedad de un mandato inexistente sino sobre la correcta identificación de los sujetos institucionales llamados a recibir la recomendación para que, en el ámbito de sus funciones, adelanten las mejoras sugeridas en materia de focalización y expansión gradual de la cobertura del PAE. 87.
La sentencia apelada formuló al MEN, junto con la UApA y el Municipio, dos invitaciones concretas que el Tribunal consideró útiles para robustecer la política pública: (i) revisar la información reportada en el SIMAT con miras a clasificar a la población de niños, niñas y adolescentes que deben ser beneficiarios en la institución educativa, y (ii) determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para ampliar la cobertura.
El recurso del Ministerio se detiene en la primera de tales actuaciones, por cuanto describe materialmente la función de focalización respecto de la cual no tiene competencia e injerencia; la Sala comparte que el MEN no ostenta competencia operativa para ejecutarla, y aunque el exhorto no impone deberes jurídicos ni puede asimilarse a una orden, sí requiere que sus destinatarios sean, precisamente, las autoridades que tienen la atribución legal y la capacidad técnica para convertir esa orientación en acciones eficaces. 88.
Un análisis sistemático del ordenamiento jurídico que regula el PAE revela una arquitectura institucional deliberadamente descentralizada, diseñada para asignar funciones específicas a cada nivel de la administración con base en criterios de eficiencia, cercanía y especialización. La actividad de revisar los datos del SIMAT y clasificar a los beneficiarios del PAE se inscribe en el ejercicio técnico de la focalización que el legislador y el Ejecutivo han radicado de manera inequívoca en las Entidades Territoriales Certificadas (ETC), siendo en este caso el municipio de Ibagué la autoridad llamada a realizarlo en su jurisdicción, atendiendo a su conocimiento directo de los estudiante matriculados y de las condiciones locales que inciden en la priorización, bajo la supervisión y seguimiento de la UApA. 89.
La Ley 715 de 200143 sentó las bases de la descentralización del servicio educativo, atribuyendo a los municipios certificados la responsabilidad de dirigir, planificar y prestar dicho servicio en su jurisdicción44. Posteriormente, el Decreto 1852 de 2015, que adicionó el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación (1075 de 2015), consolidó este modelo para el PAE, estableciendo que son las ETC 43 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 44 Artículo 7 de la Ley 715 de 2001: “Competencias de los distritos y los municipios certificados. 7.1.
Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley”. Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 24 las encargadas de la implementación y operación del programa45.
De manera aún más específica, la Resolución 335 de 2021, expedida por la UApA, en su artículo 4, es diáfana al señalar que la priorización de sedes y grados es un ejercicio técnico que debe adelantarse por el área de cobertura y el equipo PAE de las ETC46, utilizando para ello, entre otras fuentes, la información del SIMAT. Es la ETC, por tanto, la encargada de identificar y priorizar a la población beneficiaria conforme a los lineamientos técnicos, metas de cobertura y disponibilidad de recursos, sin que el MEN asuma tareas de microgestión propias de la operación territorial. 90.
Por otro lado, las competencias del MEN se sitúan en un plano estratégico y de gobernanza, encaminadas a la formulación de la política educativa nacional, la planeación sectorial, y la inspección y vigilancia general del sistema, sin que le corresponda la ejecución directa de programas descentralizados. Con la creación de la UApA47 mediante la Ley 1955 de 201948, como entidad encargada de fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar49, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, y su estructuración por el Decreto 218 de 202050, se reforzó la especialización funcional, trasladando a dicho ente la definición de los lineamientos específicos del PAE, la distribución de recursos de cofinanciación de la Nación y la asistencia técnica a las ETC.
Esta distribución competencial confirma que el MEN no es el sujeto llamado a realizar la focalización ni a administrar bases de datos locales para ese fin, mientras que la UApA acompaña, orienta y verifica el apego de las ETC a los criterios técnicos que ella misma expide. 91. Dirigir la recomendación de focalización al MEN constituye, por tanto, un desconocimiento de la estructura legal del PAE y del principio de descentralización administrativa que lo rige.
Ello contraviene el principio de legalidad de las competencias administrativas, según el cual, las autoridades solo pueden ejercer las atribuciones que la Constitución y la ley les confieren expresamente. El juez, en su función de garante del ordenamiento jurídico, no puede, aun a título de exhorto, asignar competencias o sugerir el cumplimiento de obligaciones a una entidad que 45 “ARTÍCULO 2.3.10.4.3.
Funciones de las entidades territoriales (…) 9. Aplicar y cumplir los criterios de priorización y focalización establecidos por el Ministerio de Educación Nacional. 10. Ejecutar directa o indirectamente el PAE con sujeción a los lineamientos, estándares y condiciones mínimas señaladas por el Ministerio de Educación Nacional. Para el efecto debe: a) Administrar y coordinar la ejecución de los recursos de las diferentes fuentes de financiación para el PAE, cuando haya cofinanciación, bajo el esquema de bolsa común; b) Adelantar los procesos de contratación a que haya lugar para ejecutar en forma oportuna el PAE, ordenar el gasto y el pago de los mismos; c) Garantizar la prestación del servicio de alimentación desde el primer día del calendario escolar y durante la respectiva vigencia; d) Designar la supervisión, y en caso necesario la interventoría técnica, en los contratos que suscriba, para el adecuado seguimiento y verificación de su ejecución, así como adoptar las acciones y medidas que le otorga la ley como contratante y ordenador del gasto para garantizar el adecuado y oportuno cumplimiento de los mismos, del programa y de los lineamientos, condiciones y estándares del Ministerio de Educación Nacional para el PAE, en su jurisdicción”. 46 “Criterios de priorización de sedes y grados.
Estos definen el procedimiento para atender progresivamente la población beneficiaria; ejercicio técnico que debe adelantarse por el área de cobertura y el equipo PAE de las Entidades Territoriales Certificadas, y validado por el Comité Territorial de Planeación y Seguimiento del PAE, determinando las sedes y grados donde se implementará el Programa de Alimentación Escolar y el número de raciones asignado a cada establecimiento y sede”. 47 Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender. 48 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, pacto por Colombia, pacto por la equidad”. 49 Artículo 189 de la Ley 1955 de 2019.
“Créase la unidad administrativa especial de alimentación escolar, como una entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, su domicilio será la ciudad de Bogotá y contará con la estructura interna y la planta de personal que el Gobierno nacional establezca en desarrollo de sus facultades; tendrá como objeto fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar; sus objetivos específicos serán: 1) Fortalecer los esquemas de financiación del Programa de Alimentación Escolar 2) Definir esquemas para promover la transparencia en la contratación del Programa de Alimentación Escolar 3) Ampliar su cobertura y garantizar la continuidad con criterios técnicos de focalización 4) Garantizar la calidad e inocuidad de la alimentación escolar 5) Proponer modelos de operación para fortalecer la territorialidad en esta materia”. 50 “Por el cual se establece la estructura interna de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender”.
Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 25 legalmente no las posee. Adicionalmente, una indicación de esta naturaleza dirigida a la cartera ministerial resulta inocua y carente de eficacia material, pues esa entidad no cuenta con las herramientas operativas, el acceso a la gestión local del SIMAT, ni el personal en territorio para atender una tarea de detalle como la propuesta.
La efectividad de las instrucciones contenidas en un exhorto depende de que se dirijan a quien tiene la capacidad real y legal, dentro de su órbita funcional, de atenderlas y convertirlas en acciones concretas. 92. Reconocida la naturaleza no imperativa del exhorto y aclarado el reparto competencial, la Sala considera que el a quo, aunque animado por la finalidad constitucional y legitima de impulsar la progresividad de la cobertura, individualizó de manera imprecisa a uno de sus destinatarios, atribuyendo al MEN una función (la focalización) que le es manifiestamente ajena. 93.
Debe indicarse que aunque el MEN no centró su reproche en la segunda actuación sugerida —consistente en determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros para ampliar la cobertura—, la Sala advierte que esa actividad, en el contexto del exhorto, es claramente accesoria y dependiente de la primera, pues la definición de rutas de financiación concreta solo adquiere sentido una vez se ha realizado el ejercicio técnico de focalización que permite identificar con precisión a la población priorizada y el alcance real de la cobertura a expandir; al ser el MEN incompetente para la tarea principal de focalizar, su participación en la tarea consecuencial de financiar esa focalización específica deviene inoperante y debe seguir la misma suerte. 94.
En consecuencia, aunque el recurso de apelación se dirigió principalmente contra las actividades de revisión del SIMAT y la clasificación de beneficiarios, la Sala, atendiendo el marco normativo que gobierna el PAE y la estructura descentralizada de sus funciones, considera necesario sustraer al MEN de ambas actuaciones sugeridas, por identidad de razón y para preservar la coherencia práctica del exhorto.
De este modo se evita crear un itinerario financiero hipotético alrededor de una decisión técnica que el propio MEN no está habilitado para adoptar, se respeta el principio de legalidad en el ejercicio de las competencias y se mantiene la eficacia persuasiva del exhorto al reconducirlo hacia quienes sí cuentan con atribuciones y capacidad operativa. 95.
Por lo tanto, se modificará el numeral tercero de la sentencia de primera instancia para excluir al MEN de las actividades allí sugeridas. La solución que mejor armoniza con la eficacia de la decisión judicial y la protección de los valores constitucionales es la de modular la recomendación, redirigiéndola exclusivamente a las entidades que sí ostentan la competencia para tramitarla: (i) el municipio de Ibagué, como responsable directo de la operación y focalización del PAE en su territorio, quien debe aplicar rigurosamente los criterios técnicos para identificar a la población priorizada y gestionar los recursos para su atención; y (ii) la UApA, en su rol de asistencia y supervisión técnica sobre el cumplimiento de los lineamientos que ella expide, y como entidad encargada de la política nacional del programa y la distribución de los recursos de cofinanciación. Esta decisión no desconoce el valor Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 26 del exhorto como instrumento persuasivo, sino que corrige su direccionamiento para hacerlo compatible con el marco legal vigente.
Costas 43. La Sala se abstendrá de condenar en costas conforme a lo prescrito en el artículo 38 de la Ley 472 de 199851 y acorde con las reglas fijadas en la sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 201952. IV. PARTE RESOLUTIVA 96. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia proferida el 3 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en lo que respecta a la orden impartida al Ministerio de Educación Nacional, el cual quedará de la siguiente manera: “Tercero. EXHORTAR a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar-Alimentos para Aprender y al Municipio de Ibagué, para que, en el marco de sus competencias legales y constitucionales, de manera coordinada y tanto en la vigencia actual como en las futuras, adelanten las acciones necesarias para optimizar el proceso de focalización de beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar -PAE- en la Institución Educativa Santiago Vila Escobar.
Para tal fin, el Municipio de Ibagué, como Entidad Territorial Certificada, deberá realizar una rigurosa aplicación de los criterios de priorización definidos en la normatividad vigente, y la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar-Alimentos para Aprender deberá prestar la asistencia técnica requerida. Así mismo, deberán determinar y gestionar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para avanzar en la ampliación progresiva de la cobertura del programa en dicha institución, garantizando un incremento anual en el porcentaje de estudiantes atendidos, en cumplimiento del mandato de progresividad”.
SEGUNDO: En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. 51 “El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. 52 “[ ] Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra” (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, expediente No. 15001-33-33-007-2017-00036-01 [AP] REV-SU, C.P. Rocío Araújo Oñate). Expediente: 730012333000-2023-00074-01 (72175) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 27 CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.