Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Gilma Gómez Rodas Tema: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Violación del debido proceso. Cuantía reconocida no excede lo debido SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 contra la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección laboral de descongestión por medio de la cual se confirmó la decisión del 26 de julio de 2013 emitida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Gilma Gómez Rodas. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Ugpp solicitó que se infirmara la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Subsección laboral de descongestión que confirmó la decisión del 26 de julio de 2013 emitida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín dentro del medio de 1 En adelante Ugpp 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-31-005- 2008-00177-01, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Gilma Gómez Rodas y, en consecuencia, declaró la i) nulidad del acto ficto o presunto configurado con ocasión de la solicitud presentada el 30 de agosto de 2007 en la Caja Nacional de Previsión Social2; ii) la nulidad del acto contenido en la comunicación 8311058-0174 del 7 de marzo de 2008, proferida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales3; y la iii) nulidad parcial de las resoluciones 7554 del 9 de febrero de 2005 y 49159 del 18 de septiembre 2006 «en lo que hace referencia a los factores salariales y la cuantía de la pensión de la actora, y en consecuencia la parte demandada deberá actualizar la base de liquidación de la pensión de jubilación […] teniendo en cuenta los factores salariales devengados en el último año, siempre y cuando no sean de carácter extra legal». 2.
Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) la declaratoria de que Gilma Gómez Rodas no era acreedora de un derecho adquirido y por tanto, no le asistía derecho a que su pensión fuera liquidada con la totalidad de factores devengados en el último año de servicio; ii) la reliquidación y pago de la pensión, según lo dispuesto en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-631 de 2017, T- 039 de 2018 y SU-395 de 2017 proferidas por la Corte Constitucional, es decir, con el ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores base de cotización taxativamente dispuestos en el Decreto 1158 de 1994 y la tasa de reemplazo del 75%, por haber adquirido el estatus pensional en virtud del régimen de transición. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Gilma Gómez Rodas nació el «31 de diciembre de 1945», prestó sus servicios en el Ministerio de Hacienda desde el 3 de marzo de 1961 hasta el 16 de mayo de 1970 y en la DIAN desde el 1º de febrero de 1977 hasta el 30 de junio de 2005. 3.2. Mediante la Resolución 7554 del 9 de febrero de 2005, Cajanal EICE reconoció una pensión de jubilación, en cuantía de $1’010.006, efectiva a partir del 1º de diciembre de 2004, condicionada al retiro definitivo del servicio. 3.3.
A través de la Resolución 49159 del 21 de septiembre de 2006, Cajanal EICE reliquidó la prestación en cuantía de $1’125.998, efectiva a partir del 1º de julio de 2 En adelante Cajanal EICE. 3 En adelante DIAN. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp 2005. 3.4. Con la Resolución 57833 del 26 de noviembre de 2006, Cajanal EICE negó la reliquidación de la pensión reconocida. 3.5.
Inconforme con lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo4, en orden a que se declarara la nulidad del i) acto ficto mediante el cual fue negada la reliquidación de pensión de jubilación; ii) el acto contenido en la comunicación No. 8311058- 0174 del 7 de marzo de 2008, a través del cual la DIAN decidió no reajustar el valor de la pensión reconocida y la nulidad parcial de las resoluciones 049159 del 18 de septiembre de 2006 y 07554 del 9 de febrero 2005. 3.6.
Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín, mediante la sentencia del 26 de julio de 2013, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para lo cual resolvió: «PRIMERO. SE DECLARA no prosperas las excepciones propuestas por las partes accionadas […]
SEGUNDO. SE DECLARA LA NULIDAD del acto ficto o presunto configurado por la falta de respuesta frente a la petición realizada por la actora frente a la Caja Nacional de Previsiones – CAJANAL-, el pasado 30 de agosto de 2007, mediante el cual se entiende negada la reliquidación de la pensión de vejez con inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios.
TERCERO. SE DECLARA LA NULIDAD del acto contenido en la comunicación No. 8311058-0174 del 7 de marzo de 2008, proferida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- […]
CUARTO. SE DECLARA LA NULIDAD parcial de la Resolución No. 7554 del 9 de febrero de 2005 y Resolución No. 49159 del 18 de septiembre de 2006 proferidas por la Caja Nacional de Previsiones – CAJANAL-, en lo que hace referencia a los factores salariales y la cuantía de la pensión de la actora, y en consecuencia la parte demandada deberá actualizar la base de liquidación de la pensión de jubilación de la señora Gilma Gómez Rodas teniendo en cuenta los factores salariales devengados el último año, siempre y cuando no sean de carácter extra legal.
QUINTA. SE ORDENA A CAJANAL EICE reliquidar a título de restablecimiento del derecho la pensión de vejez de la actora teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados por esta el último año de servicios […]
SEXTO. LA DIRECCIÓN DEI MPUESTO Y ADUANA NACIONALES –DIAN-, deberá asumir el valor de los aportes o cotizaciones sobre los factores que no se hubieren efectuado, en el porcentaje que como empleador le corresponda sobre los factores que no se hubieren pagado; asimismo se autoriza a la Caja Nacional de Previsiones – CAJANAL-, para que sobre el porcentaje de los factores que no se hubieren efectuado aporte o cotizaciones por la parte que le correspondía al empleado, los calcule y los 4 En adelante CPACA. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp descuente del retroactivo a reconocer a la actora»5. 3.7.
En contra de la anterior providencia la DIAN y Cajanal EICE interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala laboral de descongestión, mediante sentencia del 19 de noviembre de 2014, en la que se confirmó la providencia recurrida. 1.1.3. Sentencia objeto de revisión 4. En sentencia del 19 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala laboral de descongestión resolvió el recurso de apelación interpuesto por la DIAN y Cajanal EICE, en la cual confirmó la decisión del 26 de julio de 2013 emitida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín, que ordenó la reliquidación de la pensión de Luis Oscar Guarín Hernández, sobre el 75% del promedio de los factores salariales percibidos durante el último año de servicio [desde el 1º de julio de 2004 hasta 1º de julio de 2005] como la asignación básica, las primas de dirección, de vacaciones, servicios y navidad y la bonificación por servicios en virtud de las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 y en concordancia con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20106 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 5.
Para tal efecto, se pronunció en estos términos7: 5.1. Gilma Gómez Rodas resultaba beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que para el 1º de abril de 1994 contaba con 45 años de edad, de manera que le era aplicable el régimen pensional anterior, esto es el Decreto 3135 de 1968, el Decreto Reglamentario 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978, puesto que para la fecha de la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 la demandante contaba con más de 15 años de servicios.
En ese sentido, era procedente la reliquidación pensional, comoquiera quiera que la Cajanal EICE liquidó la prestación con inclusión de la asignación básica y las bonificaciones por servicios prestados y compensación. 5.2. La sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado también indicó que la entidad que reconozca la pensión fue habilitada para deducir o hacer descuentos correspondientes respecto de los factores de los cuales no hubieran 5 Folio 42 del cuaderno 2. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, expediente 25000-23- 25-000-2006-07506-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 7 Indice 13 de Samai, actuación denominada 9_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 13. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp realizado cotizaciones, motivo por el cual por regla general las asignaciones incluidas en la liquidación serían las que califiquen como factores salariales, es decir asignación básica, las primas de dirección, vacaciones, servicios y navidad y la bonificación por servicios prestados.
Contrario ocurrió con la bonificación por recreación y el incentivo por desempeño grupal, puesto que no constituyen salario en virtud del Decreto 2710 de 2001, artículo 15 y el Decreto 1268 de 1999, artículo 5. 1.2. Las causales de revisión invocadas 6. La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos8: 7.
La orden judicial se obtuvo con vulneración del debido proceso, en tanto Gilma Gómez Rodas no tenía derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación en los términos ordenados, puesto que, de acuerdo con los precedentes jurisprudenciales indicados, debían ser tenidas en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización. 7.1.
Se configura la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por cuanto la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse ordenado la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la jurisprudencia. Lo anterior, en el entendido de que el legislador excluyó el IBL de manera expresa del régimen de transición. 7.2.
Asimismo, se evidenció el pago en exceso producto de la orden de reliquidación de la prestación reconocida, toda vez que fue incrementado en un 4.56%, esto es en $90.805. 1.3. Contestación a la acción especial de revisión 8. Gilma Gómez Rodas no contestó la demanda9. 1.4. Concepto del Ministerio Público 8.1. En esta oportunidad no se pronunció. 8 Folios 3 a 8 del cuaderno 3. 9 En el índice 35 de Samai, en la actuación denominada Soporte notificación Auto que admite dema(.pdf) NroActua 35, fue notificada electrónicamente de la admisión de la demanda. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA10. 10. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.
Oportunidad 11. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 12. En el sub judice la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el 5 de diciembre de 201412 y la presente acción fue radicada el 5 de diciembre de 201913, lo que permite concluir que se presentó oportunamente. 2.3.
El problema jurídico 13. Se circunscriben a establecer lo siguiente: ¿la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala laboral de descongestión se profirió con vulneración del debido proceso y en consecuencia está inmersa en la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?; y ii) ¿si la cuantía del derecho reconocido a Gilma Gómez Rodas excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en 10 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.
Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 12 Folio 237, reverso, del cuaderno 2. 13 Folio 10 del cuaderno 3. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 14. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2014 de la Ley 797 de 200315 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 15.
En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 16. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen16. 14 «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 15 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 16 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp 17.
Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes17: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 18.
Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las 17 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»18. 19.
En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación19 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones. Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 20.
Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»20. 2.4.2. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 21.
Por medio de la Ley 100 de 1993 fue creado el Sistema General de Pensiones cuyo fin es garantizar el amparo a la población para contingencias provenientes de la vejez, la invalidez y la muerte; sin embargo, en aras de la protección de las expectativas legítimas de los empleados que reunían ciertos requisitos al momento de la entrada en vigencia de la citada norma (1º de abril de 1994 y 30 de junio de 1995 para empleados del orden nacional y territorial, respectivamente), se estipuló un régimen de transición en el artículo 36 ibidem, en el cual se estableció lo siguiente: «La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. 18 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley». 22. Según la anterior cita, se consolida como beneficiario del régimen de transición el trabajador que al 1º de abril de 1994 contara con 35 o 40 años de edad o más si es mujer u hombre, respectivamente, o 15 años o más de servicios cotizados. 23.
Al respecto, el Consejo de Estado fue del criterio de que el IBL sí hacía parte de la transición; en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201021 así se refirió al tema: «la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». 24. La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio22 en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. 22 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp retrospectivos «(…) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». 25.
En la mencionada sentencia se fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 26.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 27.
En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial.
Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp a dicha ley.
El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)». 28. Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)». 29. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 30.
De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el IBL para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp 31.
Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 32.
La Sala Plena también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo». 2.5.
Caso concreto 33. En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: 34. En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 35.
Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión23 según la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) [e]l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) [e]l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) [l]as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el 23 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem». 36.
En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar el IBL y los factores tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a Gilma Gómez Rodas pues, a su juicio, «la reliquidación de la pensión de jubilación en los términos ordenados en esta no le corresponden, pues lo correcto es que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación […] para efectos de los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de los últimos 10 años, el Decreto Reglamentario 1158 de 1994», sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 37.
Ahora, en torno a esa causal de revisión, esto es la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Antioquia, Sala laboral de descongestión profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 21 de septiembre de 200624 y del 4 de agosto de 201025. 38.
Al respecto, el ente de previsión recurrente sostuvo que la Corte Constitucional de tiempo atrás había fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado. 39.
Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo del Antioquia, Sala laboral de descongestión del 19 de noviembre de 2014 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso-Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de septiembre de 2006, radicado 2002 04260 01. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 15 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp 40.
Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 26 de febrero de 2009 que señaló que «a pesar de la Ley 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, considera la Sala que en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior porque resulta más favorable al demandante, de no hacerse así, se desconocería el principio mínimo fundamental consagrado en el artículo 53 de la Carta Política (…) Además, no se podría aplicar por una parte, la disposición legal anterior en cuanto a la edad, y por otra, la nueva Ley para establecer la base de liquidación de la pensión, porque se incurriría en violación del principio de inescindibilidad de la ley que prohíbe que dentro de una sana hermenéutica desmembrar las normas legales», en especial, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. 41.
En efecto, el criterio del Consejo de Estado únicamente se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida (19 de noviembre de 2014), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma. 42.
Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala laboral de descongestión, ordenó que la pensión de jubilación de Gilma Gómez Rodas se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: i) asignación básica; ii) prima de dirección; iii) prima de vacaciones; iv) prima de servicios; v) prima de navidad; y vi) bonificación por servicios. 43.
En relación con lo anterior, se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
(…) 16 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando» [Negrillas del original]. 44. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente obra la certificación de factores salariales 065 proferida expedida el 2 de mayo de 200726 por los jefes división de recursos físicos y financieros y GIT pagaduría de la Administración de Impuestos Nacionales de Medellín, según la cual Gilma Gómez Rodas devengó en el último año de servicio los siguientes factores: i) asignación básica; ii) prima de dirección; iii) prima de vacaciones; iv) prima de servicios; v) prima de navidad; y vi) bonificación por servicios. 45.
Ahora bien, la sala encuentra acreditado que: 45.1. Gilma Gómez Rodas nació el 3 de marzo de 194527. 45.2. Mediante la Resolución 7554 del 26 de enero de 200528, Cajanal EICE le reconoció la pensión de jubilación en cuantía equivalente a $1’010.006, esto es con el 85% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años, a partir del 1º de diciembre de 2004, condicionada al retiro definitivo del servicio. 45.3.
Con la Resolución 04380 del 3 de junio de 2005, el director general de la DIAN aceptó la renuncia al cargo de profesional en ingresos públicos I nivel 30 grado 19, a partir del 1º de julio de 2005. 45.4. A través de la Resolución 49159 del 18 de septiembre de 2006, fue reliquidada la pensión de jubilación, en cuantía de $1’125.998, a partir del 1º de julio de 2005. 45.5.
Mediante la Resolución 57833 del 26 de noviembre de 2008, Cajanal EICE no accedió a la solicitud de reliquidación de pensión de jubilación. 26 Folios 328 al 347 del cuaderno 2. 27 Según el registro civil de nacimiento obrante a folio 272 del cuaderno 2. 28 Folios 94 a 96 del cuaderno 3. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp 45.6.
Mediante la Resolución 039085 del 23 de septiembre de 2015, la Ugpp dio cumplimiento a las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala laboral de descongestión y reliquidó la pensión de jubilación en cuantía de $1’176.833, efectiva a partir del 1º de julio de 2005. 46. En el ordinal octavo del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado. 47.
Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala laboral de descongestión, sobre la pensión de jubilación reconocida a Gilma Gómez Rodas, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral 48. Tampoco excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al 30 de junio de 199529 contaba con 50 años de edad30; ii) demostró que completó más de 20 años de servicio31 y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. 49.
Finalmente, valga resaltar que en la sentencia del 28 de agosto de 201832 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «[n]o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada». 50.
Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 19 de noviembre de 29 Fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del orden territorial. 30 Toda vez que nació el 3 de marzo de 1945. 31 En virtud del certificado laboral suscrito el 8 de julio de 2005, por el subsecretario de personal de la DIAN en cual se indicó que laboró entre el 1º de febrero de 1977 y el 30 de junio de 2005.
Folio 302 del cuaderno 2. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 18 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala laboral de descongestión no incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta la Ugpp. 2.6.
Costas 51. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión 52. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Ugpp presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala laboral de descongestión, el 19 de noviembre de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas.
Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente 19 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01020-00 (6735-2019) Demandante: Ugpp JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. VMT