CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2018-01399-00 Interno: 4639-2018 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica TEMA: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE 24 DE NOVIEMBRE DE 2015 DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, QUE CONFIRMÓ PARCIALMENTE LA PROFERIDA POR EL JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE DESCONGESTIÓN DE FACATATIVÁ - CAUSAL REGULADA EN EL LITERAL B) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia de 24 de noviembre de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente la proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Facatativá el 28 de enero de 2015, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por Aura Alicia Pinto Vda de Fracica contra la Ugpp.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Aura Alicia Pinto Vda de Fracica presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 2 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica 021404 de 9 de mayo y RDP 036275 de 9 de agosto de 2013, por medio de las cuales se negó la reliquidación de la prestación pensional a la accionada, y resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra el acto administrativo anterior; respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la Ugpp a reliquidar la pensión de Aura Alicia Pinto Vda de Fracica i) “reliquidar y reconocer en forma indexada la pensión de jubilación por nuevos factores, a partir del retiro del servicio, teniendo en cuenta los factores salariales ya reconocidos, más el subsidio alimentación, subsidio de transporte, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y bonificación por recreación”; ii) pagar los intereses moratorios y la indexación a que haya lugar; iii) pagar los dineros adeudados dando aplicación a la formula del Consejo de Estado; y iv) que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 187 del CPACA y se condene en costas a la entidad demandada.
Con fundamento en la demanda se sostuvo que la actora nació el 7 de marzo de 1942. Laboró en el INPEC desde el 28 de mayo de 1980 hasta el 30 de mayo 2005, y su último cargo fue de Auxiliar de Servicios Generales, Código 5335, Grado 11 en la Subdirección Escuela Penitenciaria Nacional. Por Resolución 8835 de 22 de abril de 2004, Cajanal le reconoció pensión de vejez a la demandante en cuantía de $410.618.71, a partir del 1 de abril de 2003.
Mediante Resolución 001347 de 17 de enero de 2006, la entidad de previsión social reliquidó a la prestación de vejez a la demandante en la suma de $493.139.06, a partir del 1 de junio de 2005. El 20 de febrero de 2013 radicó una petición en la entidad solicitando la reliquidación de la pensión, la cual fue resuelta de manera negativa por los actos acusados. 2.
La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica El Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Facatativá, mediante sentencia del 28 de enero de 20151, accedió a las pretensiones de la demanda, y dispuso: “PRIMERO: Declarar la nulidad de la Resolución RDP 036275 de 9 de agosto de 2013 proferida por el Director de Pensiones de la UGPP, por medio de la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución RDP 021404 de 9 de mayo de 2013.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social "Ugpp”, a reliquidar la pensión de vejez de la señora Aura Alicia Pinto Vda de Fracica, identificada con cédula de ciudadanía número 24.112.038 de Sogamoso, en cuantía equivalente al 75% del promedio de todo lo devengado por ella en el último año de servicios con la inclusión de todas las sumas constitutivas de salario devengado en dicho periodo, cuales fueron el sueldo básico, subsidio de alimentación, auxilio de transporte prima de vacaciones, prima de navidad, y prima de servicios.
Si frente a alguna de estas sumas no se realizaron descuentos con destino al sistema de seguridad social, la entidad realizará los descuentos que por ley le correspondía efectuar a la trabajadora, sobre todo lo devengado en su vida laboral que no haya sido objeto de descuento y que se haya ordenado incluir en el cómputo de la prestación, y los girará a las entidades destinatarias de los mismos.
La entidad demandada pagará a la demandante la diferencia entre lo efectivamente pagado y la nueva liquidación y actualizará mes a mes las sumas debidas en la forma indicada en la parte motiva de esta sentencia a partir del 20 de febrero de 2010, en cuanto a las diferencias causadas con anterioridad se declara se prescripción. (…)”. 3.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La UGPP presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, argumentando que la actora es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; por lo tanto, se debe aplicar el régimen anterior (Ley 33 de 1985), pero solo en lo relacionado a la edad, tiempo de servicio y el porcentaje del monto de la pensión, ya que para calcular el IBL de su pensión debe tomarse el promedio de lo cotizado en los últimos 10 años o el tiempo que le haga falta para adquirir la pensión, y respecto a los factores salariales que componen la base de liquidación debe acudirse a los señalados en el Decreto 1158 de 1994. 1 Folio 111 a 114. 4 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica Señaló, que la demandante adquirió su status pensional en vigencia de la Ley 100de 1993, por lo que reitera que la pensión se debe liquidar con lo dispuesto en el artículo 36 dé dicha norma e incluir solo los factores enlistados en el Decreto 1158de 1994.
Adujo que, según la línea jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia, el régimen de transición del mencionado artículo 36 nunca pretendió proteger el ingreso base de liquidación anterior a la Ley 100 de 1993 y esta interpretación se ha considerado ajustada a la Constitución y la Ley. Así, por ejemplo, en la sentencia C-258 de 13 de mayo de 2013, la Corte Constitucional precisó que “El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36" y concluyó que las pensiones deben liquidarse con base en lo cotizado en los últimos 10 años de servicio o con el tiempo que al afiliado le hiciera falta para pensionarse.
Finalmente, adujo que las sentencias del Consejo de Estado proferidas antes de la Ley 1437 de 2011, no son sentencias de unificación, por lo cual no pueden utilizarse para fundamentar la condena impuesta y que en caso de prosperar las pretensiones se debe indicar que no podrán incluirse en la reliquidación las primas de vacaciones, navidad y servicios, por no ser factores salariales. 4.
Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 24 de noviembre de 20162, confirmó parcialmente el fallo recurrido, y ordenó: “PRIMERO: Se CONFIRMA PARCIALMENTE la sentencia impugnada.
SEGUNDO: Se MODIFICA el numeral tercero del proveído impugnado, el cual quedará así;
TERCERO. CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- a reliquidar y pagar, en forma indexada, la pensión de jubilación a la señora AURA ALICIA PINTO VDA DE FRACICA, con base en el 75% del promedio de todo lo devengado en 2 Folio 115 a 122. 5 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica su último año de servicios comprendido entre el 30 de mayo de 2004 y el 30 de mayo de 2005,incluyendo la asignación básica, el subsidio de alimentación, auxilio de transporte más las doceavas partes de las primas de servicios, de navidad y de vacaciones, a partir del 1“ de junio de 2005, pero con efectos fiscales a partir del 20 de febrero de 2010, por prescripción trienal.
La entidad demandada deberá descontar los valores correspondientes a los aportes no efectuados para pensión, sobre los factores que se incluyen en esta sentencia, aclarando que dichos aportes deben ser en el porcentaje que corresponda al trabajador y que las sumas que resulten de la deducción legal señalada deben ser actualizadas con el fin de que no pierdan su valor adquisitivo.
TERCERO: Se condena en costas de esta instancia a la parte vencida. Liquídense teniendo en cuenta el valor de las agencias en derecho determinado en la parte motiva”. 5. El recurso extraordinario de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 24 de noviembre de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó parcialmente la proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Facatativá el 28 de enero de 2015, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.3 Solicitó se revoque la sentencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Facatativá el 28 de enero de 2015, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 24 de noviembre de 2015.
Exigió que se ordene reliquidar y pagar la mesada pensional de la parte demandada conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-023 de 2018, SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional; esto es, adoptando como IBL las directrices fijadas en el inciso 3 del canon 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, y con los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994. 3 Folio 123 a 153. 6 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica Señaló que Aura Alicia Pinto Vda de Fracica nació el 7 de marzo de 19424 y adquirió el estatus pensional el 7 de marzo de 1992.
La UGPP sustentó la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, indicando que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, en tanto se dispuso la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Agregó que en el proceso se acreditó que la parte demandada es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1 de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad, por lo que tiene derecho a que se le apliquen las prerrogativas del régimen anterior, que para este caso es la Ley 33 de 1985, en cuanto a la edad, tiempo y monto, pero en cuanto a la liquidación o ingreso base de liquidación es aplicable el 75% del promedio devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, desde la vigencia del SGSSP.
Igualmente, afirmó que los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, pues la demandada adquirió el estatus de pensionado en vigencia de dicha norma. 6. Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido por este Despacho mediante auto del 29 de octubre de 20195.
Por medio de auto de 24 de agosto de 20236, se prescindió del máximo período probatorio. 7. Oposición al recurso extraordinario de revisión7 La curadora ad litem de la parte demandada se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, al considerar que Aura Alicia Pinto Vda de Fracica tiene un derecho adquirido amparado por la constitución y la ley; por lo que, la liquidación de su pensión goza de amparo legal y de 4 Folio 38. 5 Folio 168 a 169. 6 Folio 197 vuelta 7 Samai índice 60. 7 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica reconocimiento de un juez colegido.
Aunado a que, desconocer el derecho pensional que le asiste, es tanto como deslegitimar el estado de derecho y dejarlo a la interpretación arbitraria y caprichosa de la UGPP, al punto que desconocen el régimen aplicable. Propuso la excepción de cosa juzgada. 8. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el presente asunto.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia de 24 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente la proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Facatativá el 28 de enero de 2015, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente el 21 de septiembre de 20188, pues conforme al inciso 4º del artículo 251 del CPACA9, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza en el presente caso a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia cuestionada. 8 Folio 154. 9 ARTÍCULO 251.
TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia: (…) En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio (…)”. 8 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna (21 de septiembre de 2018), pues si bien en el sub judice no reposa constancia de ejecutoria de la sentencia recurrida, lo cierto es que entre la fecha de expedición de la providencia cuestionada (24 de noviembre de 2016) y la fecha de radicación de la demanda de revisión no transcurrieron más de 5 años. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia de 24 de noviembre de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente la proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Facatativá el 28 de enero de 2015, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si la referida sentencia incurrió en la causal de revisión alegada por la UGPP; esto es, si la cuantía del derecho reconocido a Aura Alicia Pinto Vda de Fracica excede lo debido de acuerdo con la Ley. 9 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1.
Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios10.
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 10 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “(…)
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables (…)”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite11 y sus causales generales12 le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene 11 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 12 Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 11 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica un carácter sui generis13, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia14”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar15.
Así mismo, es importante precisar que como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de la causal invocada por la entidad recurrente La causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema 13 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 14 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 15 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 12 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, argumentando que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a Aura Alicia Pinto Vda de Fracica, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues la pensionada es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad y la tasa de reemplazo prevista en la Ley 33 de 1985, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, previstos en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.
Ciertamente, en el sub examine no se discute el derecho pensional reconocido por la Caja Nacional de Previsión Social a Aura Alicia Pinto Vda de Fracica en la Resolución 8835 de 22 de abril de 2004, sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó parcialmente el fallo del Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Facatativá, que reliquidó la pensión con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, y la indexación. En el citado acto administrativo, la extinta Cajanal ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez en cuantía de $410.618.71, a partir del 1 de abril de 2003 condicionada al retiro definitivo del servicio, suma que fue reliquidada en $493.139.06, efectiva a partir del 1 de abril de 2003.
Con escrito de 20 de febrero de 201316, la actora solicitó la reliquidación de la “pensión de vejez” ante la entidad demandada. Pedimento que fue despachado desfavorablemente por Resolución 021404 de 9 de mayo de 2013. 16 Folio 115 vuelta. 13 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica El 5 de junio de 201317, la peticionaria interpuso recurso de apelación contra la resolución anterior, el cual fue desatado por Resolución RDP 036275 de 9 de agosto de 2013 confirmado el acto administrativo anterior La señora Aura Alicia Pinto Vda de Fracica presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de los anteriores actos administrativos.
Puestas, así las cosas, se observa que en la sentencia censurada el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Facatativá ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez de la accionada con fundamento en los siguientes argumentos: “(…) la actora es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100/93, por lo que la normativa aplicable para su caso es lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985.
Precisó, que la Ley 33/85 prevé que la pensión se reconocerá con el 75% del promedio del salario y señaló un listado de factores que no son taxativos, sino meramente enunciativos, razón por la cual frente a los factores a incluir en la reliquidación solicitada, se debe dar aplicación al precedente jurisprudencial señalado por el Consejo de Estado, esto es, que se deben incluir todos los factores de salario que se percibieron en el año inmediatamente anterior al retiro del servicio.
En ese sentido, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la demandante con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, como son: sueldo básico,subsidio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones,prima de navidad y prima de servicios.
En ese punto, evidencia la Sala que aunque en la parte motiva del fallo se indicó cuáles factores debían incluirse en doceavas partes, no ocurrió lo mismo en la parte resolutiva de la sentencia, como observa en el acta de audiencia inicial, visible a folio 118 del expediente. Asimismo, ordenó pagar las diferencias existentes a favor de la actora con la respectiva indexación conforme a la fórmula señalada por el Consejo de Estado para el efecto y señaló que en el presente caso operó la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 20 de febrero de 2010.
Precisó, que se deben realizar los descuentos para pensión sobre todo lo devengado en su vida laboral y nue no hayan sido objeto de descuentos respecto de los factores incluidos en el cómputo de la prestación.” Decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de noviembre de 2015. 17 Folio 97 Cdno de copias. 14 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica Aclarado lo anterior, se precisa que lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, razón por la cual la Sala procede a exponer el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia cuestionada, con el fin de establecer si procede infirmarla.
Pues bien, a través de la Resolución RDP 020274 de 31 de mayo de 201818, la Ugpp reliquidó la pensión de vejez reconocida a Aura Alicia Pinto Vda de Fracica en cumplimiento del fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Facatativá, confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio.
En dicha decisión se estableció: “Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION D es procedente efectuar la siguiente liquidación así: IBL: 846,098 x 75.0 = $634,574 SON: SEISCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS M/CTE. Efectiva a partir del 1 de junio de 2005, con efectos fiscales a partir del 20 de febrero de 2010 por prescripción trienal. 18 Expediente administrativo Cd 1. 15 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica Que mediante Auto de fecha 21 de Noviembre de 2017 se efectuó la Liquidación de costas procesales y agencias en derecho por valor de $ 1.100.728, que el auto que las apruebas es de fecha 23 de Noviembre de 2017 (conforme a la información consignada en la Constancia de Ejecutoria) (…)”.
Ahora bien, se advierte que la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo la pensionada antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($493.139) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial ($634.574) corresponde a la suma de $141.435. La Sala observa que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era en su integridad la Ley 33 de 1985, acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, contenida en la sentencia del 4 de agosto de 201019 como criterio hermenéutico vigente para el momento en que se dictó la providencia aquí censurada, que resulta contrario al establecido en la actualidad por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.
En efecto, la Sala estima que si bien la providencia cuestionada aplicó el criterio jurisprudencial adoptado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, que disponía que la reliquidación de la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debía tasar con el 75% de los factores devengados en el último año de servicio, lo cierto es que los supuestos fácticos y jurídicos que acreditan la presunta configuración del abuso del derecho en materia pensional, deben ser valorados en cada situación particular, los cuales ameritan necesariamente la intervención por parte del juez de revisión. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Bogotá D.C., 4 de agosto de 2010, Radicación Número: 25000-23-25-000-2006-07509- 01(0112-09), Actor: Luis Mario Velandia, Demandado: Caja Nacional de Previsión Social. 16 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica A partir de tal entendimiento, y con el objeto de resolver el recurso extraordinario de revisión, nótese que al analizar la historia laboral se encuentra probado que Aura Alicia Pinto Vda de Fracica laboró al servicio del INPEC del (28 de mayo de 1980 hasta el 30 de mayo 2005), y su último cargo fue de Auxiliar de Servicios Generales, Código 5335, Grado 11 en la Subdirección Escuela Penitenciaria Nacional; de allí que, no se advierte la configuración de una situación de abuso del derecho; por el contrario, de la historia laboral en la institución se observa que ocupó el mismo cargo dentro de la entidad; esto es, como Auxiliar de Servicios Generales por más de 20 años.
Lo anterior evidencia que la accionada mantuvo una continuidad en la institución y que, si bien hay una variación en la asignación básica recibida en los últimos años, no se puede inferir que se presentó un incremento injustificado de su mesada pensional. Igualmente, se destaca que la sentencia proferida por el juez de instancia dispuso el descuento de los valores correspondientes por aportes sobre los factores que no se hubieran efectuado, lo cual se ejecutó en el artículo noveno de la Resolución RDP 020274 de 31 de mayo de 2018.
Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente20: “[…] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03- 25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]”.
Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente21: “65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término22 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad 21 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.
Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03- 15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 22 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). 18 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”23.”.
En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima24. En consecuencia, se considera que por este aspecto no hay lugar a infirmar la providencia bajo estudio.
Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Facatativá confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sobre la pensión de vejez reconocida a Aura Alicia Pinto Vda de Fracica, no muestra un incremento excesivo o injustificado, por lo que no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, así como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".
La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios, 23 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 24 Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15- 000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. 19 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica o si los fallos ordenaron la inclusión de una cantidad desproporcionada de factores sobre los cuáles no se realizaron aportes, lo que conlleve a que dicho incremento de la mesada pensional se torne injustificado.
Por el contrario, se observa que la decisión recurrida se adoptó teniendo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para la fecha en que se profirió. En virtud de lo anterior, la Sala concluye que, como el incremento de la pensión reconocida a Aura Alicia Pinto Vda de Fracica no se derivó de un abuso del derecho, siendo este indispensable para acceder a la revisión de la sentencia a través de este mecanismo, se declarará infundado el presente recurso.
Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.
III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Ugpp y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp) contra la sentencia de 24 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente la proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Facatativá el 28 20 interno: 4639-2018 Demandante: UGPP Demandado: Aura Alicia Pinto Vda de Fracica de enero de 2015, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA