Radicado: 76001-23-33-000-2023-00398-01 (70322) Demandantes: Andrés Felipe Belalcázar Tenorio y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de grupo – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001-23-33-000-2023-00398-01 (70322) Demandantes: Andrés Felipe Belalcázar Tenorio y otros Demandados: Municipio de Palmira Tema: Se confirma la decisión que rechazó parcialmente la demanda por caducidad de las pretensiones de nulidad de varios de los actos administrativos demandados.

Así mismo, se confirma que la acción de grupo analizada es improcedente porque los daños reclamados no tienen la misma causa, pues las sanciones censuradas se interpusieron por actos administrativos particulares para cada integrante del grupo. AUTO Resuelve el despacho1 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 18 de julio de 20232 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se rechazó parcialmente la acción de grupo por caducidad respecto de los actos demandados y por improcedencia de la acción formulada.

I. Antecedentes A. La demanda 1.- El 20 de junio de 2023 el señor Andrés Felipe Belalcázar Tenorio interpuso demanda de acción de grupo en la que pretendió que se declarara: a) La nulidad de los convenios interadministrativos suscritos entre el Municipio de Palmira y la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional con el objeto de que esta última ejerciera como autoridad de tránsito dentro del municipio de Palmira3. 1 Corresponde al magistrado ponente proferir este proveído conforme al artículo 68 de la Ley 472, que remite de forma expresa al CGP, el cual, en su artículo 35 establece que la decisión debe ser adoptada por el magistrado ponente. 2 El despacho destaca que, en esta providencia, además del rechazo parcial de la demanda, el tribunal admitió el libelo solo respecto de la Resolución 83697523 de 13 de marzo de 2023, por medio de la cual se sancionó al representante del grupo por una infracción de tránsito en el municipio de Palmira.

Sin embargo, el despacho pone de presente que en el apartado de pretensiones de la demanda no se incluye solicitud alguna en relación con dicho acto administrativo. 3 Hizo referencia a los Convenios del 3 de agosto de 2010, al Convenio no. 825 del 20 de diciembre de 2012, al Convenio No. 125 de 28 de marzo de 2012, y al Convenio No. 743 de 22 de septiembre de 2014.

Radicado: 76001-23-33-000-2023-00398-01 (70322) Demandantes: Andrés Felipe Belalcázar Tenorio y otros b) La nulidad de tres resoluciones mediante las cuales se asignan funciones de inspección de tránsito a tres funcionarios de la administración municipal4. c) La nulidad de varios actos administrativos mediante los cuales se determina la estructura administrativa y las funciones relacionadas con el proceso contravencional de tránsito en el Municipio de Palmira5. d) La nulidad de la Resolución 181 de 1º de abril de 2013 <<por medio de la cual se adopta el manual de funciones y competencias laborales de la planta de empleos de la administración central del municipio de Palmira>> y de la Resolución 82283323 de 10 de enero de 2023, por la cual se impone una sanción por una contravención al señor Juan Carlos Belalcázar Lozano. e) La nulidad de la Circular TRD 2022-230.2.1.3. del 4 de febrero de 2022 emitida por el secretario de Transporte Municipal de Palmira. f) La responsabilidad patrimonial del Municipio de Palmira por la operación irregular del Cuerpo de Control Vial Municipal o del Cuerpo de Agentes de Tránsito y Transporte y por la imposición irregular de sanciones contravencionales por parte de inspectores de tránsito sin competencia legal para el efecto. g) El pago de una indemnización colectiva por concepto de perjuicios materiales y morales en favor del grupo demandante. 1.1.- Como sustento afirmó que el proceso contravencional de tránsito del Municipio de Palmira es nulo porque los comparendos son impuestos por personas que no tienen la calidad de agentes de tránsito y transporte, con lo cual se vulnera el derecho al debido proceso del grupo. 1.2.- Agregó que la condición de uniformidad del grupo deriva de la <<imposición irregular de órdenes de comparendo y de sanciones contravencionales dentro de los procesos contravencionales de tránsito llevados a cabo en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Palmira, donde ha resultado vulnerado el debido proceso administrativo para cada miembro del grupo actor; específicamente, el derecho a la forma propia del juicio y del principio de legalidad>>.

Así mismo, precisó los criterios para identificar al grupo6. 4 Resoluciones Nos. 3600-3610-043 de 3 de agosto de 2009, 3600-3610-040 de 19 de junio de 2009 y 1155- 13-3-266 de 17 de junio de 2015. 5 Artículo 48 del Decreto 26 del 8 de febrero de 2013, y de los Decretos 61 y 62 del 31 de marzo de 2013, 96 del 30 de abril de 2013, 185 y 186 de 30 del junio de 2016; 207 del 21 de julio de 2016, 213 y 214 del 1º de agosto de 2016, 221 del 5 de agosto de 2016, 229 y 230 de 11 de agosto de 2016, 249 del 30 de agosto de 2016, 1 del 1º de enero de 2017, 3 del 2 de enero de 2017, 85 y 86 del 6 de marzo de 2017, 47 del 27 de marzo de 2019, 73 del 26 de abril de 2019, 106 del 10 de junio de 2019, 173, 174, 175,176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185 y 186 del 14 de febrero de 2020, 244 y 250 del 10 de noviembre de 2021, 257 del 12 de noviembre de 2021 y 922 del 18 de septiembre de 2020. 6 A saber: i) miembros del grupo actor que fueron sujetos de la imposición irregular de una orden de comparendo impuesta por parte de un miembro o efectivo del Cuerpo Especializado de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, cuya acreencia no fue recaudada por el ente territorial; ii) miembros del grupo actor, Radicado: 76001-23-33-000-2023-00398-01 (70322) Demandantes: Andrés Felipe Belalcázar Tenorio y otros B. La decisión apelada 2.- En auto del 18 de julio de 20237 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda por caducidad e improcedencia de la acción de grupo.

Así mismo, inadmitió el líbelo en relación con la pretensión de nulidad de la Resolución 83697523 del 13 de marzo de 2023 (por medio de la cual se sancionó al representante del grupo accionante), para que el actor adecuara la demanda a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solo respecto de este último acto administrativo.

Lo anterior, con base en los siguientes argumentos: 2.1.- La solicitud de nulidad de los convenios interadministrativos debió elevarse vía controversias contractuales y no por medio de una acción de grupo. 2.2.- Las pretensiones de nulidad de todos los actos administrativos demandados, con excepción de la Resolución 83697523 del 13 de marzo de 2023, están caducadas, toda vez que la demanda se radicó cuatro meses después de la publicación, comunicación o notificación de dichos actos. 2.3.- La acción de grupo es improcedente porque que los actos cuestionados no constituyen la causa directa del daño para el grupo de afectados, es decir, no existe causa común. Los menoscabos reclamados se concretaron con las órdenes de comparendo (acto de trámite) y con las posteriores resoluciones sancionatorias (acto definitivo) por cada infracción de tránsito.

Sin embargo, estos actos se emitieron individualmente contra cada infractor por transgresiones cometidas en tiempo y modalidades específicas. 2.4.- Respecto de la pretensión de nulidad de la Resolución 83697523 del 13 de marzo de 2023, la demanda se inadmitió para que el actor la adecuara a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues dicho acto administrativo particular sí se cuestionó oportunamente.

C. El recurso de apelación 3.- El 24 de julio de 2023 la parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión del 18 de julio de 2023. Para tal efecto sostuvo: 3.1.- Las condiciones del grupo deben valorarse a partir de su homogeneidad dentro del proceso contravencional de tránsito del Municipio de Palmira, es decir, que fueron sujetos de la imposición de una orden de comparendo impuesta por parte de un técnico operativo de Tránsito, código 339, grado 01, o por un empleado público sin posesión en el cargo de agente de tránsito y transporte, cuya acreencia no fue recaudada por el ente territorial; iii) miembros del grupo actor que fueron sujetos de sanción irregular por parte de un inspector de Tránsito, sin competencia legal para ficho efecto, cuya acreencia no fue recaudada por el ente territorial; y iv) miembros del grupo actor que fueron sujetos de imposición de órdenes de comparendo por parte del Cuerpo Especializado de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional y por parte de los técnicos operativos de Tránsito código 339, grado 01, cuya acreencia fue recaudada por el ente territorial. 7 Notificado por estado el 19 de julio de 2023.

Radicado: 76001-23-33-000-2023-00398-01 (70322) Demandantes: Andrés Felipe Belalcázar Tenorio y otros cada miembro reúne las mismas condiciones derivadas de haber sido obligados a soportar una forma de juicio diferente a la establecida legalmente. 3.2.- El término de caducidad de cuatro meses debe contarse a partir de la Resolución 83697523 del 13 de marzo de 2023, pues esta oportunidad es la misma para todos los integrantes del grupo.

Además, las irregularidades seguían vigentes a la fecha de presentación de la demanda. 3.3.- El daño causado a cada miembro del grupo <<data desde la expedición de la Resolución no. 3600-3610-04019 de 19 de junio de 2009, fecha en la cual se demanda el primer hecho generador o circunstancia común del daño antijurídico que se alega (…) hasta la fecha actual>>. 3.4.- La demanda cumple con la verificación de las circunstancias comunes del daño reclamado, toda vez que se identificaron los hechos generadores del menoscabo y las condiciones de uniformidad, a saber, la imposición irregular de comparendos y multas de tránsito a los demandantes.

II. Consideraciones 4.- El despacho confirmará el auto del 18 de julio de 2023 que rechazó parcialmente la demanda por caducidad, porque la acción se presentó después de cuatro meses contados a partir de la publicación, comunicación o notificación de los actos administrativos demandados. En cualquier caso, se destaca que la acción de grupo es improcedente, toda vez que los actores no reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que les irrogó perjuicios individuales. 5.- Como advertencia preliminar, el despacho aclara que no se referirá a la inadmisión de la demanda en relación con la Resolución 83697523 del 13 de marzo de 2023, toda vez que dicho tópico no es objeto censura.

Así mismo, porque esa determinación no susceptible de apelación. De igual forma, se destaca que la conclusión del tribunal referente a la improcedencia de la acción de grupo para solicitar la nulidad de los convenios interadministrativos no fue objeto de ningún reparo concreto. 6.- Precisado lo anterior, el despacho advierte que los actos administrativos cuya nulidad se solicita fueron expedidos en los años 2013, 2015, 2016, 2017, 2019, 2020, 2021 y el 4 de febrero de 2022, y que la demanda se instauró hasta el 20 de junio de 2023, es decir, vencido el término de cuatro (4) meses previsto en el literal h) del numeral segundo del artículo 164 del CPACA. 7.- En el recurso de apelación, el apoderado del grupo actor alega que se trata de un daño que se ha extendido en el tiempo hasta la actualidad y que, por ende, no ha operado la caducidad.

Al respecto, el despacho concluye que en este caso no hay un daño continuado, pues se trata de menoscabos individuales o Radicado: 76001-23-33-000-2023-00398-01 (70322) Demandantes: Andrés Felipe Belalcázar Tenorio y otros independientes derivados de la expedición de actos administrativos particulares y singularizados para cada infractor de tránsito, respecto de los cuales la oportunidad para cuestionarlos inició a partir de la notificación de cada uno. 8.- Así mismo, el despacho precisa que no es correcto computar la caducidad de la acción de grupo a partir del día siguiente a aquel en que se profirió la Resolución 83697523 del 13 de marzo de 2023, porque en tal acto administrativo se impuso una sanción contravencional únicamente a un integrante del grupo actor, decisión que no afecta a más personas.

Por ende, no puede marcar el punto de inicio para que personas diferentes al sancionado demanden su legalidad. 9.- En relación con las decisiones administrativas proferidas en 2009, el despacho concluye que la caducidad de la acción no puede examinarse con base en lo establecido en el CPACA, toda vez que esta normativa entró en vigencia en 2015.

Sin embargo, el despacho estima que la acción de grupo es improcedente respecto de tales actos porque estos no constituyen la fuente del daño reclamado. 10.- En otras palabras, en concepto del despacho la acción de grupo objeto de análisis no es procedente porque, de acuerdo con la demanda, se pretende la reparación de daños individuales que no tienen una misma causa. 10.1.- En efecto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo solo es procedente en aquellos casos en los que los demandantes <<reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas>> y dicha acción <<se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios>>. 10.2.- En similar sentido, el artículo 145 del CPACA prevé que en la acción de grupo los integrantes de la parte demandante deben reunir condiciones uniformes respecto de una misma causa que les ocasiona perjuicios individuales, y que puede solicitarse la nulidad de un acto administrativo de carácter particular cuando dicho acto afecte a veinte (20) o más personas. 10.3.- En el caso concreto, a pesar de que los miembros del grupo actor fueron sancionados por la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal de Palmira como resultado de un trámite contravencional que se adelantó, según el actor, <<irregularmente>>, la causa de los perjuicios reclamados son los actos administrativos que contienen la sanción de cada infracción de tránsito con la que culminó el trámite contravencional adelantado contra cada uno de los actores, y estos actos administrativos no tienen una condición de uniformidad porque Radicado: 76001-23-33-000-2023-00398-01 (70322) Demandantes: Andrés Felipe Belalcázar Tenorio y otros juzgan infracciones cometidas por diferentes personas, en distintas circunstancias de modo, tiempo y lugar.

Es decir, son singularizados8. 10.4.- Ahora bien, a pesar de que el apoderado del grupo actor manifiesta en el hecho cuadragésimo tercero de la demanda9 que <<el origen del daño deviene de la regulación general y/o facultad de imposición de órdenes de comparendo en cabeza del Cuerpo Especializado de Tránsito de la Policía Nacional y del Cuerpo de Técnicos Operativos de Tránsito sin posesión en el cargo como Agentes de Tránsito, emanada del (los) representante (s) legal (es) del municipio de Palmira>>, lo cierto es que los actos generales demandados no irrogan por sí mismos los perjuicios que los demandantes reclaman, ya que se limitan a regular de manera abstracta el trámite contravencional de las infracciones de tránsito.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 18 de julio de 2023, por el cual se rechazó parcialmente la demanda de acción de grupo.

SEGUNDO: La presente providencia será notificada mediante estado electrónico. En el sistema Samai se encuentran registrados los correos electrónicos de los apoderados de las partes. Se ADVIERTE a los sujetos procesales que deberán INDICAR cualquier modificación en los canales de comunicación electrónica a la dirección ces3secr@consejodeestado.gov.co.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado 8 Al respecto, el despacho destaca que para que la acción de grupo sea procedente en relación con actos administrativos, es claro que el daño debe provenir de un único acto y no de decisiones individuales para cada demandante. Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Numero Catorce, Sentencia de unificación del 6 de diciembre de 2021.

Radicación No. 66001-33-31-003-2008-00410-01, C.P. Alberto Montaña Plata. 9 Ver páginas 20 y 21 de la demanda.