CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2021-00280-00 Número Interno: 1604-2021 (Expediente digital) Demandante: Jesús Evelio Rodríguez Pinilla Demandado: Municipio de Cúcuta y Contraloría municipal de Cúcuta Medio de control: Recurso extraordinario de revisión Tema: Resuelve recurso de súplica La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por el apoderado judicial del señor Jesús Evelio Rodríguez Pinilla, contra el auto de 1° de julio de 2022, mediante el cual la entonces Consejera de Estado, Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión presentado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander de 28 de mayo de 2020 dentro del proceso ejecutivo No. 54001-33-33-002-2017-00265-02.
ANTECEDENTES El 10 de julio de 2017, el señor Jesús Evelio Rodríguez Pinilla presentó demanda ejecutiva contra el municipio de San José de Cúcuta y la Contraloría Municipal de Cúcuta, pretendiendo: (i) su reintegro en la forma dispuesta en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 18 de diciembre de 2014 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 540012331000-2000-00828-00 y, (ii) el pago de $1.082.223.317,82 por concepto de los derechos causados desde el 16 de noviembre de 1999 hasta la fecha en la que se produzca el reintegro efectivo, más los intereses moratorios causados desde el 4 de noviembre de 2015 hasta la fecha en que se efectúe el pago total de la obligación. Mediante sentencia de 28 de noviembre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo de Cúcuta declaró no probadas las excepciones de pago total de la obligación y cobro de lo no debido, ordenando en consecuencia seguir adelante con la ejecución y, que se practicara la liquidación del crédito en cumplimiento de lo previsto por el artículo 446 del Código General del Proceso.
Respecto de la obligación de hacer, esto es, la del reintegro del ejecutante al cargo que ocupaba al momento de su desvinculación o uno de igual o superior categoría, señaló que no es dado exigirle el cumplimiento de lo imposible a la entidad, como quiera que el cargo fue presuntamente suprimido. Decisión que fue apelada por las partes y el Ministerio Público.
La alzada correspondió al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, autoridad que en sentencia de 28 de mayo de 2020 revocó la decisión del a quo, y declaró probada la excepción total de la obligación, por cuanto de acuerdo con el sentido de la sentencia proferida por esa corporación el 18 de diciembre de 2014 y cuya ejecución se pretende, la orden de reintegro fue condicionada al hecho de no existir supresión del cargo que ocupaba el demandante, lo que efectivamente ocurrió el 12 de enero de 2001.
De forma que, sólo resultaba exigible el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha en que se produjo la desvinculación (25 de noviembre de 1999) y hasta la fecha de supresión del cargo (12 de enero de 2001). Sin embargo, esas sumas fueron reconocidas mediante Resolución No. 0884 de 2017, encontrándose saldada la obligación. Por lo anterior, el 26 de mayo de 2021 el señor Jesús Evelio Rodríguez Pinilla, por conducto de apoderado judicial presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 28 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que revocó el fallo proferido en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Cúcuta el 28 de noviembre de 2018, con fundamento en la causal prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA que consagra: “ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. Providencia recurrida Mediante providencia del 1° de julio de 2022, la entonces Consejera de Estado, Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander de fecha 28 de mayo de 2020 dentro del proceso ejecutivo 54001333300220170026502, al estimar que el citado recurso es improcedente en la medida que con la causal alegada la parte recurrente pretende abrir una tercera instancia para controvertir nuevamente el entorno fáctico, jurídico y probatorio del proceso ejecutivo originario en el que le fueron negadas sus pretensiones y adicionalmente no se cumplen los presupuestos para su viabilidad.
Aduce, que el recurrente indica como causal de revisión la prevista en el numeral 8º del artículo 250 del CPACA; sin embargo, para que ella prospere, es necesario que se cumplieran los supuestos de: i) que existan dos sentencias contradictorias; ii) que la providencia contrariada constituya cosa juzgada, lo cual sucede en procesos donde están involucradas las mismas partes, que versan sobre el mismo objeto y se adelantan por la misma causa; y iii) que en el segundo proceso no se haya podido proponer como excepción la cosa juzgada.
En ese entendido señaló que el sustento de la causal por parte del accionante no corresponde con los elementos mencionados, específicamente con el concerniente a que existan dos sentencias contradictorias, en la medida en que los argumentos que le sirven de base van encaminados a que se vuelvan a discutir temas del proceso ordinario, el cual culminó con sentencia de 28 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Así mismo, manifestó que se evidencia que lo que pretende es controvertir lo ya decidido en cuanto no le fue favorable a sus intereses, en la medida en que la condena proferida en la sentencia constitutiva de título base de ejecución, esto es, la providencia de 18 de diciembre de 2014 dispuso con relación a su reintegro lo siguiente: “(…) al cargo que ocupaba al momento de su desvinculación, profesional universitario código 340 Cat 12 de la División Control de Gestión, Resultados e Impacto Ambiental de la Contraloría Municipal de Cúcuta o a otro de igual o superior categoría, siempre y cuando no haya sido suprimido o el funcionario no haya llegado a la edad de retiro forzoso, o este mismo hubiera alcanzado el estatus de pensionado, así como reconocer y pagarle los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que haya dejado de percibir desde el día en que fue desvinculado del servicio, hasta cuando sea efectivamente reintegrado”.
Precisó, que lo anterior no denota contrariedad con lo decidido en la sentencia que finiquitó el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el ahora recurrente y lo dispuesto en el fallo ejecutivo controvertido en sede de revisión, ya que en el segundo, el Tribunal tuvo como sustento de su decisión de revocar el fallo del a quo y declarar probada la excepción de pago total de la obligación. Además, la orden de reintegro se condicionó al hecho de no existir supresión del cargo que ocupaba el demandante, y al encontrarse probado lo anterior, solo era dable exigir el cumplimiento de la obligación de dar, concerniente al pago de salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir, suma que fue reconocida y cancelada al señor Rodríguez Pinilla mediante Resolución 0884 de 6 de diciembre de 2017.
La citada providencia fue notificada el 26 de julio de 2022 y su término de ejecutoria venció el 29 del mismo mes y año; el recurso de súplica se interpuso el 29 de julio de 2022, es decir, fue presentado en tiempo. La Secretaría de la Sección Segunda corrió traslado a la parte demandada por el término de dos (2) días, en virtud de lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA.
Del recurso de súplica Con escrito de 29 de julio de 2022, el apoderado judicial del señor Jesús Evelio Rodríguez Pinilla interpuso recurso de súplica contra el auto de 1° de julio de 2022, con el propósito de que se revoque la providencia recurrida, en el entendido que no pretende abrir una tercera instancia, sino explicar los argumentos bajo los cuales pretende justificar la causal de revisión alegada.
Igualmente, enfatizó en que no debió haberse rechazado por improcedente el recurso, toda vez que en la fase inicial de estudio de admisión, inadmisión o rechazo, no es dable realizar un estudio de fondo, sino meramente formal de si se cumplen o no los requisitos del recurso extraordinario de revisión. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, en virtud de lo previsto en el numeral 3º del artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021. 2.2.
Problema jurídico La Sala se contraerá a establecer si debe revocar el auto de 1º de julio de 2022, proferido por la entonces Consejera de Estado, Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, mediante el cual se rechazó por improcedente el Recurso Extraordinario de Revisión interpuesto por el señor Jesús Evelio Rodríguez Pinilla contra la sentencia del 28 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro del proceso ejecutivo 5400133300220170026502, mediante la cual revocó la decisión proferida el 28 de noviembre de 2018 por el Juzgado 2° Administrativo Oral de Cúcuta y. declaró probada la excepción de pago total de la obligación propuesta por el municipio de Cúcuta.
Para ello se estudiará: (i) trámite del recurso extraordinario de revisión; y (ii) caso concreto. 2.3. El Recurso Extraordinario de Revisión y su trámite. El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configura alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión. Para que prospere se requiere que exista una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.
Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.
En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el Tribunal son extraños al recurso extraordinario de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
Para efectos de resolver el problema jurídico, se transcriben los artículos 252 y 253 del CPACA, este último modificado por el artículo 69 de la Ley 2080 de 2021; vigentes al momento de la presentación del Recurso Extraordinario de Revisión ante esta Corporación el 26 de mayo de 2021:
ARTÍCULO 252. REQUISITOS DEL RECURSO. El recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: La designación de las partes y sus representantes. Nombre y domicilio del recurrente. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento. La indicación precisa y razonada de la causal invocada. Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer. ---------- ARTÍCULO 253.
TRÁMITE. Recibido el expediente, el magistrado ponente resolverá sobre la admisión del recurso. Si este se inadmite por no reunir los requisitos formales exigidos en el artículo 252, se concederá al recurrente un plazo de cinco (5) días para subsanar los defectos advertidos. El recurso se rechazará cuando: No se presente en el término legal.
Haya sido formulado por quien carece de legitimación para hacerlo. No se subsanen en término las falencias advertidas en la inadmisión. Admitido el recurso, este auto se notificará personalmente a la otra parte y al Ministerio Público para que lo contesten dentro de los diez (10) días siguientes, si a bien lo tienen, y pidan pruebas. Dentro de este trámite no se podrán proponer excepciones previas y tampoco procederá la reforma del recurso de revisión.
PARÁGRAFO. En ningún caso, el trámite del recurso de revisión suspende el cumplimiento de la sentencia. 2.4. Caso concreto El señor Jesús Evelio Rodríguez Pinilla interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander de 28 de mayo de 2020 dentro del proceso ejecutivo No. 54001-33-33-002-2017-00265-02.
La entonces Consejera de Estado, Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, mediante auto de 1 de julio de 2022 rechazó por improcedente el recurso extraordinario de revisión, al estimar que el citado recurso es improcedente en la medida que con la causal alegada la parte recurrente pretende abrir una tercera instancia para controvertir nuevamente el entorno fáctico, jurídico y probatorio del proceso ejecutivo originario en el que le fueron negadas sus pretensiones y adicionalmente no se cumplen los presupuestos para su viabilidad.
Pues bien, el artículo 252 del CPACA prevé que en el escrito con el cual se interpone el Recurso Extraordinario de Revisión, debe indicarse de forma precisa y razonada la causal invocada, esto es, alguna de las enlistadas en el artículo 250 ibidem. Para su trámite, el artículo 253 de la misma norma, consagra que recibido el expediente por parte del magistrado sustanciador, debe resolver sobre la admisión del recurso y que en caso de no reunir los requisitos formales exigidos en el artículo anterior, se concederá al recurrente un plazo de cinco (5) días para subsanar los defectos advertidos.
A su vez, el recurso deberá rechazarse si fue presentado fuera del término legal, si fue formulado por quien carece de legitimación para hacerlo y, si no se subsanaron las falencias advertidas en la inadmisión. En tal sentido, advierte la Sala que hubo un error procesal que violenta el debido proceso por parte del despacho sustanciador al rechazar el Recurso Extraordinario de Revisión, pues lo procedente era estudiar su admisión. De hecho, en el auto suplicado, la entonces Consejera de Estado, refirió que sería del caso inadmitirlo para que la parte recurrente acreditará: “(i) el envío por medio electrónico de la copia de la demanda y de sus anexos a las entidades demandadas, incumpliendo así el deber establecido en el numeral 8° del artículo 162 del CPACA y el artículo 6° del Decreto 806 de 2020 y;
(ii) en la demanda no se allegó el canal digital del Ministerio Público, requisito necesario para realizar la notificación de que trata el artículo 253 del CPACA”. En efecto, el recurso de súplica no es el mecanismo procesal para sustraer al despacho sustanciador de resolver si se encuentra fundada la causal prevista en el numeral 8 del artículo 250 del CPACA, que amerite invalidar la sentencia revisada y emitir una en reemplazo.
Así las cosas y como quiera que no le asiste razón a la entonces Consejera de Estado, Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, la Sala revocará el auto de 1º de julio de 2022, mediante el cual se rechazó por improcedente el Recurso Extraordinario de Revisión interpuesto por el señor Jesús Evelio Rodríguez Pinilla contra la sentencia del 28 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro del proceso ejecutivo 5400133300220170026502.
En consecuencia, se devolverá el expediente al despacho de origen, para que imparta al trámite previsto en el artículo 253 del CPACA, esto es, para que proceda a estudiar si el Recurso Extraordinario de Revisión cumple con los requisitos legales que ameriten su admisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto de 1° de julio de 2022, proferido por la entonces Consejera de Estado, Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación devuélvase el proceso al despacho de origen para lo de su competencia.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER