1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-02671-01 Accionante: ÁLVARO BOTELLO Y OTROS Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C Referencia: ACCIÓN DE TUTELA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / SUBSIDIARIEDAD – la parte interesada contaba con el recurso de súplica para cuestionar la decisión que rechazó por extemporánea la apelación formulada en el proceso de reparación de perjuicios causados a un grupo.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 11 de julio de 2024, mediante la cual la Sección Cuarta de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela1. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 23 de mayo de 2024, los señores Álvaro Botello, Arturo Vargas Pérez, Carlos Castañeda Sepúlveda, César Augusto Motta Ortiz, Cristian Fernando Monje Pérez, César Augusto Vargas Hernández, Dairo Arciniegas Bermeo, Edison Chavarro Guzmán, Fabio Cubillos Franco, Hernán Martínez, Hernando Urrea Pulido, Jamer Alberto Vargas, Jhon Jairo Villegas Osorio, Juan Carlos Bermeo González, Marco Tulio Almario, Jairo Embus Jara, Juan Pérez Bermeo, Luis Fernando Hernández Ruales, Ramiro Vargas Sánchez, Raúl Lozada Collazos y Raúl Jiménez, a través de apoderado, presentaron acción de tutela contra la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como los principios de “seguridad jurídica, cosa juzgada, buena fe, confianza legítima y racionabilidad”. 1 Que ingresó para fallo el 9 de agosto de 2024 (índice 3 de Samai).
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02671-01 Accionante: Álvaro Botello y otros. Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 2 Hechos relevantes 2. El 25 de julio de 2014, el señor Álvaro Botello y otras personas, entre ellas los aquí accionantes, presentaron demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo, en contra de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Emgesa S.A., con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios causados con la construcción de la Hidroeléctrica El Quimbo. 3.
El conocimiento del asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Huila, autoridad judicial que adelantó el trámite correspondiente y, mediante sentencia del 9 de mayo de 2023, notificada el 11 de agosto del mismo año, negó las pretensiones de la demanda, por no haberse demostrado el daño alegado. 4. El grupo demandante, a través de sus dos apoderados, interpuso sendos recursos de apelación el 25 y 28 de agosto de 2023, los cuales fueron concedidos por el Tribunal, motivo por el cual se remitió el expediente al Consejo de Estado para lo pertinente. 5.
Los recursos interpuestos fueron rechazados por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 15 de noviembre de 2023, con fundamento en que se presentaron por fuera de la oportunidad legal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 322 del Código General del Proceso. Pretensiones 6. La parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERO: Se ampare en favor del grupo actor, Oficiales de la construcción de los municipios de Garzón y Gigante, sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y los principios constitucionales que rigen la actividad judicial, como son los de seguridad jurídica, cosa juzgada, buena fe, confianza legítima y de racionabilidad.
SEGUNDO: Que se declare sin efectos jurídicos la providencia emitida por el CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCION TERCERASUBSECCION C, al declarar extemporáneo los recursos de apelación en auto formulado en la fecha 15 de noviembre de 2023 y notificado el día 28 de noviembre de 2023, dichos recursos fueron interpuestos por la suscrita y el profesional Carlos Arnulfo Sánchez Campo, en las fechas 25 y 28 de agosto de 2023 ante el Tribunal Administrativo del Huila, contra la sentencia de primera instancia fechada del 09 de mayo del año 2023, notificada el día 11 de agosto de 2023.
TERCERO: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCION TERCERA SUBSECCION C, provea el trámite al recurso de apelación referido, teniendo en cuenta los artículos 243 y 247 del C.P.A.C.A. en virtud del PRINCIPIO PRO HOMINE e interpretación más favorable. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02671-01 Accionante: Álvaro Botello y otros.
Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 3 CUARTO: Se procure dar aplicación al reiterado precedente judicial fijado por el H Consejo de Estado en casos con supuestos de hecho y de derecho similares al reclamado por los aquí accionantes; y en caso de que el Honorable Consejo de Estado se aparte de él, exponga en la parte motiva del fallo, la relación de motivos y razones que lo llevan a no aplicar las decisiones judiciales ya tomadas con anterioridad por Jueces y Magistrados de igual y superior jerarquía.
QUINTO: Que el Honorable CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCION TERCERA-SUBSECCION C, al momento de resolver nuevamente el recurso de apelación, efectué adecuadamente la verificación objetiva en los argumentos expuestos, a la luz de las normas constitucionales, y tratados internacionales debidamente ratificados, cuya motivación se suplica quede incluida en la providencia.
SEXTO: ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCION TERCERA-SUBSECCION C, que conceda los recursos de apelación presentados ante el Tribunal Administrativo del Huila en los días 25 y 28 de agosto de 2023”. Fundamentos de la demanda de tutela 7. Los demandantes manifestaron que se vulneraron sus derechos fundamentales con ocasión de la expedición del auto proferido por la autoridad judicial accionada, el cual se encuentra viciado por defecto sustantivo, en tanto no tuvo en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo 247 del CPACA, respecto de la oportunidad para interponer el recurso de apelación contra sentencias, sino que optó por aplicar el CGP, en desmedro de los intereses y garantías procesales de los apelantes en el proceso de reparación de los perjuicios causados a un grupo.
Trámite en primera instancia 8. Mediante auto del 30 de mayo de 20242, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia, ordenó notificar a la autoridad judicial demandada y al Tribunal Administrativo del Huila, así como a las entidades demandadas en el proceso de reparación de perjuicios causados a un grupo, por tener interés en el resultado del proceso.
Intervenciones 9. El magistrado ponente de la providencia censurada solicitó negar el amparo invocado, para lo cual afirmó que la decisión estuvo ajustada al ordenamiento jurídico, en tanto los recursos de apelación se presentaron por fuera del término de 3 días previstos en el CGP, lo que imponía su rechazo3. 2 Índice 5 de Samai, gestión en otros despachos. 3 Índice 14 de Samai, gestión en otros despachos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02671-01 Accionante: Álvaro Botello y otros. Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 4 10. El Tribunal Administrativo del Huila solicitó que se declare improcedente la tutela, dado que los demandantes contaban con el recurso de súplica para controvertir el auto que rechazó los recursos de apelación; sin embargo no utilizaron ese mecanismo procesal, por lo que no se cumple el requisito de subsidiariedad4. 11.
La empresa Enel Colombia S.A. –Antes Emgesa S.A.- solicitó que se declare la improcedencia de la acción, porque se pretende el agotamiento de una instancia adicional y los demandantes pretender revivir oportunidades pérdidas, por no haber interpuesto el recurso de súplica contra el auto cuestionado en sede de tutela5. 12. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no se pronunció. La sentencia de primera instancia 13.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de julio de 20246, declaró la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. 14. Al respecto, afirmó que los demandantes no agotaron todos los mecanismos judiciales de los que disponían para controvertir la decisión que rechazó los recursos de apelación interpuestos contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, en la medida en que esa providencia era pasible de súplica; sin embargo no se interpuso ese recurso, que resultaba idóneo y eficaz.
Impugnación 15. La parte accionante impugnó la sentencia con el fin de que se revoque y, como consecuencia, se acceda al amparo solicitado, para lo cual afirmó que al declararse la improcedencia por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, se dio prevalencia a lo formal sobre lo sustancial, porque no se examinó la norma que resultaba aplicable al caso bajo estudio, en lo que atañe al término para la interposición del recurso de apelación contra sentencias en las acciones de grupo. 16.
Por lo demás, se limitó a transcribir los argumentos plasmados en la demanda, con el fin de señalar que se vulneraron sus derechos fundamentales y que la tutela estaba llamada a prosperar7. 4 Índice 16 de Samai, gestión en otros despachos. 5 Índice 13 de Samai, gestión en otros despachos. 6 Índice 22 de Samai, gestión en otros despachos. 7 Índice 29 de Samai, gestión en otros despachos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02671-01 Accionante: Álvaro Botello y otros. Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 5 II. C O N S I D E R A C I O N E S Acción de tutela contra providencias judiciales 17. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales8. 18.
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características9. 19.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son10: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02671-01 Accionante: Álvaro Botello y otros. Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 6 - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. 20.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. 21. Así las cosas, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02671-01 Accionante: Álvaro Botello y otros.
Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 7 por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado11. Caso concreto 22. En el presente asunto, la Sala estudiará si en este caso se cumple o no con el requisito de subsidiariedad, a partir del estudio de la existencia de medios de impugnación ordinarios o extraordinarios para cuestionar la providencia judicial censurada por vía de esta acción constitucional. 23.
En cuanto a este requisito, es menester precisar que encuentra origen constitucional en el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política según el cual la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991. 24.
En ese sentido, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela. 25. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: “Esta exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios”12. 26.
Previo a examinar la existencia de otros mecanismos judiciales para estudiar la inconformidad de los demandantes con el auto del 15 de noviembre de 2023, lo primero que advierte la Sala es que el único motivo de la demanda de tutela tiene que ver con la oportunidad en la presentación de los recursos de apelación interpuestos contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, en el proceso de reparación de los perjuicios causados a un grupo. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 12 Sentencia T-735 de 17 de octubre de 2013, M.P. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02671-01 Accionante: Álvaro Botello y otros. Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 8 27.
La situación descrita impone señalar que los motivos de disenso contra el auto que rechazó por extemporáneas las apelaciones podían ser expuestos a través del recurso de súplica, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, y el 331 del CGP, normas que, en su orden, establecen: “Artículo 246 CPACA: El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: (…) 3.
Los que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios, los rechace o declare desiertos. Artículo 331 CGP: El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado sustanciador en el curso de la segunda o única instancia, o durante el trámite de la apelación de un auto.
También procede contra el auto que resuelve sobre la admisión del recurso de apelación o casación y contra los autos que en el trámite de los recursos extraordinarios de casación o revisión profiera el magistrado sustanciador y que por su naturaleza hubieran sido susceptibles de apelación” (se destaca). 28. Desde esta perspectiva, con independencia de lo que considere la parte accionante respecto del término previsto en el CPACA y en el CGP para la interposición del recurso de apelación contra sentencias, lo concreto es que ambos cuerpos normativos establecen que el auto que rechaza ese medio de impugnación es pasible de súplica. 29 Lo expuesto se traduce en que la parte accionante contaba con un mecanismo procesal idóneo y eficaz para controvertir el auto que rechazó la apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila y, por esta vía, exponer las razones por las cuales estimaba que la norma procesal aplicable a la controversia era la Ley 1437 de 2011 y no el Código General del Proceso. 30.
De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Sala estima que se acudió a la acción de tutela para sanear el descuido en la interposición del recurso de súplica, circunstancia que deviene en su la improcedencia, por no cumplirse con el requisito de subsidiariedad, en tanto no se encuentran motivos para sostener que este resultaba ineficaz. 31.
Respecto del argumento contenido en la impugnación, según el cual, en el caso bajo estudio se dio prevalencia a lo formal sobre lo sustancial, se debe recordar que el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela no implica ese tipo de análisis, sino que propende por el ejercicio de todos los mecanismos procesales idóneos de manera previa a que se acuda al amparo constitucional, dado su carácter especial y residual, sin que pueda ser empleada para suplantar al juez natural ni para ventilar temas que pudieron ser examinados en la etapa procesal pertinente, mediante el ejercicio de los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02671-01 Accionante: Álvaro Botello y otros. Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 9 32. Por tanto, es deber de los asociados instaurar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional o alterna de protección constitucional. 33.
Se confirmará entonces la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de julio de 2024, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF