CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN n°. 26 Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-25-000-2019-03884-00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP Demandado: MARORA VARGAS REYES Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA-Se tramita por el mismo procedimiento del recurso extraordinario de revisión CPACA.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-No es una instancia adicional al juicio ordinario. CAUSAL A DEL ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003-Reconocimiento obtenido con violación al debido proceso. DEBIDO PROCESO EN ACTUACIÓN JUDICIAL-Esta garantía constitucional es la establecida en la ley previamente. DEBIDO PROCESO-Derechos de contradicción y audiencia son manifestaciones del debido proceso.

DEBIDO PROCESO-Su violación solo se configura cuando tiene incidencia directa en la decisión revisada. CAUSAL B DEL ARTÍCULO 20 LEY 797 DE 2003-Cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le sean aplicables. COSTAS- No proceden cuando en el proceso se ventila un interés público.

La Sala decide el recurso extraordinario de revisión contra de la sentencia del 24 de enero de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 24 de enero de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que reconoció una pensión gracia.

ANTECEDENTES El 16 de octubre de 2013, Marora Vargas Reyes, a través de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP-, para que se declarara la nulidad de las Resoluciones nº.

RDP 039689 de 28 de agosto de 2013, nº. 042133 de 11 de septiembre de 2013 y nº. 042324 de 12 de septiembre de 2013, que negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia de la demandante. Solicitó el pago de la pensión a partir del día que cumplió con los requisitos exigidos por la ley. El 26 de noviembre de 2013 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la UGPP señaló que la demandante no podía ser acreedora de la pensión gracia, porque no se vinculó como docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en el orden departamental, distrital, municipal o nacionalizada.

El 30 de abril de 2015, el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia negó las pretensiones, porque la demandante no prestó sus servicios en planteles del orden territorial o nacionalizados, sino que estuvo vinculada como docente del orden nacional. El 24 de enero de 2019, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B revocó la sentencia y accedió a las pretensiones.

Declaró la nulidad de las Resoluciones nº. RDP 039689 de 28 de agosto de 2013, nº. 042133 de 11 de septiembre de 2013 y nº. 042324 de 12 de septiembre de 2013 y ordenó a la UGPP que reconociera y pagara la pensión gracia a la demandante. Consideró que Marora Vargas Reyes reunió los requisitos para acceder a la pensión gracia, pues acreditó que prestó los servicios como profesora nacionalizada por veinte años y que estuvo vinculada desde el 26 de abril de 1971.

El 26 de agosto de 2019, la UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión. Las razones del recurso y oposición se harán en la parte considerativa de esta providencia. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. De conformidad con el artículo 249 CPACA y el artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019, reglamento interno del Consejo de Estado, corresponde a esta Sala Especial decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 24 de enero de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Oportunidad del recurso 2.

El término para interponer el recurso de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es de cinco años, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia objeto del recurso o del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio, según el último inciso del artículo 251 CPACA. La demanda se interpuso en tiempo -26 de agosto de 2019- porque la sentencia proferida el 24 de enero de 2019 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B quedó ejecutoriada el 12 de marzo de 2019, según da cuenta copia de la constancia de ejecutoria (f. 322 c. 3).

Legitimación en la causa 3. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 faculta al Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República o al Procurador General de la Nación, para solicitar la revisión de las providencias judiciales que decreten sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier tipo a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

En consonancia, el artículo 6.6 del Decreto 575 de 2013 establece que la UGPP debe adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen. Como la UGPP fue la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y tiene la función legal de promover los recursos extraordinarios de revisión contra las providencias que reconozcan pensiones, está legitimada en la causa por activa.

Marora Vargas Reyes está legitimada por pasiva, pues fue la beneficiaria de la pensión gracia reconocida por la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuran las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El recurso extraordinario de revisión de pensiones 4.

El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal que implica una excepción a la cosa juzgada, pues constituye un medio de impugnación de las sentencias ejecutoriadas. Como dicho recurso afecta el carácter inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia. El recurso extraordinario de revisión no comporta una nueva oportunidad procesal para reabrir el debate judicial, suplir la omisión probatoria de las partes, corregir yerros en la interpretación o la aplicación del derecho o en la valoración de las pruebas.

Además del cumplimiento de los requisitos para presentar la demanda (art. 162 CPACA), el recurrente debe señalar con precisión la causal y exponer los motivos que justifican su procedencia. 5. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 creó un mecanismo especial para la revisión de providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier clase con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública.

Esta revisión se extiende a las transacciones o conciliaciones, judiciales y extrajudiciales, que hayan dado origen al reconocimiento de la suma periódica. El legislador dispuso que se tramitara por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión y con base en dos causales adicionales: (i) cuando el reconocimiento se hubiera obtenido con violación del debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva aplicable.

Aunque este recurso tiene como finalidad velar por los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social, su liquidez y sostenibilidad financiera, no es una tercera instancia para reabrir el debate probatorio. Su procedibilidad, como lo revela la historia fidedigna del establecimiento de ese precepto (art. 27 CC), está circunscrita a la revisión aspectos relativos a los montos reconocidos, por ser superiores a los que en derecho correspondían, o por haberse obtenido con vulneración del debido proceso.

Primer cargo: “Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso” (literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Sustentación La recurrente esgrimió que el Consejo de Estado vulneró el debido proceso, pues el reconocimiento de la pensión gracia no se ajustó a derecho. Sostuvo que el Consejo de Estado concedió derechos pensionales a Marora Vargas Reyes con desconocimiento de las leyes aplicables, pues la demandante no cumplió con la totalidad de requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. En su criterio, Marora Vargas no acreditó el tiempo mínimo establecido en la ley para acceder a la pensión, porque la vinculación que acreditó, en el período entre el 16 de abril de 1971 al 3 de julio de 1976 en la “Concentración San Cristobal” del municipio de Sogamoso y entre el 10 de febrero de 1995 hasta el 31 de mayo de 2013 en la “Concentración el Carmen” en el municipio de Tunja, era de carácter nacional y no nacionalizado.

Oposición Marora Vargas Reyes expuso que el recurso extraordinario de revisión no es la oportunidad para reabrir el debate probatorio. Análisis de la Sala 5. La causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede cuando la providencia judicial que reconoce, reajusta o reliquida una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, incurrió en violación al debido proceso.

Cuando se alega esta causal, el demandante tiene la carga de exponer razones relacionadas con la vulneración de este derecho fundamental y su relación con el reconocimiento pensional. Es decir, debe indicar las circunstancias en las cuales fue reconocida la prestación y por qué esta se logró con violación de alguna de las garantías del debido proceso.

El artículo 29 CN prevé que el debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y administrativas. El juez, al decidir los asuntos a su cargo, debe ceñirse a las formas propias que la ley dispone para su proceder. El debido proceso implica el respeto de unas garantías, previstas en la ley, en favor de las partes, que acuden a la jurisdicción para obtener la decisión de una situación jurídica.

La exigencia de motivación de las providencias judiciales es la más importante garantía (art. 187 CPACA y art. 42.7 CGP). En un Estado de derecho ningún funcionario -administrativo o judicial- puede ejercer competencias al margen de la ley. Por ello, la fundamentación jurídica y fáctica de sus decisiones permite verificar su sometimiento al orden jurídico.

Las garantías del debido proceso, que tienen un carácter sustancial, en esencia, entre otras manifestaciones del principio de legalidad (arts. 3, 6, 121 y 122 CN), son las siguientes, que -se insiste- se verifican o constatan en las razones en que se funda la Jurisdicción: (i) la decisión de la controversia con base en la ley preexistente a los hechos;

(ii) decisión adoptada por el juez competente y con observancia de la plenitud de las formas de cada juicio; (iii) en el evento de una sanción, esta solo se puede imponer por hechos que la ley prescribe como infracción al momento de su comisión; (iv) solo se puede imponer sanciones que la ley previamente ha dispuesto; (v) debe seguirse el procedimiento que la ley haya determinado para imponer una sanción y (vi) la facultad de aportar pruebas y controvertir las que se aduzcan en contra, en la oportunidad que la ley determine.

Los derechos de contradicción y de audiencia son manifestaciones del debido proceso en los términos y condiciones prescritas por la ley. En efecto, de su observancia depende que, en las oportunidades legales, las partes puedan presentar pruebas y controvertir las que se presenten en su contra. Con todo, cualquier circunstancia que se estime violatoria del debido proceso debe tener una incidencia directa en la decisión revisada, de manera que los defectos procedimentales sin trascendencia no pueden constituir una excepción al principio de la cosa juzgada. 6.

El recurrente sostuvo que se configuraba la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues la sentencia revisada incurrió en violación del debido proceso. Sostuvo que la sentencia revisada no se ajustó a la ley y reconoció una pensión gracia a Marora Vargas, quien no cumplía los requisitos, porque la vinculación que acreditó era como docente nacional y no nacionalizada.

La sentencia revisada estudió y decidió el mismo argumento que ahora plantea el recurrente, al advertir que el nombramiento que efectuó la Secretaría de Educación de Sogamoso, relativo al período 26 de abril de 1971 al 30 de julio de 1976, tenía carácter nacionalizado (f. 195 c. ppal). Frente al período comprendido entre el 10 de febrero de 1995 y el 31 de mayo de 2013, la sentencia objeto del recurso consideró que la plaza ocupada por Marora Vargas también era de carácter nacionalizado y el hecho de que en su nombramiento hubiera intervenido un delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional de Boyacá, no implicaba que su vinculación fuera nacional (f. 197 c. ppal).

La Sala advierte que los argumentos del recurrente corresponden a la discusión sustancial y probatoria que se surtió en las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que no se relaciona con la causal de violación del debido proceso contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El recurso extraordinario de revisión no es una tercera instancia. Como el argumento de hecho y de derecho del recurso extraordinario de revisión no guarda relación ni cumple los presupuestos que configuran la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el cargo no prospera.

Segundo cargo: “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables” (literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003). Sustentación La recurrente esgrimió que el Consejo de Estado desconoció las normas aplicables y los pronunciamientos jurisprudenciales sobre el reconocimiento pensional.

Oposición Marora Vargas Reyes sostuvo que no se configuró la causal alegada, pues la sentencia reconoció la pensión según los parámetros jurisprudenciales que aplicaba el Consejo de Estado. Análisis de la Sala 7. La causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 procede cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva legalmente aplicables.

Conforme a ese precepto, la causal se circunscribe a la revisión de los aspectos relativos a la liquidación de las pensiones, para determinar si el monto es mayor al que en derecho corresponde. Esta causal no está concebida para revisar los requisitos previstos por la ley para el reconocimiento del derecho, sino para los elementos que componen la liquidación y cuantía del mismo.

La causal no permite la revocatoria del derecho pensional reconocido por la providencia judicial, sino tan solo la corrección del monto, si es excesivo, de conformidad con lo legalmente debido. De acuerdo con la citada exposición de motivos de la ley, la finalidad de esta causal de revisión se enmarca en la necesidad de fomentar un esquema pensional financieramente viable y sostenible en el tiempo. 8.

El recurrente se limitó a cuestionar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. De modo que no controvirtió la cuantía del derecho reconocido, ni aspectos como el ingreso base de liquidación, los factores salariales que la componen, el monto o elemento que pudiera incidir en la cuantía de la mesada pensional.

Como los argumentos de hecho y de derecho del recurso extraordinario de revisión no guardan relación con la causal invocada, el cargo no prospera. Costas 9. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP.

El recurso extraordinario de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 está concebido para estudiar un asunto de interés público, esto es, el reconocimiento de pensiones irregularmente otorgadas y evitar el detrimento del patrimonio de la Nación, es decir -como lo señala la exposición de motivos- «afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».

Por ello, es improcedente la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 24 de enero de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, remitido en calidad de préstamo, al tribunal de origen.

TERCERO. Cumplido lo anterior, ARCHÍVESE el expediente del recurso extraordinario de revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Firmado electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA Firmado electrónicamente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente en comisión Aclara voto HDN/LGC