CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 11001-03-25-000-2019-00311-00 Nº Interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) Medio de control: Simple nulidad – Ley 1437 de 2011 Tema: Demanda de nulidad (parcial) del numeral 4.1. del artículo 3 del Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial».
En virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Sala decide la demanda que, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, presentó el señor Andrés Mauricio Roldán Vásquez, a través de la cual solicita la nulidad (parcial) del Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial», emitido por el Consejo Superior de la Judicatura.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda1. El ciudadano Andrés Mauricio Roldán Vásquez presentó demanda de nulidad (parcial) contra el numeral 4.1 del artículo 3 del Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial», proferido el Consejo Superior de la 1 Folios 1 a 8 del cuaderno principal. 2 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ Judicatura, concretamente en lo que atañe a la prueba de aptitudes ahí dispuesta.
El aparte censurado tiene el siguiente contenido: ACUERDO PCSJA18-11077 16 de agosto de 2018 Por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por los artículos 256 de la Constitución Política y 85 numerales 17 y 22, 162, 164, 165 y 168 de la Ley 270 de 1996, de conformidad con lo dispuesto en la sesión de 15 de agosto de 2018, y
CONSIDERANDO
Que con la creación del Consejo Superior de la Judicatura se implementó de manera efectiva la carrera judicial al asumir la responsabilidad de garantizar el acceso al servicio judicial en condiciones de concurrencia, participación profesional y regional, transparencia y solvencia profesional y ética, en beneficio del ejercicio independiente y autónomo de la función jurisdiccional y de la imparcialidad y calidad de las decisiones judiciales.
Que esta función ha sido cumplida con la importancia y relevancia que merece, de manera que su ejecución se adelanta en forma planeada y de conformidad con el presupuesto asignado año a año por el Gobierno Nacional. Que es así como se está convocando al veintisieteavo proceso de selección, para invitar a participar dentro de esta convocatoria, a los ciudadanos colombianos, que reúnan los requisitos fijados por el legislador.
Que la carrera judicial permite al Estado contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación, contribuyan a alcanzar cada vez más, mejores índices de resultados, al contar también con las aptitudes para atender la alta responsabilidad de administrar justicia. Que a través de convocatoria pública y abierta se busca seleccionar a los abogados que se acerquen más y mejor al perfil de un juez con las competencias necesarias para el óptimo desempeño de sus funciones, de manera que se evalúen además de las exigencias de formación y experiencia, las características y rasgos o competencias comportamentales, así como los atributos profesionales, personales, éticos y gerenciales, que incluyen entre otros, cultura digital, razonamiento ético, liderazgo, trabajo en equipo, solución de conflictos, pensamiento conceptual y analítico. 3 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ Que conforme lo señala la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, artículos 162 y 164, al Consejo Superior de la Judicatura le compete reglamentar la forma, clase, contenido, alcances y demás aspectos de cada una de las etapas del proceso de selección y del concurso de méritos.
Que por tanto, en el presente acuerdo se definen las etapas del proceso de selección y del concurso de méritos, bajo el entendido de que el proceso de selección para funcionarios comprende las etapas de concurso de méritos, conformación del registro nacional de elegibles, elaboración de listas de candidatos, nombramiento y confirmación y, por su parte, el concurso de méritos comprende dos etapas sucesivas, de selección y de clasificación. Que se definen los cargos a convocar, de conformidad con las especialidades fijadas en la ley, enmarcadas dentro de la correspondiente área.
Que para participar en el proceso de selección se requiere acreditar el cumplimiento de los requisitos mínimos señalados en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Sin embargo, previa a su verificación -que se llevará a cabo con posterioridad a la presentación de las pruebas de aptitudes, conocimientos y psicotécnica-, los aspirantes tendrán que manifestarlo bajo la gravedad del juramento, con el objeto de que queden habilitados para la aplicación de las pruebas previstas en la convocatoria.
Que la etapa de selección está comprendida por las fases de i) pruebas de aptitudes y conocimientos; ii) verificación de requisitos mínimos y iii) curso de formación judicial inicial, los cuales tienen carácter eliminatorio, en tanto que la etapa clasificatoria del concurso de méritos está dada, además de los puntajes obtenidos en la prueba de conocimientos, aptitudes y curso de formación judicial inicial, que revisten el carácter eliminatorio y clasificatorio, por los obtenidos en la prueba psicotécnica, experiencia y capacitación adicional, que se encuentran estos últimos, orientados al perfil del mejor juez posible.
ACUERDA […]
ARTÍCULO 3. […] […]
4. ETAPAS DEL CONCURSO El concurso de méritos comprende dos (2) etapas: Selección y Clasificación. 4.1 Etapa de Selección Comprende la Fase I - Prueba de Aptitudes y Conocimientos, la Fase II – Verificación de requisitos mínimos y la Fase III – Curso de Formación Judicial Inicial, las cuales ostentan carácter eliminatorio. (Artículos 164 - 4 y 168 LEAJ).
Fase I. Prueba de aptitudes y conocimientos Los aspirantes inscritos al concurso serán citados a presentar las pruebas, en la forma indicada en el numeral 5.1 del presente acuerdo, las cuales evaluarán los siguientes atributos: (i) aptitudes y (ii) conocimientos. La prueba de conocimientos se encuentra constituida por dos componentes: uno general y otro específico relacionado con la especialidad seleccionada. 4 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ En esta etapa, la calificación de las pruebas de aptitudes y conocimientos se hará a partir de una escala estándar entre 1 y 1.000 puntos.
La prueba de aptitudes se calificará entre 1 y 300 puntos y la de conocimientos entre 1 y 700 puntos. Para aprobar se requerirá obtener un mínimo de 800 puntos, sumando los puntajes de las dos pruebas. Los puntajes de aptitudes y conocimientos serán determinados mediante Resolución expedida por la Unidad de Administración de la Carrera Judicial, por delegación. Posteriormente, para valorar la etapa clasificatoria, a los concursantes que hayan obtenido 800 puntos o más, se les aplicará una nueva escala de calificación según se explica en el acápite 4.2 de este Acuerdo.
El diseño, administración y aplicación de las pruebas serán los determinados por el Consejo Superior de la Judicatura. Al momento de presentar las pruebas, los aspirantes suscribirán declaración juramentada de cumplir los requisitos mínimos para el desempeño del cargo seleccionado y así recibir el correspondiente cuadernillo. Las pruebas se llevarán a cabo en el lugar escogido al momento de la inscripción, no obstante los aspirantes podrán solicitar el cambio de sede para la presentación de las mismas, solamente dentro de los tres días siguientes a su citación. Una vez vencido el término, no se autorizarán cambios de sede para la presentación de la prueba.
La presentación y aprobación de las pruebas de aptitudes y conocimientos no garantiza la permanencia en el concurso, se requiere adicionalmente la acreditación, en debida forma, del cumplimiento de los requisitos mínimos. […] (sic para toda la cita). 1.2. Normas violadas y concepto de violación. El actor expone como normas violadas las siguientes: De la Constitución Política, el artículo 125.
De la Ley 270 de 1996, los artículos 128, 156, 161 y 164. De la Ley 906 de 2004, el artículo 3. Del Código General del Proceso (CGP), el artículo 7. Del CPACA, el artículo 3. El accionante considera que se vulnera la normativa antes indicada al desconocer las habilidades dispuestas para acceder por mérito a la Rama Judicial como funcionario judicial, las que solo pueden ser establecidas por el legislador, según mandato constitucional, por lo que no le era dable al Consejo Superior de la Judicatura fijarlas. 5 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ En los exámenes para concursos de empleados se pueden incluir componentes diferentes al jurídico para seleccionar el personal más apto para ejercer cargos en la Rama Judicial, conforme lo permite el artículo 161 de la Ley 270 de 1996; sin embargo, no ocurre lo mismo para los funcionarios, pues el legislador ha determinado un conocimiento y competencias ligadas exclusivamente al ordenamiento jurídico. 1.3.
Trámite procesal. A través de auto de 8 de septiembre de 20202, se admitió la demanda, se ordenó notificar esa decisión a la accionada y se le corrió traslado para que la contestara; igualmente, se notificó al representante del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.4. Intervención de la parte accionada3.
La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ) contestó la demanda con oposición a sus pretensiones. Aseveró que no existió irregularidad en la convocatoria acusada, pues se cumplió con las formalidades que prevén las normas que regulan la materia; sumado a ello, se determinó en el acuerdo de convocatoria que el examen estaría compuesto por la prueba aptitudes, conocimientos generales y específicos y psicotécnica; por lo tanto, se incluyó el componente de aptitudes con el fin de evaluar, además de los conocimientos, las aptitudes de los aspirantes, a través de ítems de comprensión de lectura, razonamiento verbal y análisis numérico o matemático, ya que las habilidades se asientan en un conjunto de procesos psicológicos básicos y de capacidades que son relevantes para el desempeño de los funcionarios, dado el valor intrínseco e imprescindible de las aptitudes requeridas para los cargos, en todos los niveles de desempeño y la alta responsabilidad que conlleva la administración de justicia. Es así como la comprensión de información escrita implica la capacidad de acceder y obtenerla de textos y de comprender la coherencia de los mismos, en tanto que el razonamiento lógico matemático permite focalizar los factores 2 Folio 54 ibidem. 3 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, índice 39. 6 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ esenciales de un problema, seguir argumentos y considerar sus consecuencias con la finalidad de darle una solución; habilidades que deben ser exigidas para el buen desempeño de la actividad de administrar justicia. Por último, formula las excepciones denominadas «inexistencia de infracción de las disposiciones en que debía fundarse el acto» e «inexistencia de falta de competencia del Consejo Superior de la Judicatura en la expedición del Acuerdo PCSJA1811077 de 2018». 1.5.
Alegatos de conclusión. Mediante auto 14 de diciembre de 20224, se dispuso: i) dar aplicación a la figura de sentencia anticipada, por configurarse las causales contempladas en las letras a y c del numeral 1 del artículo 182A del CPACA; ii) tener por contestada en tiempo la demanda y como medios de prueba los documentos allegados por las partes; iii) fijar el litigio en que se examinará la legalidad del numeral 4.1 del artículo 3 del Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial», al estimar el demandante que quebranta los artículos 125 de la Constitución Política; 128, 156, 161 y 164 de la Ley 270 de 1996, 3 de la Ley 906 de 2004, 7 de la Ley 1564 de 2012 y 3 del CPACA, por cuanto en la respectiva prueba de ingreso se incluyó una de aptitudes, que contiene conocimientos diferentes para acceder a la carrera judicial como funcionario, no dispuestos por el legislador, que es el único competente para realizarlo; y iv) se ordenó correr traslado por el término de diez (10) días a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara sobre el asunto, si lo estimaba pertinente.
La parte demandante, en el término para presentar sus alegatos de conclusión, guardó silencio, según constancia secretarial de 27 de marzo de 20235. 4 Folios 59 a 61 vuelto del cuaderno principal. 5 Folio 62 ibidem. 7 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ La entidad accionada6, en sus alegatos de conclusión, sostuvo que el acto administrativo acusado es norma obligatoria y reguladora del proceso de selección y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento tanto para la Administración como para los participantes, quienes al momento de inscribirse aceptan las condiciones y términos allí señalados.
En consecuencia, a través de convocatoria pública y abierta se busca seleccionar a los abogados que se acerquen más y mejor al perfil de un juez con las competencias necesarias para el óptimo desempeño de sus funciones, de manera que se evalúen, además de las exigencias de formación y experiencia, las características y rasgos o competencias comportamentales, así como los atributos profesionales, personales, éticos y gerenciales, que incluyen, entre otros, cultura digital, razonamiento ético, liderazgo, trabajo en equipo, solución de conflictos y pensamiento conceptual y analítico. 1.6.
Concepto del Ministerio Público. El agente del Ministerio Público, también durante el plazo concedido para rendir concepto, guardó silencio, conforme a constancia secretarial de 27 de marzo de 20237. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en armonía con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 20198, expedido por la sala plena de esta Corporación, la sección segunda es competente para conocer en única instancia de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional y de naturaleza laboral. 2.2.
Problema jurídico. La Sala, en el presente asunto, debe responder el siguiente problema jurídico: 6 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, índice 56. 7 Folio 62 del cuaderno principal. 8 «Artículo 13. Distribución de los procesos entre las Secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Segunda: 1.
Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos laborales». 8 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ ¿Si es nulo parcialmente el numeral 4.1 del artículo 3 del Acuerdo PCSJA18- 11077 de 16 de agosto de 2018, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial», en cuanto tiene que ver con la prueba de aptitudes, pues el demandante estima que quebranta los artículos 125 de la Constitución Política; 128, 156, 161 y 164 de la Ley 270 de 1996, 3 de la Ley 906 de 2004, 7 de la Ley 1564 de 2012 y 3 del CPACA, dado que dicha prueba contiene conocimientos no jurídicos, diferentes a los dispuestos por el legislador para acceder a la carrera judicial como funcionario? Con el propósito de dar respuesta al problema jurídico planteado, metodológicamente se emprenderá el análisis de los siguientes aspectos: 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial, que comprenderá: 2.3.1. La potestad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura y 2.3.2. El sistema especial de carrera judicial y 2.4. El caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial. 2.3.1. La potestad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura. En lo atinente a la potestad reglamentaria, en términos generales, debe hacerse referencia a la clasificación según el ámbito en el que los reglamentos tienen efectos, conforme a la cual serán normativos, cuando crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas frente a los derechos y deberes particulares, o de organización, si los profiere la Administración al ejercer su facultad de organización interna o con ocasión de las denominadas relaciones especiales de sujeción, distintas de la relación de sujeción común y general, que rigen hacia el interior de la Administración9.
En tal sentido, las materias sobre las cuales recaen los reglamentos serán variadas, por lo que se le dará esa denominación a las normas generales, impersonales y abstractas que emanen de la Administración con base en las facultades que les sean otorgadas. 9 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, sentencia de 14 de agosto de 2008, expediente 16.230, C. P. Mauricio Fajardo Gómez. 9 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ Esta sección10 indicó que la Constitución Política de 1991 distribuyó la potestad reglamentaria entre las distintas autoridades y organismos administrativos: por una parte, estableció una regla general dentro de las competencias del presidente de la República, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189, por cuanto en su condición de suprema autoridad administrativa le corresponde «ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes»; y, por otra, consagró unas reglas de excepción, en cabeza de otras autoridades, en diferentes disposiciones de la Carta Política.
Amén de la Constitución Política, debe tenerse en cuenta que también el legislador expide normas que permiten la potestad normativa o reglamentaria a otros sujetos o autoridades encargadas de ejercer la función administrativa. Sobre este particular, esta Corporación determinó11: Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un Ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente (sic) de la República, quien la ejercita con el Ministro (sic) o el Director (sic) del Departamento Administrativo respectivo.
Sabido es que una cosa es hablar del Gobierno, entendiendo éste como presidente y Ministro (sic) o Director (sic) del Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3o. del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al Ministro por mandato de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones.
A partir de ese entendimiento, la tipología de reglamento es variada y en cada caso, el alcance del control que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo es diferente. En ese sentido, la sección tercera12 de este alto Tribunal realizó la siguiente clasificación: a. Reglamentos expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria constitucionalmente atribuida al presidente de la República: se trata de la regla general a la que se hizo referencia, es decir, de los reglamentos proferidos por 10 Sentencia de 3 de septiembre de 2018, expediente 1060-2013, C. P. Cesar Palomino Cortés. 11 Sala de lo contencioso administrativo, sección primera, sentencia de 26 de febrero de 1998, expediente 4500, C. P. Ernesto Rafael Ariza. 12 Sentencia de 14 de agosto de 2008, expediente 16.230, C. P. Mauricio Fajardo Gómez. 10 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ ese funcionario, en virtud del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, en el cual se le faculta para expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
Cabe destacar que al realizar el control de los decretos reglamentarios expedidos en ejercicio de esta facultad se debe tener en cuenta que se encuentran subordinados tanto a la Constitución como a la ley. b. Reglamentos constitucionales autónomos: comporta disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto expedidas por una pluralidad de autoridades a las cuales les ha sido asignada una competencia normativa directamente por la Constitución y sin sujeción a la ley; dicho en otros términos, desarrollan el texto constitucional de manera directa, por lo que en el sistema de fuentes ostentan una jerarquía igual a la de la ley.
Esta competencia está tanto en cabeza del presidente de la República (por ejemplo, en el artículo 355 se le atribuye la competencia para reglamentar la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público), como a otros órganos del Estado (por ejemplo, el Banco de la República, el contralor general de la República, las corporaciones públicas de elección popular, entre otros).
Para estos casos, el parámetro de control se encontrará directamente en la Constitución Política. c. Reglamentos que desarrollan leyes marco: En el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política se atribuyó al Congreso de la República la competencia para dictar las normas generales e indicar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros.
Para este tipo de reglamentos, hay un reparto de competencias concurrentes y equilibradas entre el legislativo y el ejecutivo, por lo que el primero establece los parámetros generales y el segundo desarrolla la materia en el nivel de detalle y con exhaustividad. En este esquema, las autoridades referidas se deben abstener de invadir el espacio de competencia que le corresponde a cada una, de manera tal que el Gobierno no puede usurpar la función del legislador concerniente al establecimiento de objetivos y criterios propios de la ley marco, pero este tiene que cuidarse de no vaciar la competencia que le corresponde al ejecutivo.
En este caso, el parámetro de control se encuentra principalmente en la ley marco y en la Constitución Política. 11 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ d. Reglamentos que desarrollan leyes habilitantes: En ocasiones la Constitución Política atribuye a una autoridad una competencia que puede conllevar el ejercicio de actividad normativa, pero sometida a una habilitación legal, por lo que comporta las hipótesis en las que en la Carta Política se recurre a la fórmula «de conformidad con la ley».
Para este tipo, el parámetro de control lo constituye principalmente la ley de habilitación, así como la Constitución Política. e. Reglamentos residuales: Son aquellos a través de los cuales el Gobierno nacional efectúa la regulación de un asunto que, en principio, se encuentra dentro de la competencia normativa propia del legislador, no obstante, ante la falta de ejercicio de dicha atribución por parte del Congreso de la República, por ministerio de la Constitución Política, se le atribuye de manera residual al ejecutivo, que solo puede proferir la regulación de la cual se trate, tal como ocurre, por ejemplo, con los eventos en los cuales el Gobierno debe poner en vigencia el plan de desarrollo cuando el Congreso no lo aprueba dentro de los tres meses siguientes a su presentación, conforme al artículo 341 constitucional.
El parámetro de control en este caso se encuentra principalmente en la Carta Política. f. Reglamentos expedidos por otras autoridades administrativas, en asuntos especializados relativos a la órbita de sus competencias: Se trata de los que profiere cualquier autoridad administrativa en ejercicio de la facultad que le asiste para regular la ejecución de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, por medio de reglamentaciones que estarán sometidas a la Constitución, a la ley, a los reglamentos expedidos por el presidente de la República (según la facultad que a este le atribuye el artículo 189-11 constitucional) y, cuando sea el caso, a las reglamentaciones expedidas por otras autoridades o instancias administrativas de superior jerarquía o a las cuales se deba acatamiento, que también constituyen su parámetro de control.
Esta facultad reglamentaria se halla subordinada a la del presidente de la República y enfocada primordialmente en asuntos de naturaleza técnica. De acuerdo con lo anterior, en estos casos el criterio que gobierna sus relaciones con la ley es el jerárquico, como quiera que, por ministerio de la Constitución, deben ser proferidos para ejecutar con sujeción a la ley, de suerte que en el 12 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ evento en el cual las disposiciones contenidas en tal tipo de reglamentos contravengan a las legales, aquellas deben ser excluidas del ordenamiento jurídico.
En lo que concierne al asunto sometido a juzgamiento, se tiene que la potestad reglamentaria objeto de análisis de legalidad por parte de esta Corporación es la descrita en el literal f) anterior, esto es, la otorgada a las autoridades administrativas para que regulen, por autorización de la Constitución Política y la ley, la ejecución de las funciones o el ejercicio de los servicios a su cargo, que, para este caso, encuentra fundamento en el desarrollo de los artículos 162, 164, 165 y 168 de la Ley 270 de 1996.
Sobre esta facultad reglamentaria, la Corte Constitucional, en sentencia SU- 553 de 201513, señaló: 4.4. Competencia constitucional de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reglamentar y administrar la carrera judicial. Reiteración de jurisprudencia. 4.4.1. La Constitución de 1991, en el artículo 254, dispone que el Consejo Superior de la Judicatura está compuesto por las salas Administrativa y Jurisdiccional Disciplinaria; en el numeral 1° del artículo 256, establece que dicho órgano tiene la atribución de administrar la carrera judicial; y en el numeral 2° del artículo 257 le asigna la función de crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. […] 4.4.3.
Posteriormente, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte analizó entre otras disposiciones contenidas en la Ley 270 de 1996, aquellas relacionadas con las funciones otorgadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. De manera general, la Sala Plena verificó que en desarrollo de los artículos 254, 256 y 257 de la Constitución, el artículo 85 de esa Ley prevé que corresponde a la Sala Administrativa de esa Corporación administrar la Rama Judicial y reglamentar la carrera administrativa en ese sector14, siempre y cuando no se trate de materias de competencia exclusiva del legislador, en los términos previstos en los artículos 125 y 150-2315 de la Carta Política. 4.4.4.
En concordancia con lo anterior, en la sentencia SU-539 de 2012, la Corte determinó que las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, particularmente aquella relativa a su facultad de reglamentar la carrera judicial, se inscribe en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “potestad reglamentaria de los órganos constitucionales”16, la cual se 13 M. P. Mauricio González Cuervo. 14 «Sentencia SU-539 de 2012». 15 «Constitución Política, artículo 150, numeral 2, corresponde al Congreso la función de “Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”». 16 «Ver, entre otras, las sentencias C-307 de 2004, C-384 de 2003 y C-805 de 2001». 13 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley, en este caso, la Ley 270 de 1996. 4.4.5.
A partir de lo expuesto, la Corte concluye que el Consejo Superior de la Judicatura tiene una competencia normativa o potestad reglamentaria en el ámbito de la carrera judicial y, por ende, la facultad de adoptar disposiciones que desarrollen el sentido de la ley para hacerla ejecutable. [sic para toda la cita]. En relación con la libertad de configuración y los límites de la potestad reglamentaria del Consejo Superior la Judicatura, esa alta Corporación17 se pronunció en los siguientes términos: 7.
Potestad reglamentaria de los órganos constitucionales. Límites de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reglamentar y administrar la carrera judicial. […] 7.7 Ahora bien, lo expuesto hasta aquí en relación con las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, particularmente aquella relativa a su facultad de reglamentar la carrera judicial, se inscribe en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “potestad reglamentaria de los órganos constitucionales”18.
Al respecto, en la sentencia C-384 de 2003, se explicó que la potestad reglamentaria “tiene como fundamento en un Estado Social de Derecho la necesidad de adoptar disposiciones generales y abstractas mediante las cuales se desarrolle el sentido de la ley, a fin de poder hacerla ejecutable. Este poder reglamentario está limitado por el espíritu y el contenido de la ley que reglamenta.
Así pues, el acto expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria debe aportar los detalles, los pormenores de la ejecución de la ley, facilitar su entendimiento y comprensión.” […] Entonces, a la luz del artículo 257 de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es claro que (i) el Consejo Superior de la Judicatura tiene potestad reglamentaria en el ámbito de la carrera judicial;
(ii) dicha potestad implica la facultad de adoptar disposiciones que desarrollen el sentido de la ley para hacerla ejecutable, en este caso la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia; y (iii) la potestad en cuestión encuentra sus límites en las funciones constitucionales asignadas al Consejo Superior, lo que implica que no puede “suplantar las atribuciones propias del legislador”19.
De las normas y la jurisprudencia transcritas se concluye que el Consejo Superior de la Judicatura goza de potestad reglamentaria autónoma, directa y 17 En sentencia SU-539 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 18 «Ver, entre otras, las sentencias C-307 de 2004, C-384 de 2003 y C-805 de 2001». 19 «Sentencia C-037 de 1996, mediante la cual la Corte revisó la constitucionalidad del proyecto de ley número 58 de 1994 (Senado) y 264 de 1995 (Cámara), hoy Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia». 14 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ permanente, en materias tales como la administración de la carrera judicial, incluidos los concursos de méritos, encontrando sus límites en aquellos ámbitos expresamente mencionados en la Constitución Política y la ley, y a esa reglamentación deben estar sujetos los consejos seccionales para la administración de la carrera judicial en el correspondiente distrito. 2.3.2.
El sistema especial20 de carrera judicial. El artículo 125 de la Constitución Política establece, como regla general, que la categoría de los empleos estatales es la de carrera administrativa, buscando con ello privilegiar el mérito como criterio de selección y permanencia del personal en el sector público. La excepción a la aplicación de la carrera son los empleos de libre nombramiento y remoción, los de elección popular, los de trabajador oficial y los demás que determine la ley.
De igual modo, dicha disposición superior faculta al legislador para determinar los requisitos y las condiciones necesarias para ingresar a la carrera y ascender en ella. Ahora bien, para los servidores de la Rama Judicial, desde antes de la Constitución Política de 1991, el sistema de carrera ha estado precedido de un régimen especial, consagrado, en su momento, en los Decretos 1660 de 197821 y 52 de 198722, empero, con la expedición de dicha Carta, sus elementos se constitucionalizaron y se incluyó en la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia23.
En lo que interesa al asunto sub examine, los artículos 256 y 257 de la Constitución Política disponen: Artículo 256.Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: 1. Administrar la carrera judicial. […]. 20 Recuérdese que la característica fundamental de las carreras especiales es su total independencia y desvinculación de la Comisión Nacional del Servicio Civil; además, cada una de ellas ostenta una norma propia y, desde luego, distinta de la ley que regula la carrera administrativa general, esto es, la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones». 21 «Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 15 y 20 de 1972, los Decretos 250 y 762 de 1970, 546 de 1971 y 717 de 1978, y otras disposiciones sobre administración del personal de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de las Direcciones de Instrucción Criminal». 22 «Por el cual se revisa, reforma y pone en funcionamiento el Estatuto de la Carrera Judicial». 23 Artículo 24 de la Ley 270 de 1996: «Hasta tanto se expida la ley ordinaria que regule la carrera judicial y establezca el régimen para las situaciones laborales administrativas de los funcionarios y empleados judiciales, continuarán vigentes, en lo pertinente el Decreto-ley 052 de 1987 y Decreto 1660 de 1978, siempre que sus (las) disposiciones (que) no sean contrarias a la Constitución Política y a la presente ley». 15 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ Artículo 257.Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: […] 3.
Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas, asignadas a los distintos cargos y a la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos, en los aspectos no previstos por el legislador. […].
Por su parte, la Ley 270 de 1996, también en materia de la carrera judicial, prevé: De la administración de la Rama Judicial Artículo 85. Funciones administrativas. Corresponde a la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: […] 17. Administrar la carrera judicial de acuerdo con las normas constitucionales y la presente ley […] 22.
Reglamentar la carrera judicial. […] De las normas transcritas, se colige que el Consejo Superior de la Judicatura cuenta con competencia constitucional y legal para reglamentar y administrar la carrera judicial, con lo que cada convocatoria es ley del concurso y contiene las reglas y procedimiento de cada una de sus etapas, entre estas, las pruebas que deben superar los aspirantes. 2.4.
El caso concreto. Precisado lo anterior, procede la Sala a examinar si es nulo parcialmente el numeral 4.1 del artículo 3 del Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, «por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial», en cuanto al establecimiento de la prueba de aptitudes, pues el actor estima que vulnera los artículos 125 de la Constitución Política; 128, 156, 161 y 164 de la Ley 270 de 1996, 3 de la Ley 906 de 2004, 7 de la Ley 1564 de 2012 y 3 del CPACA, dado que dicha prueba evalúa conocimientos no jurídicos, diferentes a los dispuestos por el legislador para acceder a la carrera judicial como funcionario. 16 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ El Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, que contiene la disposición censurada, fue expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, con fundamento en los artículos 256 de la Constitución Política y 85 (numerales 17 y 22), 162, 164, 165 y 168 de la Ley 270 de 1996.
El numeral 1 del artículo 256 de la Constitución Política le asigna al Consejo Superior de la Judicatura la atribución de «administrar la carrera judicial», ratificada en el numeral 17 de la Ley 270 de 1996, lo que debe efectuar «de acuerdo con las normas constitucionales y la presente ley», así como tiene la función de reglamentar dicha carrera, conforme al numeral 22 ibidem.
Por su parte, las normas de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia invocadas por ese ente estatal, como sustento de su potestad reglamentaria, son las siguientes: Artículo 85. Funciones administrativas. Corresponde a la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: […] 17. Administrar la carrera judicial de acuerdo con las normas constitucionales y la presente ley […] 22.
Reglamentar la carrera judicial. […] Artículo 162. Etapas del proceso de selección. El sistema de ingreso a los cargos de Carrera Judicial comprende las siguientes etapas: Para funcionarios, concurso de méritos, conformación del Registro Nacional de Elegibles, elaboración de listas de candidatos, nombramiento y confirmación. Para empleados, concurso de méritos, conformación del Registro Seccional de Elegibles, remisión de listas de elegibles y nombramiento.
Parágrafo. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, conforme a lo dispuesto en la presente ley, reglamentará la forma, clase, contenido, alcances y los demás aspectos de cada una de las etapas. Los reglamentos respectivos deberán garantizar la publicidad y contradicción de las decisiones. […] Artículo 164. Concurso de méritos.
El concurso de méritos es el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera judicial, se determina su inclusión en el Registro de Elegibles y se fijará su ubicación en el mismo. Los concursos de mérito en la carrera judicial se regirán por las siguientes normas básicas: 1.
Podrán participar en el concurso los ciudadanos colombianos que de acuerdo con la categoría del cargo por proveer, reúnan los 17 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ requisitos correspondientes, así como también los funcionarios y empleados que encontrándose vinculados al servicio y reuniendo esos mismos requisitos, aspiren a acceder o a ocupar cargos de distinta especialidad a la que pertenecen. 2.
La convocatoria es norma obligatoria que regula todo proceso de selección mediante concurso de méritos. Cada dos años se efectuará de manera ordinaria por la Sala Administrativa de los Consejos Superior y seccionales de la Judicatura, y extraordinariamente cada vez que, según las circunstancias, el registro de elegibles resulte insuficiente. 3.
Las solicitudes de los aspirantes que no reúnan las calidades señaladas en la convocatoria o que no acrediten el cumplimiento de todos los requisitos en ella exigidos, se rechazarán mediante resolución motivada contra la cual no habrá recurso en la vía gubernativa. 4. Todo concurso de méritos comprenderá dos etapas sucesivas de selección y de clasificación. La etapa de selección tiene por objeto la escogencia de los aspirantes que harán parte del correspondiente Registro de Elegibles y estará integrada por el conjunto de pruebas que, con sentido eliminatorio, señale y reglamente la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
La etapa de clasificación tiene por objetivo establecer el orden de registro según el mérito de cada concursante elegible, asignándosele a cada uno un lugar dentro del Registro para cada clase de cargo y de especialidad. Parágrafo 1o. La sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará de manera general el contenido y los procedimientos de cada una de las etapas, y señalará los puntajes correspondientes a las diferentes pruebas que conforman la primera.
Parágrafo 2o. Las pruebas que se apliquen en los concursos para proveer cargos de carrera judicial, así como también toda la documentación que constituya el soporte técnico de aquéllas, tienen carácter reservado. Artículo 165. Registro de elegibles. La sala administrativa de los Consejos Superior o Seccional de la Judicatura conformará con quienes hayan superado las etapas anteriores, el correspondiente Registro de Elegibles para cargos de funcionarios y empleados de carrera de la Rama Judicial, teniendo en cuenta las diferentes categorías de empleos y los siguientes principios.
La inscripción en el registro se hará en orden descendente, de conformidad con los puntajes que para cada etapa del proceso de selección determine el reglamento. La inscripción individual en el registro tendrá una vigencia de cuatro años. Durante los meses de enero y febrero de cada año, cualquier interesado podrá actualizar su inscripción con los datos que estime necesarios y con éstos se reclasificará el registro, si a ello hubiere lugar.
Cuando se trate de cargos de funcionarios, o de empleados de las corporaciones judiciales nacionales el concurso y la incorporación al registro se hará por la Sala Administrativa del Consejo Superior 18 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ de la Judicatura; en los demás casos dicha función corresponde a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
Parágrafo. En cada caso de conformidad con el reglamento, los aspirantes, en cualquier momento podrán manifestar las sedes territoriales de su interés. […] Artículo 168. Curso de formación judicial. El curso tiene por objeto formar profesional y científicamente al aspirante para el adecuado desempeño de la función judicial. Puede realizarse como parte del proceso de selección, caso en el cual revestirá, con efecto eliminatorio, la modalidad de curso-concurso, o contemplarse como requisito previo para el ingreso a la función judicial.
En este último caso, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará los contenidos del curso y las condiciones y modalidades en las que el mismo podrá ser ofrecido por las instituciones de educación superior. Amén de lo expuesto, revisada la Ley 270 de 1996, se observa que el artículo 164 antes trascrito, al definir el concurso de méritos claramente prevé que se trata de un proceso en el que se evalúan no solo los conocimientos del aspirante, sino también sus destrezas, aptitudes, experiencia, idoneidad moral y las condiciones de su personalidad, de lo que sin duda se desprende que, contrario a lo aducido por el actor, se trata de una calificación que comprende, a grandes rasgos, tres campos, el de conocimientos, el de aptitudes y el de personalidad24, que examinada la convocatoria contenida en el acto administrativo acusado comportan los mismos aspectos que fueron evaluados en la respectiva etapa de selección. Sumado a lo anterior, el aludido artículo 164 de la Ley 270 de 1996, en su numeral 4, establece que «la etapa de selección tiene por objeto la escogencia de los aspirantes que harán parte del correspondiente registro de elegibles y estará integrada por el conjunto de pruebas que, con sentido eliminatorio, señale y reglamente la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura» (destaca la Sala), de lo que se colige que es ese organismo el que legalmente tiene la competencia para determinar las reglas en virtud de las cuales se desarrolla un concurso de méritos en la Rama Judicial, dentro de las 24 Se precisa que, si bien el día de la prueba de aptitudes y conocimientos se efectuó también la sicotécnica, esta no hace parte de la etapa de selección, sino de la de clasificación. Sobre esta aclaración, el acápite ii) del numeral 4.2 del artículo 3 del acto censurado preceptúa que «la prueba sicotécnica se aplicará en la misma sesión que las pruebas de aptitudes y conocimientos; tiene un puntaje máximo de 200 puntos y es de carácter clasificatorio.
Solo se publicarán los resultados de la prueba psicotécnica de los concursantes que hayan aprobado las pruebas de aptitudes y conocimientos» (Folio 20 del cuaderno principal). 19 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ que están los componentes de las pruebas que deben practicarse en la etapa eliminatoria o de selección, como lo denomina el acto acusado.
En tal sentido, frente al reproche principal del actor que gira en torno a que la demandada se excedió en su potestad reglamentaria al regular aspectos que eran exclusivos del legislador, pues no le era dable establecer que se evaluarían puntos no jurídicos, la Sala evidencia que ese planteamiento carece de soporte jurídico y fáctico y, por el contrario, se encuentra como acertado el argumento de defensa de la accionada, concerniente a que «se incluyó el componente de aptitudes con el fin de evaluar además de los conocimientos, las aptitudes de los aspirantes, a través de ítems de comprensión de lectura, razonamiento verbal y análisis numérico o matemático, ya que las habilidades se asientan en un conjunto de procesos psicológicos básicos y de capacidades que son relevantes para el desempeño de los funcionarios […]».
En tales condiciones, la inclusión de un componente de aptitudes dentro de la prueba escrita, en el concurso de méritos reglamentado por medio del Acuerdo acusado, constituye la materialización de la facultad reglamentaria, asignada por la Constitución Política y la ley al Consejo Superior de la Judicatura, pues no ha sido materia reservada al legislador.
A la anterior afirmación se arriba en la medida en que el legislador no fijó los pormenores de las etapas que deben surtirse en un concurso de méritos, por lo que, en el contexto de la carrera judicial, el constituyente y el legislador estatutario facultaron al Consejo Superior de la Judicatura para expedir los correspondientes reglamentos sobre las etapas de dicho procedimiento de selección. En tales condiciones, la prueba de aptitudes reglamentada en la norma acusada, en criterio de la Sala, no resulta ajena al ordenamiento jurídico colombiano, si se tiene en cuenta que hace parte del desarrollo de los principios y valores que irradian de la Constitución Política, además de que comporta la evaluación integral que debe hacerse a quien aspire a tener la calidad de funcionario judicial (juez o magistrado), que implica el desarrollo de un conjunto de competencias de índole profesional, jurídico, judicial y personal, entre otras. 20 Número interno: 2042-2019 Demandante: Andrés Mauricio Roldán Vásquez Demandada: Nación – Rama Judicial – DEAJ En consecuencia, los planteamientos esgrimidos como motivos de censura contra el aparte demandado carecen de sustento jurídico y fáctico, por lo tanto, el cargo de nulidad formulado no prospera, en la medida en que no se desvirtuó la presunción de legalidad de que está revestido el acto administrativo acusado.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala negará las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría de la sección, archívese el expediente dejando las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS