CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicado: 13001-23-33-000-2015-00219-01 No. Interno: 5579-2018 Demandante: Zulay Rocío Pineda Orozco Demandado: UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de la cuota parte de la Pensión de Sobrevivientes como compañera permanente proporcional al tiempo convivido La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes demandadas contra la sentencia del 17 de noviembre de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Zulay Rocío Pineda Orozco por conducto de apoderado judicial, solicita las siguientes declaraciones y condenas: 1.1 Pretensiones Que se declare la nulidad de la Resolución No 001306 del 18 de abril de 2012, expedida por la subdirectora de determinación de derechos de la UGPP, la Resolución No 005151 del 19 de julio de 2012, que resuelve el recurso de reposición proferida por la subdirectora de determinación de derechos de la UGPP y la Resolución No 013829 de 30 de octubre de 2012 por medio de la cual se desata el recurso de apelación dictada por el director de pensiones de la UGPP.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la entidad demandada: i) declare el derecho y causación de la cuota parte de la sustitución pensional proporcional al tiempo convivido con el señor Rafael Antonio Puche Tous, a favor de la demandante, en su condición de compañera permanente desde el 14 de diciembre de 2011, fecha del fallecimiento del causante, hasta que se cancele el monto total de la obligación, con los reajustes legales, de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 y la sentencia C-1035-2008; ii) reconocer y pagar el retroactivo pensional, equivalente al pago de las mesadas pensionales causadas y no pagadas, con los reajustes, desde el 14 de diciembre de 2011, en su condición de compañera permanente del señor Rafael Antonio Puche Tous y hasta que se incluya en nómina; iii) se actualice la condena de conformidad con el artículo 192 del CPACA, aplicando los ajustes de valor (indexación) y se de cumplimiento a la sentencia en el mismo término y iv) si no se efectúa el pago en forma oportuna, se liquiden intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 192 del CPACA.
Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: Adujo que el día 14 de diciembre del año 2011, falleció en la ciudad de Cartagena – Bolívar el señor Rafael Antonio Puche Tous, quien gozaba de pensión gracia reconocida por Cajanal mediante Resolución No 16505 del 27 de junio de 2001. Manifestó la accionante que convivió con el señor Rafael Antonio Puche Tous (q.e.p.d.), por más de 33 años desde el año 1979, conformando con él una unión marital de hecho entre compañeros permanente hasta el día de su muerte, para lo cual convivieron juntos en el municipio de Arjona – Bolívar de manera permanente, la cual fue continua notoria, pública e ininterrumpida, sosteniendo una relación de afecto, de apoyo y de socorro mutuo.
Mencionó que, de esa unión conformada entre la demandante Zulay Pineda Orozco y el finado Rafael Antonio Puche Tous, nacieron los hijos Emerson Rafael Puche Pineda, Zulma Linette Puche Pineda y Maira Alejandra Puche Pineda hoy todos mayores de 25 años, según consta en registros civiles de nacimientos expedidos por la notaría única de Arjona-Bolívar.
Por lo que la actora dependía económicamente y de todas las formas del señor Rafael Antonio Puche Tous fallecido. Precisó que pese a la convivencia que tenía el fallecido con la actora, este estaba casado con la señora Ruby Nieves Díaz desde el día 26 de abril de 1965, pero estos se encontraban separados de hecho desde el año 1978 y jamás volvieron a tener vida marital, pero mantuvieron la sociedad conyugal vigente debido a que no se divorciaron.
Aclaró que la vigente esposa también elevó solicitud de pensión de sobrevivientes ante la UGPP. Narró que la hoy demandante Zulay Rocío Pineda Orozco, actuando en su condición de compañera permanente del señor Rafael Antonio Puche Tous (q.e.p.d.) presentó y elevó solicitud de pensión de sobrevivientes como compañera permanente el día 2 de febrero de 2012, para lo cual aportó todos los documentos requeridos por la ley para ello.
Anotó que la UGPP dio respuesta a la solicitud elevada por la demandante, mediante Resolución No RDP001306 del 18 de abril de 2012, en la cual le niega la pensión de sobrevivientes argumentando que, independientemente a que la actora haya aportado declaraciones extrajuicios de convivencia en la cual demuestra que convivió 33 años con el finado, no era dable otorgarle la pensión de sobrevivientes toda vez que al consultar la base de datos al FOSYGA, se verificó que no tenía vinculación al grupo familiar del fallecido, por lo que al no tener certeza de ello, era necesario que aclarara tal situación. Sostuvo que contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, resolviéndose por medio de la Resolución No RDP 005151 del 9 de julio de 2012, en la cual se confirma en todas sus partes la Resolución No 1306 del 18 de abril de 2012.
Desatándose el recurso de apelación mediante Resolución No 013829 de 30 de octubre de 2012, confirmándose en todas sus partes la Resolución No 1306 del 18 de abril de 2012. Señaló que, en la mentada resolución acusada, la UGPP manifestó que al no poder establecer a quien le correspondía el derecho de la pensión de sobrevivientes, negaba el derecho hasta tanto la justicia ordinaria se pronunciara. 1.2.
Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Constitución Política, preámbulo y los artículos 13, 48 y 53. Ley 100 de 1993, los artículos 46, 47 y 48. Ley 797 de 2003, los artículos 12 y 13. Refirió que la demandada al expedir los actos acusados vulneró los principios fundamentales a la seguridad social, igualdad y al mínimo vital de la actora, pues conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó la Ley 100 de 1993, y la interpretación jurisprudencial de esas normas contenida en la sentencia de la H. Corte Constitucional C-1035 de 2008, le asiste derecho a ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes en proporción a los treinta y tres (33) años convividos con el causante como compañera permanente.
Expuso que, a negarle la pensión de sobrevivientes en la proporción legal, se le está causando un perjuicio irremediable, pues el propósito de dicha pensión es ofrecer un marco de protección a los familiares del finado o del pensionado que fallece, frente a las contingencias económicas derivadas de la muerte, y desde entonces no ha tenido una vida digna.
Concluyó que la norma en cita exige que la compañera permanente acredite haber hecho vida conyugal con el causante hasta su muerte y haber convivido con este no menos de cinco años continuos con anterioridad a su muerte, demostración que se puede efectuar a través de cualquier medio probatorio, por lo que no es de recibo que la UGPP niegue el reconocimiento pensional argumentando que ella no estaba afiliada al grupo familiar en salud del causante. 2.
Contestación de la demanda 2.1 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP La UGPP, a través de apoderada contestó la demanda y se opuso a todas las pretensiones, alegando que la señora Zulay Pineda Orozco no reúne los requisitos exigidos por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pues la misma se reconoce al cónyuge o compañero permanente que haya convivido con el causante los últimos 2 años anteriores al fallecimiento, aspecto que no probó la accionante.
Agregó, que por el contrario se probó que la señora Pineda Orozco no hace parte del grupo familiar en el régimen de seguridad social en salud del causante, ni tampoco se encuentra registrada como cotizante, lo que genera dudas sobre la relación que existía entre ambos, dado que la demandante no tenía empleo. Resaltó que este aspecto cobra relevancia al armonizarse con lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto 806 de 1998, que define quienes conforman el grupo familiar de un afiliado al sistema de salud en armonía con el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, que establece que tendrán derecho al reconocimiento pensional el grupo familiar del pensionado que fallezca, por lo que no resultaba procedente el reconocimiento de la pensión aquí pretendida.
Propuso las excepciones de “inexistencia de las obligaciones demandadas y falta de derecho para pedir”, “prescripción”, “buena fe”, “cobro de lo no debido” e “innominada”.
2.2. RUBY NIEVES DE PUCHE La accionada mediante apoderada en escrito de respuesta menciona que se opone a las pretensiones de la demanda, pues en calidad de esposa del señor Rafael Antonio Puche Tous se le reconoció la sustitución de la pensión de vejez a través de la Resolución No 04-6504 de 5 de septiembre de 2012. Indicó que comparte los argumentos jurídicos y fácticos contenidos en los actos acusados, relacionados con que la señora Pineda Orozco no reúne los requisitos exigidos por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, siendo el hecho de que ésta no se encuentre afiliada dentro del grupo familiar en salud del causante.
Añadió que el derecho al reconocimiento pensional se encuentra en cabeza de la señora Nieves Díaz, por tener a la fecha de fallecimiento del causante un vínculo de matrimonio vigente, de igual manera adujo que ella en vida del señor Rafael Antonio Puche Tous dependía económicamente de él. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la sentencia del 17 de noviembre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Refiere que la supuesta pertenencia o no al Sistema General de Salud del causante, no es requisito para acceder a la sustitución pensional, por lo que considera que la parte actora cumple con las exigencias del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 y la jurisprudencia respecto del derecho al reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia del señor Rafael Antonio Puche Tous, pues se acreditó con las declaraciones extrajuicio aportadas al plenario, las pruebas documentales y testimoniales, que al momento del fallecimiento del señor Rafael Antonio Puche Tous, y durante más de 30 años anteriores a ello, la señora Zulay Pineda Orozco convivió con él y dependía económicamente del causante, habiendo concebido con este tres hijos, por lo que en principio sería acreedora a la totalidad del derecho pensional.
Advierte que, no obstante, en el presente caso también se demostró que el causante tuvo vínculo matrimonial con la señora Ruby de Jesús Nieves Díaz, el cual no se demostró haber disuelto, muy a pesar de no convivir desde el año 1978, pero sí ayudándola económicamente hasta su muerte. Por lo expuesto se decidió reconocer dicha pensión y disponer que la misma sea dividida entre ellas (compañera permanente y cónyuge separado de cuerpo y con sociedad conyugal no liquidada) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
Respecto a la prescripción del derecho dispuso que si bien la sustitución pensional se hizo exigible el 14 de diciembre de 2011, la accionante presentó la petición de reconocimiento el día 2 de febrero de 2012, interrumpiendo por un lapso igual el término de prescripción, es decir hasta el 2 de febrero de 2015, pero como presentó la demanda el 16 de marzo de 2015, operó la prescripción frente a las mesadas causadas con anterioridad al 16 de marzo de 2012. 4.
Recurso de apelación 4.1 RUBY NIEVES DE PUCHE La parte demandada sostiene que la vinculación al presente proceso se realizó de forma técnica y jurídicamente incorrecta por parte de la demandante, toda vez que no es quien tiene que decidir sobre el otorgamiento de la pensión gracia a la señora Zulay Pineda, pues por el contrario es legalmente beneficiaria de la pensión que está en disputa en calidad de cónyuge supérstite.
Afirma que la señora Ruby Nieves de Puche siempre actuó en legal forma y cumpliendo con los requisitos exigidos para obtener la sustitución pensional, además que dependió económicamente de su difunto esposo, nunca se divorció, y de esta unión nacieron sus hijos, compartiendo lecho y techo durante 21 años, desde el año 1965 hasta 1985 cuando éste último abandonó el hogar.
Por lo anterior considera que la división porcentual de la pensión establecida por el tribunal vulnera los derechos de la demandada, pues no obedece a los criterios trazados por las altas cortes relativas al tiempo de convivencia y mucho menos a los criterios de justicia y equidad. Insiste en que los testigos de la parte actora no están revestidos de la suficiente objetividad, ya que desconocen el vínculo matrimonial con el señor Rafael Antonio Puche.
Finalmente reitera lo dicho por la UGPP al negar la sustitución pensional a la demandante. 4.2 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Inconforme con la anterior decisión interpone la entidad accionada recurso de apelación contra la sentencia impugnada al considerar que: i) La condena en costas en un proceso declarativo de conflictos entre posibles beneficiarios. ii) Se reconoció la pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente a la demandante señora Zulay Pineda y la señora Ruby Nieves en calidad de cónyuge sin tener en cuenta las inconsistencias en las declaraciones y en los testimonios recibidos. iii) Se reconoce la pensión de sobrevivientes sin tener en cuenta las inconsistencias en las pruebas recaudadas. iv) Que la demandante y la cónyuge a quienes se reconoció el derecho no eran beneficiarias del causante en los servicios médico-asistenciales. v) Que los testigos no fueron contundentes o seguros en cuanto a los extremos de convivencia. Argumenta que se debe tener en cuenta que la demandante no se presentó a reclamar en tiempo; que dados los presupuestos normativos no cumple con los requisitos exigidos por la ley; que la información arrimada no es concordante con la información contenida en el sistema de seguridad social integral en salud; que, al existir la duda sobre los tiempos de convivencia, es menester no reconocer este tipo de derechos por inconsistencias encontradas.
Se evaluaron en conjunto las pruebas aportadas tal como consta en los actos acusados y al momento de confrontar la información, se observa que no es procedente el reconocimiento. Añade que la legislación privilegia el vínculo matrimonial debidamente conformado, por lo que el simple hecho de haber probado la convivencia, la sociedad conyugal o vínculo matrimonial hasta el fallecimiento, tendría asegurado su derecho como beneficiaria, sin embargo, los extremos de convivencia no se acreditaron por lo cual no se probó el derecho.
Menciona que los testigos fueron llevados por la parte demandante, por lo que se podría decir que es una prueba subjetiva, no así la prueba de la empresa SYZA, o de la base de datos del RUAF, o del grupo familiar consignado de manera objetiva en su base de datos, tampoco se observa en el cuaderno administrativo designación en vida hecha por el causante, o afiliación al sistema de salud, por lo que solicita se analicen en conjunto teniendo en cuenta todos los testimonios recibidos procesal y extraprocesalmente.
En este orden de ideas solicita se absuelva a la accionada y se revoque la condena en costas ya que en el presente caso se presentaron dos solicitantes exclusivas del derecho a la pensión de sobrevivientes del causante y solo era la justicia ordinaria la que debía dirimir el conflicto, igualmente el curso del proceso se siguió con honorabilidad procesal y sin realizar actos dilatorios o temerarios. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 22 de noviembre de 2019, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto. 5.1 Parte demandante Procede a descorrer el término de traslado para alegar, para efecto de lo cual realiza el análisis del acervo probatorio en conjunto y considera que el fallo debe ser accediendo todas y cada una de las pretensiones de la demanda, en el sentido de nulitar los actos administrativos señalados y conceder el derecho a la sustitución de la pensión en un 100%. 5.2 Parte demandada 5.2.1 RUBY NIEVES DE PUCHE Reitera los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación y solicita se deniegue las súplicas de la demanda en cuanto al reconocimiento a favor de la actora y en su defecto se le reconozca en forma total, o en un mayor porcentaje la sustitución de la pensión gracia. 5.2.2.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Insiste en los argumentos expuestos en el recurso de apelación elevado, por lo que solicita acoger los argumentos esbozados, revocando el fallo de primera instancia y absolviendo de las pretensiones a la entidad accionada. 6.
Ministerio Público La Procuraduría Delegada ante esta Corporación no emitió concepto dentro del presente proceso tal como consta en el informe secretarial de fecha 6 de agosto de 2021. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos por la parte accionada, la controversia gira en torno a determinar si la demandante en calidad de compañera permanente y la cónyuge supérstite del causante Rafael Antonio Puche Tous (q.e.p.d.), reúnen los requisitos necesarios para ser beneficiarias del reconocimiento de la Pensión de Sobrevivientes en forma compartida.
Igualmente, si es procedente la condena en costas de la entidad accionada. El Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2017, accedió el reconocimiento de la Pensión de Sobrevivientes a la compañera permanente y cónyuge supérstite de manera compartida de acuerdo con el tiempo convivido con el causante. 2.3.
De la pensión de sobrevivientes y sus beneficiarios. Ahora bien, la pensión de sobrevivientes fue prevista con la finalidad de atender la contingencia derivada de la muerte de una persona, con el objetivo principal de suplir la ausencia económica que daba el afiliado al grupo familiar y evitar un cambio de las condiciones de subsistencia de las personas beneficiarias de la prestación. La Corte Constitucional en diversas oportunidades se ha referido a la pensión de sobrevivientes, destacando que su creación tiene por objeto principal el proteger a la familia y los derechos fundamentales de quienes compartían de manera cercana su vida con el causante, y que entran a soportar las cargas económicas, ante la muerte de un pensionado de quien dependía su sustento.
Dijo la Corte, en sentencia T–701 de 22 de agosto de 2006: “La Corte ya había advertido en reiteradas ocasiones que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad evitar “que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección” y, por tanto, “busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento.”.
Así las cosas, la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad, atender la contingencia derivada por el deceso del trabajador, con el objetivo de cubrir no solo la ausencia repentina de la persona, sino el apoyo económico que le daba al grupo familiar, y con el fin de evitar un cambio de las condiciones de subsistencia de los beneficiarios.
Es así como el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, reguló el derecho a la pensión de sobrevivientes, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. <Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1.
Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: a) <Literal INEXEQUIBLE por la sentencia C-556 de 2009> b) <Literal INEXEQUIBLE por la sentencia C-556 de 2009> PARÁGRAFO 1o.
Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.
El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que, a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez.” Por su parte, el artículo 47 ibidem, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, establece los beneficiarios del derecho a la pensión de sobrevivientes, teniendo en cuenta el siguiente orden: “Artículo 47.
Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte. b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo.
Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; c) <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993; d) <Aparte tachado INEXEQUIBLE> A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este; (…).” Ahora bien, de la normatividad transcrita, se observa que, para acceder a la pensión de sobrevivientes, para los casos del cónyuge o compañero permanente, la Ley 100 de 1993 exige: i) Si a la fecha de fallecimiento del causante, el cónyuge o compañero o compañera permanente tiene más de 30 años de edad, la pensión se le concederá en forma vitalicia. Si es menor de esa edad y no procrearon hijos con el causante, será temporal la pensión, es decir, se le concede por 20 años y de esa pensión se descuenta la cotización para su propia pensión; y, ii) En caso de muerte del pensionado, se requiere que el cónyuge o compañera o compañero permanente, acredite que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y que haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte.
Por otro lado, con el objeto de demostrar la convivencia marital, se advierte que, por regla general, la prueba idónea es una declaración jurada extra proceso del requirente y una de un tercero, donde conste la convivencia y su término de duración, conforme así lo ha dispuesto la Corte Constitucional mediante sentencia T–921 de 2010. Sin embargo, la ley no establece los requisitos ni los restringe, y según lo dicho por la Corte Constitucional, de acuerdo con una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, se permite cierta libertad probatoria para demostrar la convivencia, siempre que se verifique la idoneidad en cada caso concreto.
La Corte Constitucional en sentencia C-336 de 4 de junio de 2014, encontró que existen diferencias entre el matrimonio y la unión marital de hecho y razones que justifican la protección de la situación particular tanto del cónyuge separado de hecho, como del compañero permanente. Explicó que, pese a que la separación de hecho suspende la convivencia y el apoyo mutuo, no limita los efectos de la sociedad patrimonial conformada debido al matrimonio.
Al respecto, en la mencionada providencia se señaló lo siguiente: «La jurisprudencia de la Corte ha reconocido que los efectos jurídicos de la unión marital del hecho son diferentes a los del matrimonio, por ende son instituciones jurídicas disímiles y no necesariamente equiparables. La separación de hecho suspende los efectos de la convivencia y apoyo mutuo, más no los de la sociedad patrimonial conformada entre los cónyuges.
Por lo cual, no nace a la vida jurídica la sociedad patrimonial de hecho entre compañeros permanentes, cuando uno de éstos mantiene en vigor la sociedad patrimonial del matrimonio. El Legislador dentro del marco de su competencia, en desarrollo del derecho a la seguridad social en pensiones, puede regular lo referente a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.
En ese orden de ideas, en el caso de la convivencia no simultánea entre el cónyuge con separación de hecho y con sociedad conyugal vigente y el último compañero permanente, ponderó los criterios de la sociedad patrimonial existente entre los consortes y la convivencia efectiva consolida con antelación al inicio de la unión marital de hecho, mediante la asignación de una cuota parte de la pensión. Al analizar el aparte acusado a la luz de los presupuestos del juicio de igualdad, se pudo constatar que los sujetos en comparación -cónyuge con separación de hecho y con sociedad conyugal vigente y el último compañero permanente- pertenecen a grupos diferentes y por ello la norma demandada no otorga un trato diferente a quien es diferente, en tanto que ambas figuras no son necesariamente equiparables».
Como se puede apreciar a partir de lo anterior, con la medida establecida en la Ley 100 de 1993 se busca proteger tanto la sociedad conyugal conformada en legal forma, como a aquellas personas con las cuales no se forma una sociedad patrimonial de hecho. 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. Hechos probados en el proceso -Mediante Resolución No 16505 del 27 de junio de 2001 expedida por Cajanal se reconoció pensión gracia a favor del señor Rafael Antonio Puche Tous, reliquidada mediante Resolución No 49255 de 25 de septiembre de 2008. -Registro civil de matrimonio donde consta que el señor Rafael Antonio Puche Tous y la señora Ruby de Jesús Nieves Díaz, contrajeron matrimonio católico el día 25 de abril de 1965. -Registro civil de defunción del señor Rafael Antonio Puche Tous cuya muerte acaeció el día 14 de diciembre de 2011. -Petición elevada el 2 de febrero de 2012, por la señora Zulay Rocío Pineda Orozco ante la UGPP donde solicita el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente. -Mediante petición de 16 de marzo de 2012, la señora Ruby Nieves de Puche, reclamó ante la UGPP la sustitución pensional de sobreviviente del señor Rafael Antonio Puche Tous, en calidad de cónyuge. -A través de la Resolución No RDP 001306 del 18 de abril de 2012 se negó la solicitud de la pensión de sobrevivientes a la señora Zulay Rocío del Carmen Pineda Orozco. -Con la Resolución No RDP 005151 del 9 de julio de 2012 se resuelve el recurso de reposición por la UGPP confirmando la decisión impugnada. -Por medio de la Resolución No RDP 013829 de 30 de octubre de 2012 se desata el recurso de apelación confirmando la resolución en todas sus partes. -A través de la Resolución No RDP 008921 de 26 de febrero de 2013, la UGPP negó la solicitud de pensión de sobrevivientes elevada por la señora Ruby Nieves de Puche en calidad de cónyuge del fallecido Rafael Antonio Puche Tous. -Registros civiles de nacimiento de Maira Alejandra, Emerson Rafael y Zulma Linette Puche Pineda cuyos progenitores son el señor Rafael Antonio Puche Tous y la señora Zulay Rocío del Carmen Pineda Orozco. -Factura de venta No 559775 del 18 de diciembre de 2011, expedida por la funeraria Los Olivos a nombre de la señora Zulay Rocío Pineda Orozco por la cancelación de los servicios funerarios del señor Rafael Antonio Puche Tous. -Formato de afiliación a servicios funerarios de fecha 10 de mayo de 2012 donde consta que la señora Zulay Pineda Orozco era beneficiaria del señor Rafael Antonio Puche Tous frente a los servicios exequiales. -Oficio de fecha 24 de mayo de 2012, por medio del cual el Banco HSBC le informa a la señora Zulay Pineda Orozco que el crédito de consumo que tenía el señor Rafael Antonio Puche Tous fue totalmente cancelado, en virtud del seguro de deudores. -Video en formato DVD, en el cual se hace una entrevista al docente Rafael Antonio Puche Tous. -Fotografías aportadas con la demanda, sonde supuestamente el señor Rafael Antonio Puche Tous comparte con la actora y sus hijos. -En el expediente administrativo aportado por la demandada y contenido en el cd, constan las declaraciones extra juicio de los señores Rafael Antonio Puche Tous (causante) rendidas los días 3 de octubre de 2002 y 7 de julio de 2006, donde señala que convive en unión libre con la actora desde hace 24 y 29 años, respectivamente; señora Zulay Rocío del Carmen Pineda Orozco (demandante), quien en dos oportunidades 11 de enero y 10 de mayo de 2012 indicó que convivió con el causante por espacio de 33 años;
Marcos Rafael Barón Castro, Rafael Antonio Pereira García, Nibia Elena Castro Puello, Raimundo Eduardo Puche Tous, quienes conocen de la unión marital de hecho del causante con la demandante por espacio de 33 años; igualmente obra la declaración extraproceso rendida por la señora Ruby Nieves de Puche quien afirmó que estuvo casada con el señor Rafael Antonio Puche Tous y convivió bajo el mismo techo durante 20 años hasta que se fue de la casa, pero que nunca dejó de cumplir sus obligaciones alimentarias para con ella, dependiendo económicamente de este. -En audiencia de pruebas celebrada el 6 de abril de 2017 se recepcionaron los testimonios por la parte actora de los señores Rafael Antonio Pereira, Raimundo Eduardo Puche Tous y Miriam del Socorro Berrocal Espinosa; de la parte demandada los señores Aroldo Rafael del Valle Baruto, Judith el Socorro Herrera Martínez y Aimet Ster López Marareno. 2.4.2.
Caso concreto La Sala procederá a verificar si las señoras Zulay Rocío del Carmen Pineda Orozco y Ruby Nieves de Puche en calidad de compañera permanente y cónyuge supérstite, respectivamente, tienen derecho a la pensión de sobrevivientes pretendida con fundamento en la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003, en calidad de beneficiarias del señor Rafael Antonio Puche Tous, quienes, para el momento del fallecimiento, según la accionada no acreditaron el cumplimiento de los requisitos dispuestos para causar la prestación reclamada.
La sentencia de primera instancia amparada en los principios de justicia retributiva, equidad, así como en los principios de estabilidad económica y social para los allegados del causante establecidos en la sentencia C-1035 de 2008, reconoció la pensión y dispuso que la misma sea dividida entre la compañera permanente y cónyuge separado de cuerpo y con sociedad conyugal no liquidada, en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
Frente al asunto objeto de litigio el Consejo de Estado ha sostenido que el cónyuge que se haya separado de su pareja sigue teniendo derecho a la pensión de sobrevivientes, si demuestra haber convivido con él durante cinco años, que pueden haberse acumulado en cualquier tiempo. Los compañeros permanentes, por su parte, solo pueden obtener este beneficio, si demuestran que convivieron con el causante de la pensión durante los cinco años previos a su muerte.
El artículo 47 de La Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003) al desarrollar el orden de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, señalaba que cuando había convivencia simultánea, en los últimos cinco años, del causante con el cónyuge y la compañera permanente, la beneficiaria de la sustitución era la esposa.
Ahora bien, mediante la sentencia C-1035 de 2008, la citada disposición fue declarada exequible de manera condicionada, bajo el entendido que también es beneficiaria de la sustitución pensional, la compañera permanente, en consecuencia, la pensión se dividirá en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. Es por ello por lo que con fundamento en la sentencia C-1035 de 2008 solicita la parte demandante el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al haber convivido con el señor Rafael Antonio Puche Tous y este tener vínculo matrimonial vigente.
De otra parte, respecto al requisito de los 5 años continuos de convivencia inmediatamente anteriores a la muerte del causante, esta Corporación, señaló que “(…) el legislador lo previó como mecanismo de protección, ello para salvaguardar a los beneficiarios legítimos de quienes pretende solo buscar provecho económico (…).” Para tales efectos, se debe demostrar la vocación de estabilidad y permanencia, de manera tal, sin que se tenga en cuenta aquellas relaciones casuales, circunstanciales, incidentales, ocasionales, esporádicas o accidentales que haya podido tener en vida el causante.
Así las cosas, no es determinante para desvirtuar la convivencia efectiva, el que los cónyuges o compañeros permanentes no vivan juntos en un momento dado, se debe valorar cada circunstancia en concreto, las razones por las que no vivieron bajo el mismo techo, así como el auxilio o apoyo mutuo, la comprensión y la vida en común, que son los que legitiman el derecho reclamado.
Como argumento del recurso de apelación elevado por la señora Ruby Nieves de Puche advierte que la vinculación al presente proceso se realizó de forma técnica y jurídicamente incorrecta por parte de la demandante, toda vez que no es quien tiene que decidir sobre el otorgamiento de la pensión gracia, pues por el contrario es legalmente beneficiaria de la pensión que está en disputa en calidad de cónyuge supérstite.
De cara a lo expuesto sostiene la Sala, que si bien la señora Ruby Nieves de Puche fue vinculada al proceso en calidad de accionada se hizo debido a que así se solicitó en el libelo de la demanda al tener interés en el resultado del proceso al pretenderse en forma exclusiva el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por la accionante, sin que para ello interese que no fuera quien deba decidir sobre el otorgamiento de la sustitución de la pensión gracia. En cuanto al derecho que le asiste a la señora Ruby Nieves de Puche se establece con el vínculo matrimonial vigente con el señor Rafael Antonio Puche Tous, con quien tuvo tres hijos y dependía de él económicamente tal como se determinó con las declaraciones recibidas en el proceso a los señores Aroldo Rafael del Valle Baruto y Judith el Socorro Herrera Martínez.
No obstante, menciona la entidad demandada que la cónyuge supérstite no acredita el requisito de la convivencia con el causante dentro de los cinco años anteriores a su fallecimiento, lo que si bien ocurrió fue debido a que este abandonó el hogar, pero a pesar de ello continúo velando por su cónyuge brindándole apoyo. Ciertamente, a pesar de no existir convivencia con el cónyuge supérstite antes del deceso del causante, éste sí mantenía con ella un vínculo de solidaridad y asistencia, motivo por el cual tenía derecho a una proporción de la mesada pensional.
En el caso del cónyuge supérstite separado de hecho pero con la sociedad conyugal vigente, el requisito de convivencia ha tenido un entendimiento amplio en la jurisprudencia, considerándose que el aparte final del literal b) del artículo 47 de Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003)21, también comprende la situación en la cual no hay conflicto con un compañero o compañera permanente, pero el cónyuge tenía un vínculo matrimonial aunque no hubiera convivencia durante los últimos 5 años anteriores al fallecimiento del causante.
Caso en el cual, con fundamento en los principios de solidaridad, los deberes de apoyo mutuo entre los cónyuges y por criterios de equidad y justicia, el cónyuge puede probar la convivencia por 5 años en cualquier época, para tener derecho a la sustitución pensional. En cuanto a la señora Ruby Nieves de Puche se encuentra probada su calidad de cónyuge del señor Rafael Antonio Puche Tous con quien contrajo matrimonio el día 25 de abril de 1965, vínculo que no fue disuelto, además de las declaraciones de los testigos rendidas en el proceso quienes son coincidentes en afirmar que conocían que la citada era la esposa del causante y que, a pesar de la separación de cuerpos de la pareja, dependía económicamente del causante.
De lo manifestado se desprende que al haber vínculo matrimonial el cual se extendió hasta la fecha de fallecimiento del causante a la referida le asiste el derecho del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes deprecada. Respecto de la señora Zulay Rocío del Carmen Pineda Orozco, quien afirma tener la condición de compañera permanente, se arrimó declaraciones extraproceso del mismo causante rendidas el 3 de octubre de 2002 y 7 de julio de 2006, ante la Notaría Única del Círculo de Arjona – Bolívar, en donde consagró que: “1) Bajo la gravedad del juramento manifiesto: Que convivo en unión libre y bajo un mismo techo con la señora ZULAY ROCÍO DEL CARMEN PINEDA OROZCO, identificada con la cédula de Ciudadanía # 30.761.040 expedida en Arjona (Bol), desde hace Veinte y Cuatro (24) años. 2) Igualmente manifiesto que la señora ZULAY ROCÍO DEL CARMEN PINEDA OROZCO, depende económicamente de mí”.
En el mismo sentido se pronunció el señor Rafael Antonio Puche Tous, el 7 de julio de 2006, cuando dijo: “1) Bajo la gravedad del juramento manifiesto: Que convivo en unión libre y bajo un mismo techo con la señora ZULAY PINEDA OROZCO, identificada con la cédula de ciudadanía # 30.761.140 expedida en Arjona (Bol), desde hace Veinte y Nueve (29) años y depende económicamente de mí, ya que yo soy quien sufraga todos sus gastos”.
También existen declaraciones extra proceso que dan fe de la convivencia por espacio de 33 años, desde 1978 hasta 2011 fecha de la muerte del señor Rafael Antonio Puche Tous, así con las recibidas en sede judicial, donde se relata en forma contundente los extremos temporales de la convivencia entre la compañera permanente y el causante, así como la existencia de hijos de dicha unión y la dependencia económica, tal como se consigna en los testimonios de los señores Raimundo Eduardo Puche Tous y Miriam del Socorro Berrocal Espinosa (hermano del causante y la esposa de este), donde se deja constancia de la convivencia dentro de los cinco años anteriores a la muerte del causante.
Efectivamente los testimonios practicados en el curso del proceso dan cuenta de la permanencia de la convivencia de la compañera permanente con el causante hasta la muerte de este, igualmente del pago de los gastos exequiales del señor Rafael Antonio Puche Tous por parte de la citada. Por lo establecido le asiste igualmente a la señora Zulay Rocío del Carmen Pineda Orozco en calidad de compañera permanente el derecho a la pensión de sobrevivientes pedida.
La entidad accionada UGPP no desconoce que la señora Zulay Rocío del Carmen Pineda Orozco hubiera convivido con el fallecido durante los últimos cinco años anteriores a su muerte, sin embargo lo que no le da certeza de que le asista el derecho pensional, es que la accionante no apareciera dentro del grupo familiar del causante en el Sistema General de Salud, lo que si bien es cierto, lo anterior no constituye la única prueba para establecer el derecho a la pensión de sobrevivientes, toda vez que existe libertad probatoria tal como se mencionó previamente.
En consecuencia, al efectuar la valoración de la prueba bajo el sistema de la libre apreciación o la sana crítica, advierte la Sala que las pruebas aportadas por la parte accionante tienen plena validez, pues las mismas son contundentes al ser analizadas en conjunto tienen poder de convicción sobre el hecho que pretenden demostrar, esto es la convivencia con el señor Rafael Antonio Puche Tous en condición de compañera permanente.
Con fundamento en lo anterior, al demostrarse el apoyo mutuo y la convivencia durante los últimos 5 años a la muerte del señor Rafael Antonio Puche Tous con la actora, se deberá confirmar la sentencia impugnada. No comparte la Sala lo afirmado en el recurso de apelación relacionado con que la división porcentual de la pensión establecida por el tribunal vulnera los derechos de la demandada, pues según su dicho no obedece a los criterios trazados por las altas cortes relativas al tiempo de convivencia y mucho menos a los criterios de justicia y equidad.
Todo lo contrario, si bien la demandada y los testigos allegados insistieron en que la relación matrimonial ocurrió entre el año 1965 al 1985, de lo manifestado por el mismo causante se deprende que esta fue entre 1965 a 1978, es decir por espacio de 13 años y la unión marital de hecho con la señora Zulay Rocío del Carmen Pineda Orozco se evidenció durante el lapso de 1978 a 2011 es decir por espacio de 33 años, por ende la división porcentual obedeció al tiempo efectivo de convivencia de cada una de las personas con el causante, siendo la distribución equitativa y legal, por lo que se concedió a la cónyuge y compañera permanente, los porcentajes de 29% y 71% respectivamente.
Insiste la parte recurrente en que los testigos de la parte actora no están revestidos de la suficiente objetividad, ya que desconocen el vínculo matrimonial con el señor Rafael Antonio Puche, respecto de los cuales debe precisarse que estos fueron valorados en conjunto como debe hacerse. El recurso de la UGPP, lo hace consistir en que: i) La condena en costas en un proceso declarativo de conflictos entre posibles beneficiarios. ii) Se reconoció la pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente a la demandante señora Zulay Pineda y la señora Ruby Nieves en calidad de cónyuge sin tener en cuenta las inconsistencias en las declaraciones y en los testimonios recibidos. iii) Que la demandante y la cónyuge a quienes se reconoció el derecho no eran beneficiarias del causante en los servicios médico-asistenciales, y iv) Que los testigos no fueron contundentes o seguros en cuanto a los extremos de convivencia. Así las cosas, a juicio de la Sala, las pruebas aludidas que reposan en el expediente permiten concluir, sin lugar a equívocos, el vínculo civil no disuelto de la señora Ruby Nieves de Puche y el señor Rafael Antonio Puche Tous, por lo cual, se reconoce la compartibilidad de la titularidad del derecho a la sustitución pensional conforme lo dispone el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 armonizado con normas constitucionales de rango superior.
Igualmente, la señora Zulay Rocío del Carmen Pineda Orozco, es beneficiaria de la cuota parte de la pensión de sobrevivientes del causante, por cuanto logró acreditar la convivencia en calidad de compañera permanente, el auxilio o apoyo mutuo, la comprensión y la vida en común, debiéndose en consecuencia, como lo hizo el a quo acceder a la reclamación prestacional deprecada.
Finalmente, no es posible excluir a la persona que convivió con vocación de permanencia con el causante hasta el día del fallecimiento, generando el beneficio prestacional de la sustitución, así como tampoco es dable relegar a la cónyuge cuando estaba separada de hecho del causante, razón por la cual, cuando concurren ambas en la vida del pensionado, deberá reconocerse en debida proporción a la sustitución conforme al tiempo de convivencia. La cual se otorgó a la parte demandada en un 29% y a la demandante en un 71%, atendiendo a criterios de equidad y favorabilidad para las partes.
De otra parte, el artículo 188 del CPACA, sobre la condena en costas, establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Ahora, en atención a la remisión normativa anterior, se tiene que el Código General del Proceso en su canon 365 regula la condena en costa, veamos: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.
(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación ” Con base en lo anterior, partiendo del criterio fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 19 de julio de 2019, se colige que para la imposición de condena en costas debe existir una ponderación sobre posibles conductas temerarias o de mala fe de las partes.
Providencia que por su pertinencia en el presente asunto se transcribe a continuación en un extracto: “…Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas ” En el presente caso, en lo que respecta a la actividad judicial propiamente dicha, no se observa que las partes hayan empleado maniobras temerarias o dilatorias en la defensa de sus intereses, razones suficientes para revocar el numeral cuarto de la providencia impugnada en cuanto condenó en costas a la parte vencida.
En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que accedió las pretensiones de la demanda, pues la entidad accionada no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció la pensión de sobrevivientes en forma compartida tanto al cónyuge como a la compañera permanente.
III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Bolívar que accedió a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 17 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia, salvo lo relacionado con la condena en costas que se revocará.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (En comisión de servicios) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER