CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2022-00048-00 Demandante: JENNIFER LORENA MUÑOZ PÉREZ Demandado: NACIÓN – PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA - MINISTERIO DE TRANSPORTE, SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Tema: Relaciones económicas entre agentes del transporte de carga terrestre Auto que resuelve recurso de reposición1 Procede el Despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante en contra del auto de 29 de mayo de 2023, por medio del cual se rechazó por improcedente una solicitud de desistimiento del proceso.
I. Antecedentes 1. La ciudadana Jenifer Lorena Muñoz Pérez, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de: i) el artículo 2.2.1.7.6.2. del Decreto 1079 de mayo 26 de 2015; ii) la Resolución 757 de 26 de marzo de 2015; iii) el memorando conjunto No. 4611 de 13 de mayo de 2015; iv) la Resolución 202130400344005 de 6 de agosto de 2021; y v) el concepto 20211340445011 de 6 de mayo de 2021. 2.
Este Despacho, mediante providencia de 2 de marzo de 2022, admitió parcialmente la demanda -solo respecto de los numerales i) a iv) mencionados anteriormente- y ordenó notificar personalmente a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3. Mediante memorial radicado con fecha 24 de marzo de 2023 -índice 41 del expediente digital-, el demandante allegó solicitud de desistimiento del proceso en la que indicó que dicha solicitud era procedente, teniendo en cuenta que hasta el momento no se había proferido sentencia en el respectivo proceso. 4.
Posteriormente, a través de proveído de 18 de mayo de 2023, se negó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados. II. La providencia recurrida 5. Este Despacho, mediante auto de 29 de mayo de 2023, dispuso lo siguiente: 1 El expediente fue remitido al Despacho el 20 de junio de 2023. 2 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00048-00 Demandante: Jennifer Lorena Muñoz Pérez Demandado: Gobierno Nacional y otro. «[…]
PRIMERO: RECHAZAR por improcedente la solicitud de desistimiento presentada por la señora Jennifer Lorena Muñoz Pérez -parte demandante-, conforme a lo establecido en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído devuélvase el expediente al Despacho para continuar con el trámite correspondiente. […]». III. Del recurso de reposición 6. La ciudadana Jennifer Lorena Muñoz Pérez, parte demandante en el presente proceso, en el recurso de reposición interpuesto, manifiesta lo siguiente: «[…] 1. Sí es procedente el desistimiento de las pretensiones en el medio de control de nulidad simple. [ ] Se reitera que esta línea jurisprudencial aclara que el desistimiento de las pretensiones dentro del medio de control de nulidad simple solo tendrá efectos para ese demandante, quien será el único que no podrá volver a presentar una demanda similar contra el mismo acto administrativo.
De esa forma, la consecuencia del desistimiento de las pretensiones en el medio de control de nulidad simple no tendría los efectos de cosa juzgada para la totalidad de los ciudadanos (cosa juzgada general), sino solo respecto del demandante (cosa juzgada relativa). Entiéndase entonces que el desistimiento de las pretensiones en la nulidad simple sí se ha aceptado por parte del Consejo de Estado y la precisión que se ha hecho ha sido frente a los efectos de la cosa juzgada derivada de dicho actuar.
Negar el desistimiento en este medio de control es negar el precedente que se ha fijado al respecto. 2. La protección del interés general no se pone en riesgo con el desistimiento del medio de control de nulidad simple. El Consejo de Estado modificó su postura al respecto [ ] i) el desistimiento de una nulidad no afecta el interés general, ya que este medio de control no caduca, entonces cualquier persona, menos la que desistió, puede volver a presentar la demanda por los mismos hechos; ii) si bien es cierto anteriormente el Consejo de Estado tenía la tesis que se señaló en el auto recurrido, dicha tesis fue expresamente MODIFICADA: “el Despacho modifica su postura en el sentido de admitir el desistimiento del hoy denominado medio de control de nulidad, antes acción de nulidad, en consideración a que, como no se encuentra regulado en el CPACA, es procedente aplicar el artículo 314 del C.G.P”; motivo por el cual, el auto que aquí se recurre debe ser revocado y por ende, aceptarse el desistimiento de las pretensiones planteado. 3.
El desistimiento no contraviene los fines de la seguridad jurídica Teniendo en cuenta que a la fecha existe toda una línea que permite la admisión del desistimiento de las pretensiones en el medio de control de nulidad simple, rechazar el desistimiento que se solicita conllevaría que no se satisfagan los fines de la seguridad jurídica. [ ] 3 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00048-00 Demandante: Jennifer Lorena Muñoz Pérez Demandado: Gobierno Nacional y otro.
En este caso de duda sobre la aplicación del desistimiento, ante la aparente dualidad de posturas, los accionantes no deben sufrir las consecuencias negativas del rechazo de una solicitud de desistimiento, cuando ya no consideran continuar con el trámite del proceso. Lo que debería suceder, por consiguiente, es que ante la duda de interpretaciones no se debe aplicar la más lesiva sino la más favorable, que es aceptar el desistimiento […]» 7.
En atención a lo anterior, el Despacho encuentra que la inconformidad del recurrente, radica en tres puntos principales, en primer lugar, en que a su juicio es procedente el desistimiento del medio de control de nulidad de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado; en segundo lugar, en que la protección del interés general no se pone en riesgo con el desistimiento del referido medio de control y, en tercer lugar, en que la aceptación del medio de control no contraviene el principio de seguridad jurídica.
IV. Consideraciones Para efectos de resolver, el Despacho estima pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 137 del CPACA, norma que, en lo atinente al medio de control de nulidad, prevé lo siguiente: «[…] Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro […]».
(negrillas fuera de texto) Por lo anterior, para el Despacho resulta claro que el medio de control de nulidad consagrado en el referido artículo, pretende la protección del orden jurídico en abstracto mediante la defensa de la legalidad presuntamente vulnerada por el acto demandado. En ese sentido, resulta necesario recalcar que la Sección Primera del Consejo de Estado, de manera armónica y en diferentes pronunciamientos2 ha sostenido que no procede el desistimiento del medio de control de nulidad.
Lo anterior, por considerar que se trata de un proceso de naturaleza pública en el que subyace un interés que trasciende la esfera del particular. 2 Al respecto, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 7 de junio de 2019, Exp núm. 11001-03-24-000-2013-00316-00. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 5 de julio de 2019, Exp núm. 11001-03-24-000-2012-00064- 00.
Consejera Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 5 de marzo de 2021, Exp núm. 11001-03-24-000-2019-00423-00. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 8 de julio de 2019, Exp núm. 11001-03-26-000-2010-00033-00.
Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00048-00 Demandante: Jennifer Lorena Muñoz Pérez Demandado: Gobierno Nacional y otro. Ahora bien, este Despacho encuentra que, una vez revisada la providencia de 10 de febrero de 2020 proferida por el Consejero Oswaldo Giraldo López, esta se trata de un auto de ponente proferido en audiencia, en el que el Consejero Ponente «[…] modifica su postura en el sentido de admitir el desistimiento del hoy denominado medio de control de nulidad, antes acción de nulidad […]», y no de una sentencia proferida por la Sala, como erróneamente lo indica la demandante en su escrito de reposición. En el mismo sentido, se pone de presente que es posición reiterada de esta Corporación3, la consistente en que las demandas presentadas en ejercicio del medio de control de nulidad, no admiten está modalidad de terminación del proceso judicial, tal como se puede observar a continuación: «[…] Respecto de dicha solicitud, se observa que la parte actora pretende desistir de la demanda de nulidad simple interpuesta en contra del acto administrativo precitado.
(…) “La acción de nulidad, de larga tradición legislativa (ley 130 de 1913) y jurisprudencial en nuestro medio, tiene como finalidad específica la de servir de instrumento para pretender o buscar la invalidez de un acto administrativo, proveniente de cualquiera de las ramas del poder público, por estimarse contrario a la norma superior de derecho a la cual debe estar sujeto.
A través de dicha acción se garantiza el principio de legalidad que es consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución institucionaliza y se asegura el respeto y la vigencia de la jerarquía normativa. Dicha jerarquía, cuya base es la Constitución, se integra además con la variedad de actos regla, que en los diferentes grados u órdenes de competencia son expedidos por los órganos que cumplen las funciones estatales, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales de que han sido investidos formal, funcional o materialmente.”4 Es por esta razón que dicha pretensión posee unas características especiales y prevalentes, diferentes de otros medios de control, como lo es la titularidad de la misma, al ser pública cualquier persona podrá demandar la legalidad del acto administrativo, y su indesistibilidad5, por tratarse de una medida que se dirige a la preservación del interés general.
Con lo anterior, se tiene que la parte demandante, está invocando la acción de nulidad simple esto es, una acción de naturaleza objetiva, pública, 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 6 de febrero de 2017, Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00103-00(54549)A. Actor: Evaristo Rafael Rodriguez Felizzola.
Demandado: Agencia Nacional de Contratación Estatal - Colombia Compra Eficiente. Ver igualmente: Consejo de Estado, Sección Cuarta. Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, 2 de junio de 2017, Radicación número: 11001-03-27-000-2014-00009-00(20944). Actor: Manuel de Jesús Obregón. Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-513/94.
Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 4 de marzo de 2003, exp. 8302, C. P.: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA: “En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado [ ] En cuanto a la oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier tiempo [ ] En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene erga omnes, si la decisión es anulatoria; en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora [ ] la de nulidad no es desistible, cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda”.
(Resaltado propio) 5 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00048-00 Demandante: Jennifer Lorena Muñoz Pérez Demandado: Gobierno Nacional y otro. popular, intemporal, general e indesistible a través de la cual solicita directamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que un acto administrativo expedido por la administración incurso en causal de nulidad, pierda su fuerza ejecutoria por declaración judicial en beneficio del ordenamiento jurídico y la legalidad6.
Conforme ello, se desprende de la demanda que los propósitos del medio de control instaurado por la parte actora, no son otros que los de la preservación del ordenamiento jurídico. Lo cual implica, por lo tanto, el desarrollo de una pretensión de carácter general dirigida a restablecer la juridicidad en interés de la comunidad y del Estado de derecho, en caso de encontrarse prosperas las pretensiones incoadas.
Motivo por el cual no se admitirá el desistimiento del medio de control impetrado en el proceso No. 54586 […].» (Negrillas por fuera de texto) Por lo anterior, se concluye que no hay lugar a reponer la providencia de 29 de mayo de 2023, por medio de la cual se rechazó por improcedente la solicitud de desistimiento presentada por la señora Jennifer Lorena Muñoz Pérez, conforme a lo expuesto en líneas anteriores.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: NO REPONER el auto de 29 de mayo de 2023, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por la secretaría de la Sección notifíquesele a las partes allegándoles copia de la presente providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero Ponente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
P: (29)(21-10) 6 Corte Constitucional. Sentencia C-513 de 1994, M. P.: ANTONIO BARRERA CARBONELL: “La acción de nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmente, del conjunto normativo contenido en los artículos 1º, 2.º, 6.º, 121, 123 inciso 2.º y 124 C. N., pero así mismo tiene su raíz en las normas que a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo contencioso administrativo (arts. 236, 237 nums. 1, 5 y 6 y 238).