CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2017-05863-01 (4065-2019) Demandante: María Girsela Aidée Villegas Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones Temas: Reconocimiento pensional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 22 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), la señora María Girsela Aidde Villegas Muñoz, mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la siguientes Resoluciones: i) gnr 364544 del 1º de diciembre de 2016, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, por medio de la cual se negó la solicitud de reconocimiento de una pensión de vejez; ii) sub 66393 del 16 de mayo de 2017, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la referida decisión; y iii) dir 9923 del 6 de julio de 2017, mediante la cual se confirmaron las decisiones anteriores.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar a Colpensiones a registrar en su historia laboral el ciclo laborado entre el 5 de julio de 1977 y el 31 de octubre de 1984 en la empresa Guillermo Gutiérrez Isaza, independientemente de la mora en la que incurrió dicha empresa; ii) reconocer y pagar una pensión de jubilación de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971 por ser beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a partir del 2 de septiembre de 2016, equivalente al 75 % de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio, sin señalarse tope alguno; iii) realizar el ajuste de valor a que haya lugar con motivo de la disminución de poder adquisitivo según lo dispuesto en el artículo 187 del cpaca; iv) reconocer los intereses de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; v) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 ibidem; y vi) condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló lo siguiente: La señora María Girsela Aidee Villegas Muñoz nació el 17 de abril de 1961. Trabajó del 5 de julio de 1977 al 31 de octubre de 1984, en la empresa Guillermo Gutiérrez Isaza, tiempo que no fue cotizado en su momento al régimen de prima media por lo que solicitó ante Colpensiones un cálculo actuarial por omisión. Laboró desde el 4 de marzo de 1985 hasta el 29 de septiembre de 1989, como secretaria de la empresa Industrias Plásticas Diver.plax Ltda; y como asesora jurídica entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1990 y desde el 2 de marzo y el 31 de agosto de 1992.
Entre el 17 de noviembre de 1992 y el 1º de septiembre de 2016 fungió de forma discontinua como empleada pública al servicio de los municipios de Zaragoza, Medellín, la Defensoría del Pueblo, y la Procuraduría General de la Nación. El 1º de diciembre de 2016, Colpensiones, mediante la Resolución gnr 364544, le negó la pensión de vejez que solicitó al considerar que no es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que a 1º de abril de 1994 contaba con 32 años de edad y menos de 15 años de servicios o cotizaciones, es decir, no acreditó las exigencias del referido régimen.
Frente a dicha decisión interpuso recurso de reposición en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos con las Resoluciones sub 66393 del 16 de mayo y dir 9923 del 6 de julio de 2017, respectivamente, confirmando en todas sus partes la decisión inicial. Dicha determinación se tomó porque Colpensiones no reconoció, sin justificación legal alguna, el tiempo cotizado por la demandante en la empresa Guillermo Gutiérrez Isaza, aun cuando se encuentra elaborado el respectivo cálculo actuarial. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 53, 58 y 230 de la Constitución Política; 12 del Decreto 717 de 1978; 4 del Decreto 911 de 1978; 6 del Decreto 546 de 1971; 24, 36 y 57 de la Ley 100 de 1993; y 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011. Asimismo, invocó como violadas las Leyes 33 y 62 de 1985 y el Decreto 2633 de 1994.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: La señora Villegas Muñoz cumple con los requisitos definidos en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiaria del régimen de transición, pues al 1º de abril de 1994, tenía acreditados más de 15 años de servicios.
En ese orden, las disposiciones contenidas en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 le son aplicables, por haber trabajado en la Defensoría del Pueblo desde el 1º de agosto de 1995 hasta el 30 de septiembre de 2012 y en la Procuraduría General de la Nación entre el 1º de noviembre de 2015 y el 1º de septiembre de 2016, superando los 10 años de servicios exclusivos que exige la referida norma.
Colpensiones vulneró sus derechos fundamentales al negarse a computar los ciclos de aportes correspondientes al periodo en que trabajó para la empresa Guillermo Gutiérrez Isaza, bajo el supuesto de que el empleador no los había pagado, lo que conllevó el no reconocimiento de su prestación pensional. 1.2. Contestación de la demanda Colpensiones El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa: La demandante no logró acreditar los requisitos mínimos de edad (35 años) y tiempo de servicios (750 semanas) al 1º de abril de 1994, exigidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, no es beneficiaria del régimen de transición previsto en dicha norma y no puede obtener un reconocimiento pensional en el que se aplique el régimen contenido en el Decreto 546 de 1971, como lo pretende.
Adicionalmente, al efectuar el estudio de la prestación solicitada bajo los parámetros establecidos en la Ley 100 de 1993, que señala como requisitos para acceder a la pensión haber cumplido 57 años de edad y haber cotizado un mínimo de 1300 semanas, se observó que para la fecha en la que hizo la solicitud tampoco acreditaba dichas exigencias, pues tenía menos de 57 años.
Propuso las excepciones de prescripción, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, imposibilidad jurídica para reconocer y pagar derechos por fuera del ordenamiento legal, buena fe y la genérica o innominada. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia escrita proferida el 22 de mayo de 2019, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: En el expediente no obra elemento probatorio alguno que acredite que la demandante sí trabajó para la empresa Guillermo Gutiérrez Isaza, es decir, no se encuentra siquiera una certificación donde se indique los lapsos de vinculación o la forma de contratación, por lo tanto, si bien es cierto que Colpensiones a solicitud de dicho empleador realizó una liquidación de la reserva actuarial con la cual determinó las sumas que debía pagarse, también lo es que en el asunto no se tiene certeza sobre dicha relación de trabajo.
Adicionalmente, la empresa no canceló el valor que le fue liquidado. Para la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones, 1º de abril de 1994, la demandante contaba con 32 años de edad y acreditó 7 años 3 meses y 5 días de servicios solamente, en ese orden, no cumplió con los requisitos exigidos para ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En caso de que se hubiere tenido en cuenta el periodo que aduce elaboró para la empresa Guillermo Gutiérrez Isaza, esto es, del 5 de julio de 1977 (cuando apenas contaba con 16 años de edad) al 31 de octubre de 1984, que corresponde a 7 años, 3 meses y 26 días, tendría apenas 14 años, 7 meses y un día de labores, es decir, tampoco completaría el requisito de tiempo cotizado (15 años) razón por la cual a todas luces no es beneficiaria del régimen de transición referido.
Para el 1º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en el nivel nacional la accionante no se había vinculado a la Procuraduría General de la Nación, pues se constata que fue nombrada por primera vez el 3 de agosto de 1994, luego no es posible en su caso dar aplicación a lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, aun cuando hubiera acreditado el requisito previsto para acogerse al régimen de transición. Dicho de otro modo, la señora Villegas Muñoz no tenía una expectativa legítima para pensionarse con dicha normatividad.
El cargo de personera del municipio de Zaragoza que ocupaba para el 1º de abril de 1994 no se puede tener en cuenta para ser beneficiaria del régimen de la Rama Judicial y el Ministerio Público, pues ese empleo es propio de los entes municipales y no de dichas entidades. Hizo énfasis en que mediante la Resolución sub 238833 del 10 de septiembre de 2018, Colpensiones le reconoció pensión de vejez a la demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, a partir del 17 de abril de 2018, por haber acreditado 1380 semanas de cotización y la edad de 57 años. 1.4.
El recurso de apelación La señora María Girsela Aidee Villegas Muñoz, por intermedio de su apoderado, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia previamente referenciada, y solicitó que se revoque y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su petición expuso lo siguiente: El Tribunal valoró en forma errónea las pruebas que obran en el expediente mediante las cuales está demostrado que la demandante sí laboró por el período comprendido entre el 5 de julio de 1977 y el 31 de octubre de 1984 en el sector privado con la empresa Guillermo Gutiérrez Isaza, dejando de contabilizar 7 años, 3 meses y 7 días en su historia laboral, lo que vulneró sus derechos fundamentales.
La accionante laboró antes del 1º de abril de 1994, 15 años y un día, por lo que se encuentra legalmente amparada por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contrario a lo afirmado en la sentencia recurrida. Al ser beneficiaria del régimen de transición se le debe aplicar el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, teniendo en cuenta que laboró en la Defensoría del Pueblo desde el «26 de mayo de 1995» y en la Procuraduría General de la Nación desde el «1º de noviembre 2015» hasta el 1º de septiembre de 2016, por lo que superó los 10 años de servicios exclusivos que se exigen en la citada disposición. El artículo 6 del Decreto 546 de 1971 no dispone que sea indispensable estar vinculado en determinada fecha para ser beneficiario del régimen contemplado en aquella norma, por ende, el Tribunal no puede hacer esa exigencia para no aplicar dicha disposición. Asimismo, el requisito de vinculación a la Rama Judicial antes del 1º de abril de 1994, tampoco está contemplado en la Ley 100 de 1993, es decir que el legislador en ninguna norma estableció la condición adicional que en la sentencia se exige para acceder a la pensión de vejez. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora María Girsela Villegas Muñoz, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar, reiteró los argumentos esbozados en el recurso de apelación y solicitó que fuera revocada la decisión de primera instancia. 1.5.2. La demandada Colpensiones, en el escrito de alegatos, solicitó que de conformidad con lo probado y teniendo en cuenta que no le asiste derecho a la parte accionante a que su pensión sea reconocida en aplicación del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, se confirme la sentencia proferida en primera instancia. 1.6.
El ministerio público La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia apelada, toda vez que la actora no acreditó la edad de 35 años a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por cuanto solo tenía 32 años, ni 15 años de servicio, ya que únicamente acreditó 411 semanas, por tanto, no le asiste derecho a que su pensión sea reconocida teniendo en cuenta las disposiciones del Decreto 546 de 1971, pues no es beneficiaria del régimen de transición contemplado en el artículo 36 ibidem.
La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la demandante tiene o no derecho a que se reconozca una pensión de vejez en aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de conformidad con lo reglado en Decreto 546 de 1971. 2.2.
Marco jurídico 2.2.1. Del régimen de transición pensional consagrado en la Ley 100 de 1993 El legislador expidió la Ley 100 de 1993 con el propósito de unificar en un solo sistema la diversidad de regímenes pensionales que existían con antelación. La normativa también creó, con el fin de proteger las expectativas legítimas de los trabajadores afiliados al régimen de prima media con prestación definida a la fecha de entrada en vigencia del sistema y que estaban próximos a pensionarse con los requisitos de las normas derogadas, un régimen de transición. La Corte Constitucional definió el régimen de transición como «un instrumento de protección de los derechos pensionales de quienes al momento de darse el tránsito legislativo no sumaban los requisitos para pensionarse conforme al régimen aplicable anterior, pero por encontrarse próximos a reunirlos tienen una expectativa legítima de adquirirlos».
Dicho régimen quedó establecido en el artículo 36 de la ley aludida, en los siguientes términos: Artículo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente Ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos ». <Aparte tachado INEXEQUIBLE> La norma garantizó para quienes cumplieran los requisitos de edad (35 años si son mujeres o 40 si son hombres) o el tiempo de servicios (15 o más años de servicios cotizados), la aplicación de la edad, el tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto del régimen anterior al que estuvieran afiliados para obtener el derecho a la pensión de vejez.
Consagró así, reglas más favorables para sus beneficiarios e impidió la aplicación de requisitos más gravosos para la obtención del derecho surgidos en el tránsito de la legislación. Pese a que el régimen de transición constituye un «derecho subjetivo que no puede ser desconocido por ningún motivo, pues le da a su titular la posibilidad del reconocimiento de la prestación en las condiciones prescritas en la normatividad anterior y la de acudir al Estado a través de la jurisdicción para que le sea protegida en caso de desconocimiento de la misma», el Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política, determinó que, a partir de su vigencia, no habría regímenes pensionales especiales ni exceptuados.
Así, en el parágrafo transitorio 4, del artículo 1 dispuso: Artículo 1. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política. […] Parágrafo transitorio 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
(Negrita no es del texto). En los anteriores términos, la norma superior le impuso un límite al régimen de transición, en el sentido de extenderlo hasta el 31 de julio de 2010, excepto que el trabajador tuviera 750 semanas a la entrada de su vigencia. 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: La señora María Girsela Aidee Villegas Muñoz nació el 17 de abril de 1961.
Laboró desde el 19 de noviembre de 1984 hasta el 10 de febrero de 1985 en la empresa Kohn Weihart Salomón. Trabajó desde el 4 de marzo de 1985 hasta el 29 de septiembre de 1989 en la empresa Industrias Plásticas Diver.plax Ltda. como secretaria; y como asesora jurídica entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1990 y desde el 2 de marzo y el 31 de agosto de 1992.
Entre el 17 de noviembre de 1992 y el 26 de junio de 1994 fue designada personera del municipio de Zaragoza. Del 3 de agosto al 1º de diciembre de 1994 fue servidora pública de la Procuraduría Provincial de Medellín en el cargo de abogado visitador, grado 16. Desde el 19 de diciembre de 1994 hasta el 8 de enero de 1995, prestó servicios como abogada asesora en el municipio de Medellín y posteriormente del 16 de enero al 5 de febrero de 1995.
Se vinculó a la Defensoría del Pueblo por el periodo comprendido entre el 26 de mayo de 1995 y el 23 de septiembre de 2012, y desempeñó los siguientes empleos: - Entre el 26 de mayo de 1995 y el 18 de agosto de 1997, el cargo de abogado asesor, grado 19, en la Defensoría Regional Urabá. - Desde el 19 de agosto de 1997 al 14 de enero de 2004, fue defensora regional, grado 21, en la Defensoría Regional Antioquia. - Del 15 de enero de 2004 al 23 de septiembre de 2012, fungió como directora nacional de Atención y Trámite de Quejas, grado 22.
Entre el 4 de noviembre de 2015 y el 1º de septiembre de 2016 se desempeñó como procuradora judicial II, en la Procuraduría Delegada Para Asuntos Civiles de Bogotá. El 16 de septiembre de 2016 el gerente nacional de ingresos de Colpensiones le informó a la empresa Guillermo Gutiérrez Isaza, presunto empleador de la demandante para el período comprendido entre el 5 de julio de 1977 y el 31 de octubre de 1984, que conforme a lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 797 de 2003 y al Decreto 2011 de 2012 la entidad podía computar para el reconocimiento de la pensión de la demandante el tiempo laborado al servicio de los empleadores privados sin cotizaciones al régimen de prima media, siempre y cuando el empleador trasladara con base en el cálculo actuarial la suma a satisfacción de 45.023.051 pesos.
El 1º de diciembre de 2016, Colpensiones mediante la Resolución gnr 364544 denegó a la señora Villegas Muñoz el reconocimiento y pago de una pensión de vejez por no tener derecho a ello, bajo las siguientes consideraciones: Que revisado lo anterior, al 1º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia el sistema (sic) general de pensiones, la peticionaria tenía 32 años de edad y contaba con 2 meses equivalente a 8 semanas de cotización lo cual conlleva a (sic) deducir que no cumple con el régimen de transición contemplado en el artículo 36 ibidem, por consiguiente la única norma que permite el estudio de la pensión de vejez es la establecida en el artículo 33 de la ley 100 de 1993 modificado por el artículo 9 de la ley 797 de 2003 que a la letra dice: “para tener derecho a la pensión de vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones”: 1.
Haber cumplido 55 años de edad si es mujer, o 60 años de edad si es hombre, a partir del 1º de enero del año 2014 la edad se incrementará a 57 años de edad para mujer y 62 años para el hombre. 2. Haber cotizado un mínimo de 1000 semanas en cualquier tiempo. […] Que de acuerdo lo anterior (sic) la peticionaria no cumple ni con la edad que para el presente año 57 años para mujeres y 1300 semanas de cotización, motivo por el cual se procede a negar la prestación solicitada.
Inconforme con la anterior decisión la señora Villegas Muñoz interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación. El 16 de mayo 2017, Colpensiones a través de la Resolución sub 66393 resolvió el recurso de reposición confirmando en su totalidad el acto recurrido, bajo las siguientes consideraciones: Que conforme a lo anterior la peticionaria al 01 de abril de 1994 no contaba con el primer requisito que era tener 35 años de edad, en el caso de las mujeres, más exactamente contaba con 32 años de edad a la mencionada fecha.
Que de la misma forma no cuenta con 15 años o más de servicio al 01 de abril de 1994, toda vez que cuenta con aproximadamente 396 semanas a la mencionada fecha, así las cosas el peticionario no cumple con ninguno de los requisitos del artículo 36, razón por la cual no es beneficiario del régimen de transición. Que de acuerdo a lo anterior para proceder al reconocimiento de la prestación con decreto 546 de 1971, la peticionaria debe ser beneficiaria del régimen de transición el cual le permitiría aplicar la forma más favorable para ella, teniendo en cuenta que la peticionaria no es beneficiaria del régimen de transición plasmado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, no es posible reconocer la prestación bajo los parámetros de ese decreto, por lo tanto se procede a negar la solicitud presentada […] Que en consideración a lo anteriormente expuesto al hacer el estudio de acuerdo a la ley 797 de 2003, la peticionaria logra acreditar los requisitos mínimos de semanas válidamente cotizadas para el 2017, toda vez que a la fecha cuenta con 1359 semanas sin embargo no cuenta con la edad requerida toda vez que para el 2017 en el caso de las mujeres se requiere 57 años de edad y la peticionaria a la fecha cuenta con 56 años razón por la cual se niega que la solicitud presentada.
El 6 de julio 2017, con la Resolución dir 9923, Colpensiones resolvió el recurso de apelación interpuesto y confirmó en todas sus partes la decisión denegatoria. Adicionalmente, hizo énfasis en que no se evidencian pagos realizados por el empleador por el ciclo comprendido entre el 5 de julio de 1977 y el 31 de octubre de 1984, por lo tanto, no es posible acceder a la solicitud de cargue de tiempos en la historia laboral de la accionante.
El 22 de septiembre de 2018, la secretaria técnica del Comité de Conciliación y Defensa Judicial de Colpensiones certificó lo siguiente con respecto al caso que se estudia: Mediante la Resolución sub 194240 del 23 de julio 2018 la administradora colombiana de pensiones – colpensiones niega el reconocimiento y pago de la pensión de VEJEZ solicitada por la señora villegas muñoz maría girsela aidee porque la peticionaria no logra acreditar los requisitos exigidos por la ley 797 de 2003.
Respecto a la solicitud de reconocer pensión de vejez se considera: Colpensiones mediante Resolución sub 238833 del 10 de septiembre de 2018 revocó la Resolución sub 194240 del 23 de julio 2018, y en su lugar reconoció pensión de vejez a favor de la señora Villegas Muñoz María Girsela Aidee […] a partir del 17 de abril de 2018, con 1380 semanas cotizadas, un IBL […] al cual se le aplicó un 60.74% de tasa de reemplazo en aplicación del artículo 9 de la ley 797 de 2003.
Una vez verificada la nómina de pensionados de Colpensiones se evidencia que la prestación ingresó en la nómina 201809 que se pagará a partir del período 201810. 2.4. Caso concreto. Análisis de la Sala La señora María Girsela Aidee Villegas Muñoz interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones para discutir la legalidad de las Resoluciones gnr 364544 del 1º de diciembre de 2016, por medio de la cual se negó la solicitud de reconocimiento de una pensión de vejez; sub 66393 del 16 de mayo de 2017 y dir 9923 del 6 de julio de 2017, mediante las cuales se confirmó la decisión anterior.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, profirió sentencia de primera instancia el 22 de mayo de 2019, en la que negó las pretensiones de la demanda por: i) no encontrar mérito para reconocer en este trámite la presunta relación laboral, surtida entre la señora Villegas Muñoz y la empresa Guillermo Gutiérrez Isaza, en el periodo comprendido entre el 5 de julio de 1977 y el 31 de octubre de 1984; ii) no acreditarse en el plenario los requisitos previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, luego la accionante no es beneficiaria del régimen de transición previsto en dicha norma; y iii) en consecuencia, no puede obtener un reconocimiento pensional bajo las previsiones del Decreto 546 de 1971, porque, además de lo anterior, no tenía la expectativa legitima de pensionarse con dicho régimen.
Las razones del recurso de apelación contra la anterior decisión se centraron en afirmar que la accionante tiene derecho al reconocimiento de su pensión con base en lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971, pues resulta beneficiaria del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, ya que a 1º de abril de 1994 acreditaba 15 años de servicios, si se tiene en cuenta el periodo laborado en la empresa Guillermo Gutiérrez Isaza.
Adicionalmente no era necesario a la entrada en vigor del sistema de seguridad social estar vinculada con la Rama Judicial o el Ministerio Público, para beneficiarse de ese régimen especial, simplemente, debía demostrar la prestación del servicio exclusivo a dichas entidades por un término de 10 años, en cualquier tiempo, como en efecto ocurrió. Para resolver la alzada resulta necesario aclarar si en efecto la señora Villegas Muñoz es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En ese orden, sea lo primero advertir que el régimen de transición está restringido a tres categorías de trabajadores a saber: i) mujeres que al 1º de abril de 1994 tuvieran 35 años de edad o más; ii) hombres que al 1º de abril de 1994 tuvieran 40 años de edad o más; y iii) trabajadores que hubieren acreditado 15 o más años de servicios cotizados al 1º de abril de 1994 (750 semanas) sin consideración de su edad.
Teniendo en cuenta que la señora María Girsela nació el 17 de abril de 1961, a la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, contaba con 32 años, 11 meses y 13 días, por lo que no completaba la edad mínima requerida. Como tiempo laborado con anterioridad a dicha fecha (1º de abril de 1994), en el expediente se encuentran acreditados únicamente los siguientes periodos: Así las cosas, la señora Villegas Muñoz tampoco cumplió con el requisito del tiempo de cotización exigido en la norma en mención, pues tan solo acreditó 7 años, 7 meses y 28 días de servicios.
En gracia de discusión, si el periodo comprendido entre el 5 de julio de 1977 y el 31 de octubre de 1984 (que se traduce en 7 años, 3 meses y 25 días) hubiese estado debidamente probado en el expediente e hiciera parte de la historia laboral de la demandante y, por ende, pudiera ser sumado para computar los años de servicios que le exige la norma, tampoco acreditaría los 15 años de cotizaciones, pues, al sumar ambos periodos (el debidamente acreditado y el que está en discusión) completaría únicamente 14 años, 11 meses y 23 días.
De suerte que le asista razón al a quo al indicar que la demandante no es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, tampoco lo es de las previsiones del régimen especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público previsto en el Decreto 546 de 1971. También acierta la sentencia de primera instancia al indicar que aun cuando la señora Villegas Muñoz hubiera resultado beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, el régimen que cobijaría su prestación pensional no sería el establecido en el Decreto 546 de 1971, por las razones que se pasan a explicar.
En primer lugar, vale la pena recordar que, en razón a la diversidad de regímenes pensionales que existían en el país, uno de los objetivos de la Ley 100 de 1993 fue unificar la normatividad sobre esta materia. Así las cosas, con la entrada en vigor del Sistema de Seguridad Social en Pensiones desaparecieron, en principio, los distintos regímenes pensionales previos, los cuales podrían aplicarse hacia futuro en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 ibidem, y en los términos del Acto Legislativo 01 de 2005.
En línea con lo anterior, resulta imperioso resaltar que los regímenes de transición tienen como finalidad proteger las expectativas legítimas de quienes tenían la esperanza razonable de pensionarse conforme a las normas anteriores. Sobre el particular, la Corte Constitucional precisó lo siguiente: 6.1. Con respecto al primer cargo, recuerda la Corte que conforme a la jurisprudencia general de esta Corporación, los regímenes de transición en el ámbito pensional han sido entendidos como mecanismos de protección previstos por el legislador, mediante los cuales se pretende que los cambios introducidos por una reforma normativa no afecten excesivamente a quienes tienen una expectativa próxima de adquirir un derecho, por estar cerca del cumplimiento de los requisitos necesarios para acceder a él, en el momento del cambio legislativo.
La consagración de tales regímenes, le permite al legislador ir más allá de la protección de los derechos adquiridos de las personas, para salvaguardar incluso “las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 [de la Carta] que ordena dar especial protección al trabajo.” Los regímenes de transición, en consecuencia, (i) recaen sobre expectativas legítimas de los asociados y no sobre derechos adquiridos;
(ii) su fundamento es el de salvaguardar las aspiraciones de quienes están cerca de acceder a un derecho específico de conformidad con el régimen anterior y (iii) su propósito es el de evitar que la subrogación, derogación o modificación del régimen anterior, impacte excesivamente las aspiraciones válidas de los asociados, especialmente si existe la posibilidad de minimizar esa incidencia y de armonizar las expectativas ciudadanas y los cambios legislativos a través de un régimen de transición. Así pues, teniendo en cuenta la teleología del régimen de transición, carecería de sentido extender sus beneficios a las personas que no tenían ninguna expectativa de acceder al derecho pensional cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993, el 1.° de abril de 1994.
Tal es el caso de la señora María Girsela Aidde Villegas Muñoz, quien empezó a laborar en la Procuraduría General de la Nación, desde el 3 de agosto de 1994. En consecuencia, en el asunto sub lite no tenía la expectativa legítima de pensionarse como miembro del ministerio público con fundamento en el régimen de transición, pues no hacía parte de dicho organismo para el 1.° de abril de 1994.
No se puede perder de vista que las meras expectativas no son sujetos de protección inmediata, en la medida que son situaciones en curso que pueden llegar a no concretarse. En segundo lugar, en contraposición a lo que se consideró en el recurso de apelación, el solo hecho de que la demandante se hubiera vinculado al Ministerio Público en agosto de 1994 no la hace beneficiaria del régimen especial previsto para los servidores de dicho ente, toda vez que para poder considerar tal posibilidad, era necesario que la señora Villegas Muñoz hubiera iniciado su tiempo de servicio en vigencia del Decreto 546 de 1971 (antes del 1.° de abril de 1994), para que se generara una expectativa legítima objeto de protección. Así las cosas, resulta contrario al ordenamiento jurídico pretender aplicar un régimen especial a quienes ni siquiera tienen una expectativa por consolidar, surgida con anterioridad al cambio normativo.
De suerte que se concluya que la señora Villegas Muñoz no tiene derecho al reconocimiento de su pensión de vejez, con la normatividad que regía antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que se impone confirmar la decisión de primera instancia. No obstante ello, la prestación debía estudiarse a la luz de las previsiones de la Ley 797 de 2003 una vez se cumplieran los requisitos exigidos sobre semanas de cotización y edad, como en efecto ocurrió, ya que Colpensiones a través de la Resolución sub 238833 del 10 de septiembre de 2018, reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Villegas Muñoz, a partir del 17 de abril de 2018.
Así pues, el derecho pensional de la demandante está materializado de acuerdo con el régimen que sí gobierna su situación, por lo que no hay lugar a que esta Sala realice un pronunciamiento adicional sobre dicho punto. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala considera que es dable condenar en costas de segunda instancia a la demandante, toda vez que el recurso de apelación que interpuso fue resuelto desfavorablemente y el apoderado de Colpensiones presentó alegatos de conclusión en este trámite.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que no le asiste derecho a la señora María Girsela Aidee Villegas Muñoz al reconocimiento de su pensión en los términos en que fue solicitado tanto en sede administrativa como judicial.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. Con condena en costas de la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Confirmar la sentencia del 22 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del proceso instaurado por la señora María Girsela Aidee Villegas Muñoz en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.
Segundo.- Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuales deberán ser liquidadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Tercero.- En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Avm constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.