CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social e Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima.
Proceso: Reparación directa ACCION DE REPARACION DIRECTA-Caducidad. TÉRMINO DE CADUCIDAD-Cómputo. CADUCIDAD-A partir del conocimiento del daño. CADUCIDAD-A partir del diagnóstico definitivo. AGRAVACIÓN DEL DAÑO-Diferente a daño continuado. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO Gloria Elena Correa Valencia y otros formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima, para que se les declare patrimonialmente responsables de los perjuicios causados por las dolencias de salud que padece la señora Gloria Elena Correa Valencia, como consecuencia de haberse realizado implantes de prótesis mamarias PIP, que tenían registro sanitario otorgado por el Invima.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 2 ANTECEDENTES La demanda El 31 de marzo de 20141, Gloria Elena Correa Valencia, Álvaro José del Corral Escobar, Camila del Corral Correa, Andrés del Corral Correa, Gloria Valencia de Correa, Luz María Correa Valencia, Esteban Álvarez Correa y Leonor Londoño Escudero presentaron demanda contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima, para que se hicieran las siguientes declaraciones: DECLARACIONES Y CONDENAS.
LA NACIÓN –MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-; Y EL INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA-, son administrativamente y solidariamente responsables de la totalidad de los daños y perjuicios causados a los demandantes, por las dolencias de salud que padece la señora GLORIA ELENA CORREA VALENCIA, como consecuencia de haberse realizado implante de prótesis mamaria PIP, que fueron autorizadas por el Gobierno Colombiano, a través del Ministerio de Salud y de la Protección Social y el INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA-, para ser comercializadas en Colombia, a pesar de que no cumplían los estándares de calidad para los implantes mamarios y que la autoridad Colombiana INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA-, nunca hizo pruebas de laboratorio previas, ni contaba con documentos que probaran que sus componentes podrían ser utilizados en seres humanos; y que habían sido rechazadas en otros países por contener silicona nociva para la salud humana; razón por la cual se han generado graves perjuicios para la salud física y psíquica de la señora GLORIA ELENA CORREA VALENCIA, y sus seres queridos.
(…) I. PRETENSIONES: 1.- Que se condene a LA NACIÓN –MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, Y EL INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS –INVIMA-, a indemnizar de forma solidaria a los demandantes los siguientes perjuicios: 1.- PERJUICIOS INMATERIALES: 1.1.- Daños morales subjetivos. (…) Causados por el dolor, la angustia, la tristeza y la pena que sufren por las lesiones y secuelas que padece la señora GLORIA ELENA CORREA VALENCIA, como consecuencia de haberse realizado implante de prótesis mamaria PIP, que fueron autorizadas por el Gobierno Colombiano, a través del Ministerio de Salud y de la Protección Social y el INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS –INVIMA-, para ser comercializadas en Colombia, a pesar de que no cumplían los estándares de calidad para los implantes mamarios y que la autoridad Colombiana INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA 1 Folio 554, c. 1.1.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 3 DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS –INVIMA-, nunca hizo pruebas de laboratorio previas, ni contaba con documentos que probaran que sus componentes podrían ser utilizados en seres humanos; y que habían sido rechazadas en otros países por contener silicona nociva para la salud humana; razón por la cual se han generado graves perjuicios para la salud física y psíquica de la señora GLORIA CORREA y sus seres queridos. 1.2.- Daños a la Vida de Relación: (…) Causados por la alteración que en el entorno social, personal, laboral y familiar han producido las enfermedades y graves secuelas que padece la señora GLORIA ELENA CORREA VALENCIA como consecuencia de haberse implantado en su cuerpo Prótesis mamarias PIP que contenían silicona nociva para la salud humana y que fueron autorizadas por el Gobierno Colombiano a través de las entidades correspondientes para ser comercializadas en nuestro País; a pesar de que no cumplían los estándares de calidad para los implantes mamarios y que la autoridad Colombiana INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS –INVIMA-, nunca hizo pruebas de laboratorio previas, ni contaba con documentos que probaran que sus componentes podrían ser utilizados en seres humanos; y que habían sido rechazadas en otros países por contener silicona nociva para la salud humana; lo que se le han ocasionado a los demandantes graves perjuicios, A la salud;
A la vida de relación social: Perjuicios a la salud psíquica; Perjuicios a la salud física; Daños por el aislamiento que se genera, Perjuicios a la vida de relación familiar; Perjuicios a la vida de relación sexual y de pareja; Perjuicios a la oportunidad laboral; Perjuicios al proyecto de vida familiar; Perjuicios al proyecto de vida social;
Perjuicios al proyecto de vida laboral; Daño a la autoestima; (…) Daños por falta de una respuesta clara y precisa de las autoridades al legítimo derecho de protección a la vida. 1.3.- Daños a las condiciones de existencia: (…) Causados por los cambios en el entorno de los demandantes, su estabilidad emocional, su estabilidad laboral, su estabilidad familiar, su estilo de vida, sus condiciones económicas, su psiquis, la manera de ver y valorar la vida, etc.
Se genera una alteración que afecta la vida social, laboral, emocional y familiar; se altera, modifica e interrumpe el proyecto de vida en todos los aspectos. 2.- Daños o Perjuicios Materiales 2.1.- Lucro Cesante: Lo que la señora GLORIA ELENA CORREA VALENCIA, ha dejado de recibir por la incapacidad laboral que sufre desde el 01 de enero de 2007, y la merma de la capacidad laboral que va a padecer por el resto de sus días, de un 78.25%; lo que le ha generado una incapacidad permanente para realizar cualquier actividad laboral; y de acuerdo a jurisprudencia del Consejo de Estado cuando se tiene una incapacidad superior al 50% la indemnización se debe realizar por el 100%, toda vez que se estará imposibilitado para desempeñar una actividad laboral generada Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 4 como consecuencia del implante que se realizó de las prótesis mamarias de marca PIP que no cumplían con los estándares de calidad y ponían en riesgo la salud humana; para realizar la liquidación se debe tener en cuenta el salario devengado por la afectada, la merma de la capacidad laboral y la supervivencia o vida probable.
(…) 2.1.1.- Vencida o Consolidada: Las enfermedades que se desencadenaron en la señora Gloria Correa por el uso de las prótesis mamarias PIP, son progresivas, lo mismo que la condición imposibilitante para laborar y hasta depender de sí misma se agravó en el mes de enero del año 2007, y por ello la merma de la capacidad laboral que se determina del 78.95% y que le genera una incapacidad del 100%, según jurisprudencia del Consejo de Estado.
Entonces el Lucro cesante Vencido se liquida desde el primero de enero del año 2007, hasta la fecha de presentación de esta demanda; y el Lucro cesante futuro o anticipado, desde la fecha de presentación de la demanda hasta la supervivencia o vida probable, Entonces: El salario $12.155.000.oo., se actualiza dando un total de $15.990.290, y se multiplica por 85 meses a indemnizar de lucro cesante consolidado dándonos un total por lucro cesante vencido de $ 1.678.467.558.11. 2.1.2.- Para el lucro cesante futuro: son 477 meses, menos 85 meses vencidos, el tiempo a indemnizar es de 392 meses, y el salario actualizado es de $15.990.290, entonces la indemnización por lucro cesante futuro es: $2.795.582.400.oo.
Daño Emergente: Por los gastos que ha tenido que hacer la señora GLORIA CORREA VALENCIA para el cambio de sus prótesis PIP, más los gastos que ha tenido que hacer para revisiones, exámenes, medicamentos, transporte etc. Que no cubre su EPS, los que se estiman en $50.000.000.oo.; igualmente se reclama Daño Emergente Futuro que provisionalmente se estima en $350.000.000.oo., y que será determinado por un perito.2 Hechos En sustento de sus pretensiones, en la demanda se relataron los hechos que se compendian así3: El 16 de noviembre del año 2000, la señora Gloria Elena Correa Valencia se implantó prótesis mamarias de la marca francesa Poly Implant Prothèse (PIP), que estaban autorizados por el Ministerio de Salud y el Invima para ser comercializados en el país. Con posterioridad, desde comienzos del año 2007 la señora Gloria Correa empezó a presentar problemas de salud y, luego, el 12 de noviembre de 2008, después de realizarse numerosos exámenes, le diagnosticaron esclerosis sistémica difusa, con poliartralgias, fenómeno de Raynaud y edema de manos. 2 Folios 477 a 483, c. 1.1. 3 Folios 483 a 504, c. 1.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 5 El 6 de abril de 2010, debido a una alerta internacional sobre los implantes PIP, el Invima informó la suspensión preventiva del registro sanitario de este producto mediante alerta sanitaria n.° 003-2010 y luego hizo algunas recomendaciones a los pacientes que tuvieran estos implantes en la alerta sanitaria n.° 008-2012 del 12 de octubre de 2010, sugiriendo la visita a su cirujano aun si no presentaban ninguna sintomatología. Indican los demandantes que la señora Gloria Elena Correa Valencia tenía historia clínica de colocación de implantes PIP en el año 2000, y de rotura de prótesis mamaria en el año 2010, pero que al revisar la mamografía practicada en el año 2009 no aparecen signos de ruptura como sí ocurre en el año 2010.
Y, sin embargo, por todos los datos encontrados en la historia clínica la ruptura se pudo haber presentado antes, generando reacciones antigénicas en su cuerpo, resaltando que la mera exposición de este material a los tejidos era nocivo para la salud, convirtiéndolo en un elemento de alta peligrosidad para la salud humana y siendo un cuerpo extraño que llevó a que la señora Correa Valencia desarrollara las dolencias que la aquejan.
Alegan que las entidades demandadas omitieron sus deberes de control y vigilancia, argumentando que estas habían incumplido sus funciones legales de preservar la salud humana realizando un efectivo control a las prótesis mamarias PIP, para su ingreso y posterior comercialización en Colombia, en tanto que omitieron realizar estudios y pruebas de laboratorio a este producto sanitario y, además, deliberadamente expidieron un registro sanitario sin cumplir los requisitos legales.
Situación anterior que puso en grave riesgo la salud de las personas y que en específico le generaron las afectaciones de la señora Gloria Elena, por las que se reclama. Contestación de la demanda La Nación-Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda4 y se opuso a las pretensiones. Argumentó que no existe nexo entre las actuaciones y funciones del Ministerio con los hechos que fundamentan las reclamaciones de la demanda, 4 Folios 573 a 589, c. 1.1.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 6 pues tan solo es el ente que fija las políticas en materia de salud y, si bien ejerce control tutelar sobre algunas entidades descentralizadas, dicha función no puede trascender la autonomía propia de que gozan dichas entidades.
Sin embargo, señaló que de cualquier manera el medio de control se encuentra caducado porque la demanda fue radicada el 31 de marzo de 2014, cerca de cuatro años después de ocurrida la alerta sanitaria por el Invima, el 6 de abril de 2010, por lo que propuso la excepción de caducidad. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima, presentó contestación de la demanda5 y se opuso a las pretensiones afirmando que los componentes descritos para otorgarle autorización a las prótesis mamarias llenadas con gel de alta cohesividad PIP sí eran compatibles en el cuerpo humano, pero que de manera fraudulenta el fabricante cambió el gel de relleno biocompatible por un gel industrial, engañando a las autoridades sanitarias de todo el mundo.
Así, afirmó que el Invima, tanto al momento de otorgar el registro sanitario como en la renovación del mismo, siguió los requerimientos exigibles de la ley vigente para la importación de las prótesis y que empezó a tener conocimiento de los eventos adversos desde que el 29 de marzo de 2010 la Agencia Francesa de Seguridad Sanitaria (AFSSAPS) emitió la alerta sanitaria al comprobar que los componentes de las prótesis fueron alterados fraudulentamente y que solo unos días después, el 6 de abril de 2010, el Invima emitió la primera alerta sanitaria.
Igualmente, manifestó que el Instituto implementó todas las acciones necesarias a fin de conjurar el riesgo, entre ellas la cancelación del registro sanitario, cumpliendo debidamente con sus obligaciones de vigilancia y control. Además indicó que la evidencia científica respecto a los PIP es coincidente en que a pesar de que los implantes de esta marca suelen romperse más que otros, el riesgo de esa ruptura, para la salud de las portadoras, no es mayor que el de otras marcas.
Propuso igualmente la excepción de caducidad del medio de control, teniendo en cuenta que la primera alerta sanitaria hecha por el Invima fue el 6 de abril de 2010 y el 12 de octubre de 2010 se cerró esta alerta, por lo que, según su parecer, la fecha límite para acudir a la conciliación prejudicial era el 11 de octubre de 2012, para así interrumpir la caducidad, situación que no se dio en este caso. 5 Folios 1 a 44, c. 2.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 7 Sentencia de primera instancia El 28 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia6 en la que negó las pretensiones de la demanda.
Señaló cómo no le fue posible determinar desde el momento en que fue otorgado el registro sanitario (23 de junio de 1999) hasta las primeras alertas emitidas por la Agencia Francesa de Seguridad Sanitaria (29 de marzo de 2010), y por el INVIMA (6 de abril de 2010), que se hubiera presentado algún tipo de inconveniente por parte del producto, eventos en los cuales se habría exigido una actuación diferente a la asumida por el Invima.
Adujo que si bien la normatividad aplicable consagra un procedimiento para conceder los registros, esta no determina que se deban realizar controles periódicos sobre los insumos médicos que ya cuentan con un registro. Además se refirió al artículo 64 del Decreto 4725 de 2005 por el cual se reglamenta el régimen de registros sanitarios, permiso de comercialización y vigilancia sanitaria de los dispositivos médicos para uso humano, en donde se estipula que los titulares, fabricantes, importadores y comercializadores, o quien tenga dispositivos médicos, serán responsables de la veracidad de la información que le suministren tanto al público en general como a las entidades de control, así como del cumplimiento de las normas sanitarias y que también los efectos adversos sobre la salud que pueda experimentar la población usuaria de los dispositivos médicos, por trasgresión de las normas y/o condiciones establecidas, es responsabilidad de los titulares, fabricantes, importadores y comercializadores.
Por ello, consideró que la entidad tuvo que dar por cierta la información suministrada por el fabricante del producto, por lo que una reclamación de responsabilidad debe recaer sobre este. De esa manera, el fallador concluyó que, en general, la función de vigilancia y control a partir de la cual se sujetan las reclamaciones de la demanda, sí se cumplieron a satisfacción y en ese sentido los daños alegados no se podían atribuir a las demandadas.
Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación7, en donde afirma haberse demostrado en el expediente que las dolencias de salud, padecidas por Gloria Elena 6 Folios 1208 a 1217, c. 7. 7 Samai Tribunal Administrativo de Antioquia, índice 110. Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 8 Correa Valencia, fueron consecuencia directa de las prótesis mamarias PIP, implantadas a ella con ocasión de la autorización dada por el Gobierno colombiano a través del Ministerio de Salud y el Invima.
Soportó sus argumentos principalmente en un fallo emitido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso con radicado n.° 11001-33-36-034-2014-00170- 02 en donde se declaró responsable al Invima por lesiones asociadas a una implantación de prótesis PIP. De esta manera, indicó que sí era posible para el Invima utilizar distintos métodos para verificar que lo declarado en los registros se correspondía con el producto.
Y sugirió que aun cuando el Decreto 4725 de 2005 traslade la responsabilidad a los titulares, fabricantes, importadores o comercializadores de los efectos adversos que pueda generar en la población los dispositivos médicos, el artículo 49 Constitucional –según el cual la atención en salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado, a quién le corresponde además, organizar, dirigir y reglamentar la prestación de esos servicios a los habitantes conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, además de ejercer su vigilancia y control– impone al Invima el deber de conocer los criterios científicos de los productos a los cuales otorga la licencia pues ésta hace suponer su eficacia, y genera confianza en las personas de que, por la calidad, el producto no generará efectos contraproducentes en la salud, distintos a los riesgos asociados.
Así, al otorgar y renovar el registro sanitario de un producto defectuoso, el Invima incumplió con sus funciones de controlar y vigilar la calidad de los productos, teniéndose por constituida la falla del servicio. Y agrega que si el Invima hubiera cumplido sus funciones de controlar y vigilar la calidad de los productos, y en este sentido, hubiera realizado adecuada evaluación técnica del fabricante de la calidad del producto y examinado eficazmente la información presentada por el importador para establecer el estatus de seguridad de los componentes de las prótesis, no se habría podido utilizar en el procedimiento de implantación mamaria y con ello también se habría evitado el daño. Pues en atención al principio de confianza legítima, los médicos cirujanos del país y los ciudadanos colombianos en general, confían en que la autoridad verifica y controla los productos a los cuales otorga licencia, garantizando que efectivamente son aptos para el uso humano y motivando la creencia de que la valoración realizada por la autoridad sanitaria abarca todos los Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 9 aspectos, teóricos y prácticos, que soporten la concesión de la licencia en pro de la salud individual y colectiva de los colombianos. Además, se refirió a la caducidad del medio de control, con base en sus argumentos esbozados en alegatos de primera instancia, indicando que el daño fue continuado porque, con posterioridad a la exposición al material de relleno de las prótesis, las deficiencias de salud de la señora Gloria Correa fueron incrementando y se extendieron hasta la fecha de su muerte.
Por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y le sean concedan las pretensiones de la demanda. Trámite de segunda instancia El 19 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió el recurso de apelación8 y el 10 de febrero de 2023 este despacho admitió el recurso9. Con memorial del 23 de febrero de 2023, el Invima se pronunció frente al recurso de apelación10, insistiendo en sus argumentos de defensa y refiriéndose a distintos pronunciamientos judiciales de diferentes tribunales administrativos del país, entre las cuales se concluye que el Invima verificó las condiciones que acreditó el solicitante para el otorgamiento del registro sanitario, conforme a las competencias que le han sido asignadas y que realizó todo el procedimiento a su disposición conforme a la ley, luego de emitida la alerta por el país del fabricante.
Además de haber constatado que el relleno de los implantes mamarios PIP presentaron composiciones diferentes a las aprobadas por la agencia sanitaria francesa y sus homólogas en el mundo. Con base en ello, aseguró que no existe nexo causal ni un daño que deba ser reconocido por el Invima y que en todo caso, de existir algún tipo de responsabilidad, esta sería en cabeza del fabricante de las prótesis PIP; por lo que solicitó confirmar la decisión de primera instancia. A su turno, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa presentó concepto11 en el que concluyó que el medio de control estaba caducado, bajo el entendido de que la parte actora tuvo conocimiento y certeza sobre el daño y su causa el 4 de mayo de 2011, “fecha en la que se le detectó a la señora Gloria Elena Correa Valencia, por parte del médico Luis Alonso González, la ruptura de la 8 Folio 1237, c. 7. 9 Folio 1265, c. 7. 10 Samai, índice 7. 11 Samai, índice 12.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 10 prótesis con exposición a silicona y la calificaron como una posible «[r]eacción injerto vs. Huésped»” (Folio 481 del cuaderno n.°1). Así, conforme a los hechos narrados y probados por la actora, esta tuvo síntomas de ruptura desde el año 2007, corroboradas por mamografía realizada en 2010 “y establecida médicamente la relación causa-daño” el 4 de mayo de 2011.
Lo que dejaba como plazo máximo para interponer la demanda de reparación directa el 6 de mayo de 2013, pero esta se presentó el 30 de marzo de 2014. Agregó que tampoco se encuentra demostrada la responsabilidad de la parte demandada porque frente a la entidad Invima, aunque controla y vigila la producción e importación de dispositivos como las PIP, no podría exigirse que certifique y mucho menos garantice los componentes empleados en la producción de un dispositivo falseado en el extranjero.
Esto a menos de que surja un llamado de atención o sospecha –que para el asunto estudiado no se presentó sino hasta el 2010– y en todo caso no probó el demandante que existiera una omisión respecto de la alerta internacional. De esta manera, explicó que el recurso de apelación no está llamado a prosperar y solicitó que el mismo sea declarado infundado.
CONSIDERACIONES 1. La demanda se presentó el 31 de marzo de 201412, por lo tanto, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
I. Presupuestos procesales 12 Folio 554, c. 1.1. Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 11 Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción contencioso administrativa conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño, cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 del CPACA.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $ 308.000.00013.
Medio de control procedente 3. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo14, en este caso por supuestas omisiones imputadas a dos entidades estatales del sector de la salud (art. 90 de la CN y art. 140 del CPACA).
Demanda en tiempo 4. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal, por las razones que se pasarán a explicar. Problema jurídico 5. Corresponde a la Sala determinar si, en el caso bajo examen, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad del término para demandar. 13 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2014, $616.000, por 500. 14 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos respecto de los cuales no se discute su legalidad.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421. Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 12 Análisis de la Sala 6.
La Sala se detiene en el análisis del fenómeno preclusivo de la caducidad del término para demandar, toda vez que, al ser un presupuesto procesal, de configurarse, debe ser declarada por el juez, incluso de oficio, ya que “por ser de orden público, la caducidad es indisponible, irrenunciable y el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes”15.
En primer lugar, el artículo 187 del CPACA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para presentar la demanda. En esa línea se pronunció la Sala Plena de esta Sección en sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, al sostener16: …este entendimiento (…) de los límites competenciales del ad quem frente al recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que, si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada.
(Negrilla fuera del texto). La caducidad entonces puede ser declarada de oficio por el juez de segunda instancia, de tal “manera que si en primera instancia se resolvió sobre la caducidad, bien a petición de parte o de oficio, el superior puede revisarla también de oficio”17. E igualmente y a pesar de no ser una cuestión objeto del recurso de apelación, el juzgador de instancia puede referirse a ella, por cuanto la caducidad es un fenómeno jurídico de orden público18.
En ese sentido, “la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca establecida dentro de la 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, Rad. 15983. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de abril de 2018, Rad. 46005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 16, sentencia del 27 de enero de 2023, Rad. 11001-03-15- 000-2012-02124-00. 18 Ibíd. Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 13 actuación procesal, aun cuando no se descarta la posibilidad de que pueda ser declarada a solicitud de parte”19. 7.
El fenómeno de caducidad de la acción se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces y demandar. Término que, como ha señalado la jurisprudencia, está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes.
La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. 7.1. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el artículo 164, numeral 2, literal i del CPACA, es de 2 años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Este término de caducidad es una norma de orden público –y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 13 del CGP)– de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general.
Así lo ha resaltado la Corte Constitucional, indicando que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho. Por ende, según la Corte, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado20, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la defensa de sus derechos.
La Corte también ha destacado que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse válidamente el proceso. Señalando igualmente que la caducidad, dado su carácter de orden público, es 19 Corte Constitucional, sentencia C-574 del 14 de octubre de 1998. 20 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3.5].
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 14 irrenunciable y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia21. Cuando se trata del medio de control de reparación directa, el artículo 164, numeral 2, literal i del CPACA dispuso que el punto de partida para el cómputo del término de caducidad es el hecho dañoso (acción u omisión causante del daño) y fijó el plazo para la interposición de la demanda en dos años, sin hacer distinciones sobre el tipo de daño que se cause.
Por ello, basta verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa para contabilizar el plazo señalado, a menos que el perjudicado no hubiera podido conocer el daño en esa fecha, pues en este evento, la caducidad se debe contar desde que tuvo conocimiento de este22. Así, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño si fue en fecha posterior23. 7.2.
De igual manera, para efectos de contabilizar el término de caducidad, esta Corporación ya se ha referido a la importancia de diferenciar entre el daño y la prolongación de sus efectos, con la finalidad de aclarar que la extensión o agravación del daño con el paso del tiempo no le otorga a este el carácter de continuado24: Así mismo, en otras ocasiones se ha afirmado que es posible que el daño se prolongue o agrave, pero esto “no cambia las reglas a partir de las cuales empieza a computarse el término para acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de reparación directa -ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o conocimiento real o presunto del demandante-, dada la distinción esencial entre la causación del daño y su permanencia desde el punto de vista temporal.
En ese sentido, es claro que la extensión o agravación del daño con el paso del tiempo no le otorga el carácter de continuado o de tracto sucesivo”25. Desde luego, cuando un daño no se consolida en un momento determinado, debe tenerse en cuenta que, el solo hecho de que la conducta causante del mismo permanezca, no implica, de forma necesaria, que exista un daño continuado, dado que es posible que lo que se prolongue en el tiempo sean sus efectos patrimoniales, esto es, los perjuicios causados por ese daño, como lo ha establecido esta Corporación (…) 21 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001 [fundamento jurídico 4]. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2011, Rad. 20.692. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2020, Rad. 61.767. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de enero de 2024, Rad. 60.412. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de abril de 2021.
Radicación No. 68001-23-33-000-2013-00082-01 (52233). Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 15 En consecuencia, el hecho de que los efectos perjudiciales del daño se extiendan de forma indefinida en el tiempo no desvirtúa las reglas previstas en el artículo 164, numeral 2, literal i), del CPACA y en la jurisprudencia de esta Corporación, esto es, que la contabilización del término de caducidad del medio de control de reparación directa comienza a partir de la ocurrencia del daño, cuando este sea concomitante al hecho que lo genera, o a partir del momento en que el afectado tuvo conocimiento del daño que le fue causado, aun cuando sus efectos perjudiciales continúen presentándose.
De lo contrario, el término de caducidad, que opera por ministerio de la ley, quedaría supeditado a la indeterminación y la oportunidad para elevar la pretensión indemnizatoria no se extinguiría jamás, en detrimento de la seguridad jurídica26. 7.3. Así mismo, cabe destacar que de antaño esta Corporación ha explicado la forma de entender el conocimiento que tiene el interesado frente a la ocurrencia del daño, cuando este se toma como criterio para determinar el cómputo de la caducidad, en los eventos donde se reclama por lesiones a la integridad física de las personas: La Sala ha manejado con amplitud el tema de la caducidad de las acciones cuando el daño afecta la integridad física de las personas.
Para el efecto se ha considerado que la caducidad es una figura jurídica referida al lapso dentro del cual el actor puede accionar legítimamente y entonces se precisa un punto de referencia en el tiempo, que si bien no es lícito ampliarlo, se flexibiliza en ciertos casos para que opere con criterio cierto. Necesario es entonces reconocer que el hecho dañino por el cual se demanda en ocasiones permanece oculto en su totalidad y en otras, dada su especial naturaleza, solo se puede detectar con Posterioridad.
Así por ejemplo, una es la fecha de una intervención quirúrgica y otra la fecha en la cual el damnificado se entera de la presencia de un cuerpo extraño en su cuerpo, que por causarle daño lo habilita para demandar. Distinta es la fecha en que pudo ocurrir una muerte, y otra aquella en que los damnificados tienen conocimiento cierto de la misma y por contera, quedan posibilitados para formular demanda de reparación. En otras ocasiones coinciden en una misma fecha un hecho dañino con el conocimiento de su grave consecuencia por parte de la víctima y de los terceros afectados, como cuando de un accidente se deriva una amputación. Todo este conjunto de circunstancias ha sido factor determinante en el tratamiento de la caducidad y por ello se ha dicho que para aplicarla a un caso concreto, se tomará como punto de partida el conocimiento que el interesado tenga del hecho que desencadena la acción, o mas exactamente de los daños cuya reparación se pretende27.
(Negrilla fura de texto.) En pronunciamiento más reciente, también se explicó esta circunstancia: 12. En relación con la contabilización del término de caducidad en los casos de lesiones corporales, la jurisprudencia de esta esta Corporación, ha fijado como derrotero para su verificación, la fecha desde que el actor tiene conocimiento del 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Autos del: (i) 3 de mayo de 2018, expediente No. 58450;
(ii) 1 de diciembre de 2016, expediente No. 54792; y sentencia del 4 de diciembre de 2020, expediente No. 64548. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 6 de agosto de 1998, rad. 14749. Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 16 daño, aceptando que tal momento puede variar cuando, por ejemplo, el mismo día del suceso no existe certeza sobre el daño padecido, no se sabe en qué consiste la lesión o ésta se manifiesta o se determina después del accidente sufrido por el afectado28. 13.
De esta manera, el juez puede encontrarse ante diversos escenarios, a saber: (i) ocurrido el hecho dañoso, inmediatamente se conoce del daño, esto porque es evidente, es decir, el hecho y el conocimiento del daño son concomitantes, y desde allí se debe contar el término de caducidad, y (ii) cuando se causa el daño, pero no se tiene conocimiento sobre ello, en este caso el término se cuenta desde que se conoce el daño. 14.
En ese sentido, frente a hechos que generan efectos perjudiciales inmediatos e inmodificables en la integridad psicofísica de las personas, cuyas consecuencias se vislumbran al instante y dejan secuelas permanentes, la contabilización del término de caducidad se inicia desde el día siguiente al acaecimiento del hecho (…) en cambio, cuando se trata de casos relacionados con lesiones personales cuya existencia sólo se conoce de forma certera y concreta con el discurrir del tiempo y con posterioridad al hecho generador, se hace necesario reiterar la jurisprudencia que indica que será el juez quien defina si contabiliza la caducidad desde el momento de la ocurrencia del daño o desde cuando el interesado tuvo conocimiento del mismo, es decir, que impone unas consideraciones especiales que deberán ser tenidas en cuenta por el instructor del caso29. 15.
Las anteriores hipótesis difieren de aquella en que los efectos del daño se extiendan en el tiempo pues, en tal situación, el término de caducidad deberá comenzar a correr desde el momento en que se produjo. Así, entonces, la acción nace cuando se inicia la producción del daño o cuando éste se actualiza o se concreta, y cesa cuando vence el término indicado en la ley, aunque todavía subsistan sus efectos.
De acuerdo con lo señalado y conforme al 164, numeral 2, literal i del CPACA, para contabilizar el término de caducidad teniendo como punto de partida el conocimiento que el demandante tuvo o debió tener sobre las afectaciones a su integridad física, se debe verificar el momento en que fue posible percibir en qué consistió la lesión o se determinaron las características concretas del daño padecido.
Y, por supuesto, resaltando que “debe diferenciarse el daño de su magnitud, porque la caducidad tiene relación y punto de partida con el conocimiento del primero”30 y vence luego de transcurrido el término conforme a la ley, a pesar de que se sigan ampliando sus efectos. 7.4. En relación con la materia médica, también dijo en otra oportunidad el Consejo de Estado que, en caso de existir una expectativa de recuperación por parte del paciente que recibe un tratamiento, el conteo de la caducidad debe iniciar su cómputo desde que se profiera un diagnóstico definitivo: 28 Consejo de Estado, Sección Tercera - Sala Plena, sentencia del 29 de noviembre de 2018, expediente 47.308, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 29 Ibidem. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de noviembre de 2018, rad. 47308.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 17 Y, si bien en materia médico - sanitaria la regla general se mantiene inalterable, esto es, que el cómputo del término inicia a partir del día siguiente de la ocurrencia del hecho, omisión u operación que desencadena el daño, lo cierto es que existen dos supuestos en los cuales el citado principio de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal hace que se aligere o aliviane la disposición del numeral 8 del artículo 136 del C.C.A.; estos dos hipótesis son: i) hasta tanto la persona no tenga conocimiento del daño, al margen de que el hecho o la omisión médica se haya concretado en un día distinto o años atrás del momento en que se establece la existencia de la lesión antijurídica y ii) cuando existe un tratamiento médico que se prolonga en el tiempo y respecto del cual se le genera al paciente una expectativa de recuperación. En el segundo escenario el paciente tiene pleno conocimiento del daño pero el servicio médico le brinda esperanzas de recuperación al someterlo a un tratamiento que se prolonga en el tiempo.
En este tipo de circunstancias, el conteo de la caducidad no inicia hasta tanto no se haya proferido el diagnóstico definitivo del paciente; entonces, si el paciente padece el daño y, por lo tanto, conoce el hecho o la omisión y el daño antijurídico, pero no ha sido expedido un diagnóstico concluyente, sino que, por el contrario es parcial o temporal, no es posible radicar en cabeza de la persona el deber de demandar o accionar puesto que no conoce, hasta el momento, las condiciones de la lesión, esto es, si es definitiva, temporal, parcial, total, reversible o irreversible, etc.31 Caso concreto 8.
Conforme a la demanda, la parte accionante pretende la declaratoria de responsabilidad de dos entidades estatales, debido a los perjuicios causados por las dolencias de salud que padecía la señora Gloria Elena Correa Valencia, como consecuencia de haberse realizado el implante de prótesis mamarias de la marca PIP, que estaban autorizados para ser comercializadas en el país y a pesar de que contenían silicona nociva para la salud humana, según indica en la demanda.
Con el escrito de adición de demanda la accionante también especificó, según su criterio, qué ocasionó el daño reclamado: Es de anotar, que lo que ocasiona el daño en la salud de la señora Gloria Correa, no son los años de exposición al material, el problema en su salud radicó en la exposición de la paciente a material no autorizado (por falta de los controles de las autoridades sanitarias), material que hizo contacto con todos los tejidos corporales.
Dicho material expuesto, fue el que acarreó los cambios celulares que son en última instancia los que ocasionaron las dolencias en la salud de la señora Gloria Correa (…) por lo que se reitera que el hecho mismo de la exposición de los tejidos al contacto con el material de las prótesis fue lo que ocasionó los cambios celulares y los daños en la salud de la señora Gloria Correa.
(Hechos 50 y 51 de la demanda). 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 24 de marzo de 2011, rad. 20836. Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 18 Por lo anterior, queda claro que la causa del daño alegado se determinó por la parte actora en la exposición de la señora Gloria Correa a un material contenido en los implantes mamarios de la marca PIP, que contaban con registro sanitario.
De esta manera, el medio de control incoado por la parte demandante busca que se declaren responsables a la Nación-Ministerio de Salud y el Invima, por las afectaciones a la salud que se produjeron en la señora Gloria Correa por su exposición al material de las prótesis PIP y los perjuicios que por dicho motivo se le causaron a su grupo familiar, bajo el supuesto de que estas lesiones se habrían evitado si las mencionadas entidades no hubiesen omitido el debido cumplimiento de sus funciones de control y vigilancia, cuando se otorgó el registro de las prótesis. 9.1.
Ahora bien, sobre el fenómeno preclusivo de la caducidad la accionante dijo en el escrito de demanda que, a pesar de haber sido retiradas las prótesis mamarias en el año 2010, resultaron progresivos los efectos nocivos para la salud humana del material de que estaban hechas las prótesis PIP y obligaron a la señora Gloria Correa a permanecer en tratamiento y control (incluso después de presentada la demanda).
Por lo que consideró que al continuarse deteriorando su cuerpo el daño es continuado o de tracto sucesivo. A su turno, con el recurso de apelación, insistió en esta posición, citando sus propios alegatos finales de primera instancia, así: Asimismo, las historias Clínicas de las diferentes entidades que brindaron atención médica o que realizaron ayudas diagnósticas, esto es, Hospital Pablo Tobón Uribe, Clínica Medellín, Reumalab S.A, entre otros, dan cuenta como con posterioridad a la exposición al material de relleno de la prótesis las deficiencias de salud de la señora Gloria Correa fueron incrementando, la esclerosis, que inició como focalizada en calidad de escleroderma se hizo sistémica hasta afectar diversas funciones vitales, resultando la más relevante la generación de deficiencias pulmonares, explicadas con detalle por los médicos Neumólogos (…) Asimismo, en las diferentes ayudas diagnósticas existentes en el proceso (…) dan cuenta de la desfavorable evolución de esta demandante.
Así puede observarse como se establece en la paciente bases pulmonares a nivel subpleural con engrosamiento de septos inter e intralobulillares y bronquiectasias de tracción por fibrosis incipiente; ventrículo derecho engrosado sobre todo en la pared lateral, piel tirante en cara, trono, abdomen y piel proximal y distal, limitación de apertura oral.
Lo que permite afirmar que la esclerosis sistémica o las afecciones asociadas a estas (sic) no fueron perjuicios derivados de la exposición a un material protésico deficiente, sino el daño en sí mismo, daño que fue continuado y se extendió hasta la fecha de la muerte de la señora Gloria Elena Correa Villegas. Daño que además Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 19 haya respaldo en la valoración realizada por el Dr. Hermes de Jesús Grajales, que fue decretado como prueba documental en el proceso.
Por lo anterior, la caducidad planteada por los demandados no tiene lugar… (Negrilla fuera de texto). De esta manera, se resalta cómo la demandante considera que el daño en este caso se concreta en la enfermedad de esclerosis sistémica que aquejaba a la señora Gloria Correa y las afecciones asociadas a dicho padecimiento. Teniéndose así por evento dañino su exposición al material de los implantes, atribuido a las omisiones de las demandadas. 9.2.
Del proceso se observa que en audiencia inicial del 23 de septiembre de 201532, el Tribunal declaró no probada la excepción de caducidad, pero indicando que esta se revisaría al dictar sentencia, porque en ese momento no se contaba con las pruebas suficientes para arrojar claridad acerca del momento a partir del cual se debía iniciar el conteo de la caducidad.
Decisión que fue apelada por las demandadas. El recurso de apelación sobre el auto que declaró no probada la excepción de caducidad fue resuelto mediante auto del 13 de febrero de 201733, por parte del Consejo de Estado, en donde se confirmó la decisión, bajo los siguientes argumentos: La jurisprudencia34 tiene determinado que en los eventos en que no es clara la fecha a partir de la cual se debe iniciar el cómputo del término de la caducidad se debe continuar con el proceso para que el juez al momento de fallar, luego de hacer el análisis probatorio correspondiente, vuelva sobre este punto y establezca con certeza la fecha a partir de la cual se debe contabilizar el término de caducidad. 3.
En este caso, la parte demandante allega al proceso la historia clínica de Gloria Elena Correa Valencia nº. 42988137, abierta el 28 de enero de 2011 en el Centro Integral de Reumatología, suscrita por el médico Luis Alonso González, que informa “Prótesis mamarias de silicona / Retiradas por escape de silicona en diciembre de 2010” (f. 240 c. 1) y la historia clínica nº. 42.988.137, abierta el 17 de febrero de 2011 en Reumatologya S.A., que expone “Ruptura de prótesis mamaria hace dos años con exposición a silicona secundaria de injerto vs huésped” (f. 278 c. 1).
Como las historias clínicas aportadas con la demanda no determinan la fecha exacta de la ruptura o extracción de las prótesis mamarias a Gloria Elena Correa Valencia, en este momento procesal no se puede establecer con certeza la fecha a partir de la cual se debe empezar a contar el término de caducidad para formular la demanda y, por ello, se confirmará la decisión de primera instancia. El Tribunal deberá decidir la excepción de caducidad en la sentencia. 32 Folio 610, c. 3. 33 Folios 616 a 618, c. 3. 34 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 9 de marzo de 2000, Rad. 17.447.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 20 De lo anterior –y teniendo en cuenta el momento procesal, así como el material probatorio existente para la fecha en que se profirió la decisión que se acaba de mencionar–, se colige que al contradecirse las afirmaciones de la historia clínica citadas, todavía no resultaba posible establecer con certeza la fecha de la extracción o ruptura de las prótesis mamarias y de allí que no se podía determinar la fecha a partir de la cual se debía empezar a contar el término de caducidad.
Además se le exhortó al Tribunal decidir sobre la excepción de caducidad en la sentencia. Sin embargo, se observa que en la sentencia de primera instancia no se realizó un análisis sobre este medio exceptivo. Lo que no obsta para que la Sala en este momento proceda a estudiarlo, conforme a lo dicho en apartes anteriores de este fallo, en el sentido de que la caducidad puede ser declarada de oficio por el juez de segunda instancia, por cuanto se trata de un fenómeno jurídico de orden público35. 10.
Como se dijo, el término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el artículo 164, numeral 2, literal i del CPACA, es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. De esta manera, la Sala anticipa que en el caso bajo examen operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. 10.1.
Obra en el expediente el dictamen pericial del 18 de julio de 2018, presentado por el médico cirujano Édgar Cardona Amariles, especialista en medicina interna y docente universitario. Pericia realizada por orden del Tribunal y a solicitud de la demandante36 en donde, antes de concluir que no halló una relación entre la enfermedad o enfermedades adquiridas por la señora Gloria Elena Correa Valencia y las prótesis PIP, el experto efectuó primero un análisis de la historia clínica de la paciente, indicando que las prótesis PIP le fueron retiradas “en diciembre de 2010”.
Afirmación que reiteró en audiencia de pruebas del 2 de agosto de 2018: …En el año 2010 se le diagnosticó un escape de silicona de las prótesis, coincidiendo con un escándalo mundial (..) las prótesis se retiraron en diciembre del año 2010. En el 2009, un año antes de que se retiraran las prótesis, doña Gloria 35 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 16, sentencia del 27 de enero de 2023, Rad. 11001-03-15- 000-2012-02124-00 36 Folio 850, c. 4.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 21 comenzó, a sus 49 años de edad, a presentar algunos síntomas, como son cambios en piel, empezó a tener cambios eritematosos, eritema es que se pone colorado, lesiones en la piel.
Fuera de eso tenía disnea, o sea dificultad para respirar, dolor en el pecho y eran muy claros en hablar de que tenía limitación en la apertura de la boca. Entonces, en el año 2011, la primera evaluación que tengo en la historia clínica por los especialistas en reumatología, le diagnosticaron una hipertensión pulmonar, una esclerosis sistémica difusa y una enfermedad pulmonar intersticial, esos fueron los diagnósticos (…) Entonces, básicamente, empezó un largo camino de tratamiento con especialistas, básicamente los internistas, que es mi especialidad (…) la trataron los mejores reumatólogos de la ciudad (…) y la vieron los mejores neumólogos de la ciudad.
A pesar de eso, la enfermedad siguió su curso (…) y ya en febrero de 2014 (…) le diagnostican una neumonitis química y una neumonía por aspiración, la hospitalizan muy enferma y le hacen un tratamiento con (…) uno de los antibióticos más potentes de los que disponemos. Y otra vez empieza un tratamiento parecido al que le han hecho siempre ( ) La esclerosis sistémica es una enfermedad muy grave (…) extremadamente rara (…) y el tratamiento es muy difícil.
Es una enfermedad que no tiene cura, no hay un tratamiento que cure la esclerodermia. Los medicamentos (…) lo único que hacen es tratar de aliviar los síntomas del paciente y tratar de que progrese menos rápido, pero no hay ningún medicamento que la pare. Entonces es muy triste porque es el deterioro, día a día, de una mujer joven, que estaba sana, una vida completamente normal (…) una enfermedad devastadora en la que hay poco por hacer, a pesar de que, repito, la vieron los mejores neumólogos y reumatólogos e internistas de la ciudad (…) La esclerosis sistémica progresiva, como casi todas las enfermedades autoinmunes, son enfermedades antiinflamatorias de causa desconocida.
A la fecha no se sabe en Japón, ni en Estados Unidos, ni en Medellín, ni en Europa, por qué se da la enfermedad. Como todos los seres humanos, siempre pensamos en buscar asociaciones y causas, entonces se ha tratado de buscar la asociación del desarrollo de la esclerosis sistémica con muchas causas. Se sabe que es una enfermedad autoinmune, pero no se sabe qué es lo que despierta ese sistema inmune y se han buscado muchas causas, que la radiación, que un virus, que el vinilo, que la silicona.
Específicamente la silicona se ha tratado de implicar en la aparición de la enfermedad, pero no se ha podido demostrar. O sea, no hay a la fecha un estudio científico serio que demuestre que la silicona o las prótesis PIP o cualquiera, desencadenen la escleroderma en una mujer previamente sana (…) En medicina, la mayoría de las enfermedades tienen un espectro (…) Entonces uno sí ve esclerodermias, pero más leves (…) Pero como este caso, ahí es donde yo me refiero que son muy raras (…) porque ella presentó todas las complicaciones que pueda tener una paciente con esclerosis sistémica… (Min. 7:05 a 21:35 de la grabación)37.
En la misma audiencia, la parte demandante presentó objeción al dictamen, considerando que el perito hizo una descripción juiciosa sobre el desarrollo de la enfermedad y su manejo, pero que, sin conocer a la paciente y realizarle un análisis particularizado, no le era dable llegar a todas las conclusiones que hizo sobre el caso en concreto.
Argumentos que no se estudiaron en el fallo de primera instancia, pero que igualmente no son de recibo para esta Sala, en primer lugar, porque el 37 CD, Folio 903, c. 4. Parte 1 de 2. Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 22 perito no se apartó de las materias o situaciones objeto de su dictamen y, segundo, porque atendiendo la jurisprudencia de esta Corporación, la historia clínica en la materia que nos convoca “es el medio probatorio por excelencia, porque contiene el registro detallado de las evaluaciones, diagnósticos, tratamientos y evolución del cuadro clínico del paciente”38.
Así, advierte la Sala que fue a partir de la historia clínica de la señora Gloria Correa, además de sus apuntes teóricos y conocimientos técnicos, que el perito Édgar Cardona fundamentó su análisis y de allí sus conclusiones. De manera que el experto no tenía la obligación de conocer a la paciente y realizarle personalmente un análisis médico, para desarrollar las inferencias del caso concreto. 10.2.
En lo que hace al interés de la Sala en esta oportunidad, se observa que lo manifestado por el perito, en el sentido que en el año 2010 se le diagnosticó a la señora Gloria Elena Correa Valencia el escape de silicona y que las prótesis le fueron retiradas en diciembre de ese mismo año. Su dicho es coincidente con las manifestaciones que consignaron los doctores Aurelio González Calle y Ximena Saldarriaga, en documento del 8 de septiembre de 201039 del Centro Avanzado de Diagnóstico Médico (CediMed) aportado con la demanda, en donde ya se sugería la posibilidad de una ruptura intracapsular.
Y refuerza lo dicho por el perito la anotación del 28 de enero de 202140, realizada en la historia clínica del Centro Integral de Reumatología, aportada con la demanda, en donde se observa nota manuscrita que dice: “prótesis mamarias de silicona / retiradas por [ilegible] de silicona en Diciembre de 2010”, con firma del médico Luis Alfonso González.
Además, en anotación del 7 de febrero de 2011 de la historia clínica de la paciente41, el médico tratante Rafael Peñaranda Solano también indica: “prótesis de mama las retiraron”. E incluso, todo lo anterior es coincidente con el mismo hecho quinto de la demanda, en donde se transcribe que la señora Gloria Elena Correa Valencia “tiene historia clínica de colocación de implantes PIP en el año 2000, y de rotura de prótesis mamaria en el año 2010”.
De lo anterior entonces se puede inferir con plena certeza que, a diciembre de 2010, la señora Gloria Elena Correa Valencia ya tenía 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de diciembre de 2021, rad. 50954. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 22 de junio de 2001, rad. 12701. 39 Folios 250 a 251, c. 1. y 377 a 377, c. 1.1. 40 Folio 240, c. 1. 41 Folio 334, c. 1.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 23 conocimiento de la ruptura de sus prótesis mamarias, razón por la cual le fueron retiradas en ese mes. Adicional a lo anterior, de las pruebas recaudadas en el proceso, se tiene que a inicios del año 2011 ya existía un diagnóstico definitivo en relación con la paciente Gloria Elena Correa Valencia, como se observa de las copias de la historia clínica anexas al concepto del 6 de octubre de 2017, rendido a solicitud del Tribunal Administrativo de Antioquia, por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses42.
Historia clínica en donde se observa una anotación del médico Luis Alfonso González, con fecha 17 de febrero de 201143 en la cual se indica: “Enfermedad actual: esclerosis sistémica difusa (…) Neumopatía intersticial secundaria a escleroderma, ruptura de prótesis mamaria hace dos años con exposición a [ilegible] de injerto vs. huésped (…)” diagnóstico que se refuerza en la anotación del mismo médico con fecha de 4 de mayo de 201144, en los siguientes términos: “Evolución: Dx esclerosis sistémica difusa (…) Neumopatía intersticial secundaria a escleroderma, ruptura de prótesis mamaria hace dos años con exposición a silicona, posible reacción secundaria de injerto vs. huésped”.
Lo que también coincide con lo dicho por el perito, en relación a que fue en el año 2011 que la paciente recibió diagnóstico de hipertensión pulmonar, esclerosis sistémica difusa y enfermedad pulmonar intersticial. Y también se corresponden con lo expresado por la misma demanda en su hecho cuatro, en donde igualmente transcribe lo consignado por el médico tratante ese 4 de mayo de 2011.
Así, lo anotado en la historia clínica da cuenta de la existencia de una enfermedad y de manera explícita se indica la posible asociación entre las afectaciones padecidas y la ruptura de prótesis mamaria. 10.3. En virtud de lo anterior, es dable concluir que a diciembre de 2010 la actora tenía pleno conocimiento del daño que reclama, siendo realizado en ese mes la explantación de sus prótesis mamarias.
Lo que –siguiendo las consideraciones dadas por el Consejo de Estado, a través del ya citado auto del 13 de febrero de 2017, por medio del cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión sobre excepciones previas– permite determinar con claridad una fecha a 42 Folio 727, c. 4 43 Folio 728, c. 4 44 Folio 245, c. 1.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 24 partir de la cual realizar el cómputo del término de caducidad, que indefectiblemente arroja el vencimiento del término para demandar en este caso. No obstante, si se tiene que la esclerosis sistémica difusa, tal como lo aseveró el perito Édgar Cardona Amariles, es una enfermedad incurable, en la que progresivamente se va deteriorando la salud de quien la padece, se advierte que la señora Gloria Elena Correa Valencia, desde que recibió el diagnóstico definitivo de dicha enfermedad, infortunadamente no podía tener una expectativa de recuperarse de sus dolencias.
De manera que, al tomarse como fecha de inicio del término de caducidad el 17 de febrero de 2011 –cuando ya no había duda del diagnóstico sobre los padecimientos que aquejaban a la actora–, el fenómeno de caducidad tuvo lugar el 18 de febrero de 2013, es decir, antes de que se presentara la solicitud de conciliación extrajudicial –6 de diciembre de 201345– y por supuesto, en tiempo previo a la radicación de la demanda –31 de marzo de 201446–.
En consecuencia, en este caso operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. 10.4. A la misma conclusión se llegaría si se tuviera como fecha de inicio, para el conteo de la caducidad, la anotación sobre el diagnóstico médico realizada el 4 de mayo de 2011, conforme a la determinación de la caducidad presentada en el concepto del Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa.
Se reitera que en el presente caso no hay que confundir el daño, esto es, la enfermedad padecida por la señora Gloria Correa, con los efectos del mismo o su agravación. Ya que no es posible pretender que la prolongación del daño reclamado, al haberse extendido incluso hasta la fecha de presentación de la demanda, se entienda como daño continuado o de tracto sucesivo para efectos de calcular el término preclusivo de la caducidad, tal como se explicó en aparte anterior de esta sentencia. 10.5.
Igualmente, no sobra advertir que el apelante en su recurso indicó lo siguiente, en caso de no ser acogida su postura sobre la existencia de un daño continuado en este litigio: …sin embargo y en defecto que no se de tratamiento de daño continuado al caso en concreto, es procedente anotar que el Tribunal Contencioso Administrativo de 45 Folio 474, c. 1.1. 46 Folio 554, c. 1.1.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 25 Cundinamarca en sentencia proferida el 18 de octubre de 2018, sobre el mismo tema, dentro del expediente 11001333603420140017002, en el que para el análisis de la caducidad acude al planteamiento desarrollado en sentencia proferida el 16 de diciembre de 2015 por Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente 1100160312013000402 M.P. Bertha Lucy Ceballos Posada, para concluir: “En este orden, tal como se indicó en la providencia citada con antelación, la atribución de la responsabilidad no parte del conocimiento de la complicaciones de salud ni del momento de la emisión de la alerta sanitaria por parte del INVIMA, sino de la concesión y renovación del registro sanitario a los implantes de marca Poly Implant Prothése - P I P y las eventuales consecuencias generadas, en este sentido, para la Sala se debe contabilizar la caducidad del momento en el cual el Ministerio de Salud y La Protección Social profirió la Resolución 0000258 del 16 de febrero de 2012, que definió las condiciones para la atención de la población implantada con las prótesis mencionadas - PIP, pues a partir de la expedición de ésta se establecieron las políticas de cuidado a la posibles afectadas”.
Postura que no es de recibo. Ya que la Sala no comparte los argumentos esbozados por la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca traída a colación –cuyo texto fue allegado como anexo del recurso de apelación–, puesto que en el fallo citado por el mismo se lee: …En efecto. En este caso la atribución de responsabilidad también se fundó en la aludida omisión de atender oportunamente las complicaciones derivadas de los implantes mamarios, a través de políticas públicas que resuelvan las condiciones para la población afectada con las mismas, las cuales en sentir de la parte demandante fueron tardías, porque solo hasta el mes de febrero de 2012 el ministerio expidió la Resolución 0000258 para aplicar medidas de cautela, lo que además adujo que fue insuficiente y determinó el daño a la salud de la demandante En ese orden de ideas, el caso mencionado por el Tribunal tiene unos supuestos de atribución fáctica diferentes a los del caso bajo estudio.
Debido que en esa oportunidad la demandante sujetó la causa del daño a una demora en la expedición de instrucciones por parte del Invima, en cuanto a la definición de las condiciones para la atención de la población implantada con las prótesis PIP y el establecimiento de las políticas de cuidado correspondientes. Mientras que, en el sub lite, la demandante alegó que el daño en este caso se concreta en la enfermedad de esclerosis sistémica que aquejaba a la señora Gloria Correa y las afecciones asociadas a dicho padecimiento, teniendo por evento dañino su exposición al material de los implantes, atribuido a las omisiones de las demandadas en relación con la autorización que recibieron las PIP para ser comercializados en el país. 11.
En consecuencia, la Sala procederá a declarar probada la excepción de caducidad del término para formular el medio de control de reparación directa, Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 26 propuesta por la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima, en sus respectivas contestaciones de la demanda.
Costas 12. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el Código General del Proceso. El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso.
El artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso de proceso y por las agencias en derecho». Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, el numeral 1 del mismo artículo establece que «se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación». Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.
En atención a lo dispuesto en el Acuerdo No. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura –vigente para la fecha en que se presentó la demanda–, en su artículo sexto, numeral 3.1.3., en asuntos de segunda instancia con cuantía en materia contencioso administrativa, en las tarifas de agencias en derecho se deben computar “hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”.
La Sala fijará las agencias en derecho, en la segunda instancia, que estarán a cargo de la parte demandante en la suma equivalente al Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 27 0.1% de las pretensiones negadas47, es decir, la suma de cinco millones cuarenta y dos mil seiscientos setenta y nueve pesos ($5.042.679)48, la cual se reconocerá en favor el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima, por cuanto en esta instancia solo se observó actuación de dicha entidad demandada, al pronunciare frente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE MODIFICAR la sentencia del 28 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de caducidad del término para formular el medio de control de reparación directa.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, en favor del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima, y fijar las agencias en derecho de segunda instancia en la suma de cinco millones cuarenta y dos mil seiscientos setenta y nueve pesos ($5.042.679) a favor del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – Invima.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 48 La parte demandante estimó la cuantía en $5.042.679.558. Radicación: 05001-23-33-000-2014-00624-02 (69072) Demandantes: Gloria Elena Correa Valencia y otros Demandados: Nación-Ministerio de Salud e Invima Proceso: Reparación directa 28 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF