CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Demandante: Luz Stella Otálvaro Ramírez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia a cónyuge sobreviviente por muerte de docente en servicio activo Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 2 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 20 c.1). La señora Luz Stella Otálvaro Ramírez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 11918 de 26 de septiembre de 1996 y 8064 de 15 de mayo de 1997, emanadas de la desaparecida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal); y RDP 28571 de 4 de agosto de 2016, emitida por la UGPP, por medio de las cuales se le negó a la demandante la pensión gracia post mortem, en calidad de cónyuge supérstite del señor José Fernando Henao Gil.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer y pagar dicha prestación desde la fecha de fallecimiento de su esposo (15 de septiembre de 1990), indexar las sumas 2 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP resultantes y sufragar los respectivos intereses; por último, se le condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que contrajo matrimonio con el señor José Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) el 5 de marzo de 1976, quien falleció el 15 de septiembre de 1990 y laboró como docente oficial desde el 25 de marzo de 1974 hasta el momento de su muerte. Afirma que reclamó de la entonces Cajanal y la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia post mortem, negado a través de los actos administrativos acusados, porque el causante no colmó el tiempo de servicio en la docencia oficial nacionalizada o territorial requerido para ese fin. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913 y 797 de 2003. Dice que los actos administrativos acusados vulneran la normativa antes citada, toda vez que si bien el fallecimiento del señor José Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) hizo imposible que alcanzara el tiempo de servicio que exige la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, lo cierto es que «[…] laboró al servicio del Magisterio por más de quince (15) años, o en su defecto, más de las dos terceras partes del tiempo requerido por la Ley» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 117 a 132 c.1).
La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a los hechos de la demanda en el sentido de que unos son ciertos y otros no le constan. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación, irretroactividad, buena fe y prescripción. Asevera que la demandante «[…] no tiene derecho a la pensión de sobrevivientes que solicita, toda vez que no cumple con los requisitos legales para acceder a ella», en atención a que su finado esposo solo laboró como docente 16 años, 5 meses y 20 días, «[…] sin que siquiera sea clara la modalidad de vinculación (Nacional, Departamental, Municipal o territorial». 1.6 Providencia apelada (ff. 192 a 200 vuelto c.1).
El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 2 de agosto de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al estimar que «[…] en los exigidos en la Ley 12 de 1975, a la [actora] no le asiste el derecho a la pensión gracia post mortem que reclama [y] el señor José Fernando Henao Gil, para la época de su 3 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP fallecimiento había prestado sus servicios al Magisterio por 16 años, 3 meses y 20 días [por lo que] es evidente que tampoco cumple el requisito de que trata el Decreto 224 de 1972, consistente en que el docente hubiera trabajado por lo menos 18 años continuos o discontinuos […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 203 a 240 c.1).
Inconforme con la anterior decisión, la accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, habida cuenta de que «[s]i bien es cierto que el docente José Fernando Henao Gil falleció en 1990, a la edad de 38 años, también lo es que a la fecha de deceso contaba con más de 15 años laborados, o sea que había traspasado más de las dos terceras partes de cotización al sistema […]» (sic), por ende, la actora tiene derecho a la pensión post mortem reclamada en los términos de las «Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 28 de agosto de 2019 (f. 242 c.1) y admitido por esta Corporación a través de auto de 12 de febrero de 2020 (f. 288 c.1), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de febrero de 2021 (f. 295 c.1), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras1. 2.1.1 Parte demandante.
La accionante insiste en los argumentos de la apelación y asevera que «[…] mediante [D]ecreto 0182 de 1962 emitido por el gobernador del departamento de Caldas, el señor HENAO GIL, desarrolló labores de docencia tal y como se acredita y que fueron avalados posteriormente con el [D]ecreto 0624 de 1971. Si bien es cierto su desempeño fue como docente alfabetizador y como vicerrector, tales circunstancias no le restan importancia pues este tema ya ha sido suficientemente decantado por la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional», y con ello se prueba que el causante «[…] tenía más de 20 años al servicio del Magisterio […] lo que de contera daría lugar a la prestación alegada» (sic para toda la cita). 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 4 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP 2.1.2 Entidad accionada.
La UGPP, por intermedio de apoderada, aduce que «[…] el causante señor JOSÉ FERNANDO HENAO GIL no cumple con el requisito de tiempo de servicio para el reconocimiento post-mortem de la pensión de jubilación gracia, pues no acreditó la causación de 20 años de labor en una entidad del orden municipal o departamental» (sic). 2.2 Auto para mejor proveer.
A través de proveído de 26 de noviembre de 2021, se estimó necesario hacer uso de la facultad oficiosa que, para esclarecer zonas penumbrosas de la contienda, prevé el artículo 213 del CPACA y, en consecuencia, se solicitó de la secretaría de educación de Caldas, respecto del docente José Fernando Henao Gil (q. e. p. d), allegar (i) copia legible de los Decretos de nombramiento 182 de 1962 y 624 de 1971 del gobernador de Caldas: (ii) certificación en la que informe el término durante el cual el finado laboró en virtud de los decretos antes mencionados y si dicho vínculo era del orden nacional, nacionalizado o territorial; y (iii) constancia de la totalidad de tiempos de servicio, tipo de vínculo, decisiones de designación, novedades administrativas e instituciones educativas en las cuales haya trabajado.
Al respecto, la mencionada secretaría (i) aportó copia del Decreto 624 de 22 de diciembre de 1971, «Por el cual se fija la suma a pagar a los Alfabetizadores del Departamento»; (ii) aclaró que no existe el Decreto 182 de 1962 y pide verificar la fecha de expedición del referido acto, toda vez que el citado señor nació el 2 de junio de 1952; y (iii) anexó «Formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 2 de marzo de 20222.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia post mortem en aplicación de las Leyes 114 de 1913, 100 de 1993 y 797 de 2003; o por el contrario, carece de fundamento, pues el causante no alcanzó el tiempo mínimo de servicio dispuesto en el Decreto 224 de 1972, para que sus beneficiarios accedan a la prestación reclamada, como lo aduce el a quo. 2 Documentos adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 5 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 19133 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19034, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19285 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los 3 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 4 «[S]obre Instrucción Pública». 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual6.
La Ley 37 de 19337 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley. 6 «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 7 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19758, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les 8 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley9.
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial 9 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 9 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros 10 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación10 (se subraya y resalta).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) De acuerdo con cédula de ciudadanía (f. 40 c.1), el señor José Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) nació el 2 de junio de 1952. 10 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 11 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP b) Acta de matrimonio de la Notaría Tercera del Círculo de Caldas, con la cual la accionante contrajo nupcias con el señor José Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) por el rito católico el 5 de marzo de 1976 (f. 41 c.1). c) Registro civil de defunción (f. 45 c.1), en el que se constata que el señor José Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) falleció el 15 de septiembre de 1990. d) Mediante oficio UJSED 074 de 8 de marzo de 202211, la secretaría y el archivo central de la gobernación de Caldas anexó copia del Decreto 624 de 22 de diciembre de 1971, «POR EL CUAL SE FIJA LA SUMA A PAGAR A LOS ALFABETIZADORES DEL DEPARTAMENTO», entre ellos al señor José Fernando Henao Gil, quien se desempeñó como «ALFABETIZADOR» en Manizales, de agosto a noviembre de 1971.
Asimismo, aclaró que no existe el Decreto 182 de 1962 y que la fecha de ese documento se debe aclarar porque el referido docente nació el 2 de junio de 1952; y aportó el Decreto 198 de 8 de octubre de 1990, por el cual se declara la vacancia del empleo que ocupaba. e) Decreto 211 de 22 de marzo de 1974 del gobernador de Caldas y acta de 25 de los mismos mes y año, por los cuales se nombra y posesiona al esposo de la actora en el empleo de docente seccional de la Normal Superior Rural Llanitos de Villa María Caldas (ff. 46 a 49 c.1). f) «Formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 13 de mayo de 2015 (f. 52 c.1), del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (secretaría de educación de Caldas), en el que se informa que el finado señor prestó sus servicios para ese ente territorial, en condición de maestro, en el régimen de pensiones nacionalizado, conforme a los siguientes nombramientos: Acto y tipo de novedad Desde Hasta Total Decreto 211 de 22 de marzo de 1974 / nombramiento en propiedad 25/03/74 31/01/75 306 días Decreto 69 de 2 de marzo de 1975 / traslado 01/02/75 14/09/90 5623 días Decreto 198 de 8 de octubre de 1990 / vacancia por fallecimiento 15/09/90 - - Decreto 535 de 15 de julio de 1975 / licencia voluntaria 15/07/75 12/09/75 60 días Total tiempo 5869 días (16 años, 3 meses y 20 días) g) «Formato» único para la expedición de certificado de salarios, según el cual entre el 31 de diciembre de 1989 y el 14 de septiembre de 1990 el señor José 11 Documentos adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 12 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) devengó asignación básica, sobresueldo coordinador, primas de alimentación, navidad y población. h) Resoluciones 11918 de 26 de septiembre de 1996 y 8064 de 15 de mayo de 1997, emanadas de la desaparecida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), y RDP 28571 de 4 de agosto de 2016, emitida por la UGPP, por las cuales se niega a la actora el reconocimiento de una pensión gracia post mortem (ff. 22 a 38), por cuanto su finado esposo no colmó el requisito de 20 años de servicio en la docencia territorial o nacionalizada.
De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que (i) la accionante y el señor José Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) contrajeron nupcias el 5 de marzo de 1976 y este último falleció el 15 de septiembre de 1990; (ii) el causante laboró en calidad de «ALFABETIZADOR» en Manizales, de agosto a noviembre de 1971 y como docente nacionalizado para el departamento de Caldas del 25 de marzo de 1974 al 15 de septiembre de 1990 (16 años, 3 meses, y 20 días); y (iii) mediante Resoluciones 11918 de 26 de septiembre de 1996 y 8064 de 15 de mayo de 1997, emanadas de la desaparecida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), y RDP 28571 de 4 de agosto de 2016, emitida por la UGPP, se negó a la actora la pensión gracia post mortem, por cuanto su esposo no colmó el requisito de 20 años de servicio en la docencia territorial o nacionalizada.
Para dilucidar la controversia planteada, se debe mencionar que la sustitución pensional o pensión de sobrevivientes tiene como finalidad, atender la contingencia derivada por el deceso del trabajador, con el objetivo de cubrir no solo la ausencia repentina de la persona, sino el apoyo económico que le daba al grupo familiar, y con el único fin de evitar un cambio de las condiciones de subsistencia de los beneficiarios12.
Por su parte, el Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», reguló en su artículo 7, lo relacionado con el reconocimiento de pensión por muerte del trabajador - docente, así: ARTÍCULO 7º.- En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para 12 Corte Constitucional, sentencia T-701 de 22 de agosto de 2006. 13 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años.” (Aparte tachado fue eliminado por el artículo 1 de la Ley 33 de 1972) […].
El anterior precepto consagró el derecho a tal pensión solo cuando el educador fallecido hubiese laborado en planteles oficiales durante un período mínimo de dieciocho (18) años continuos o discontinuos, ante lo cual habilita al cónyuge y/o a los hijos menores a que soliciten su reconocimiento en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo desempeñado por el maestro al momento de su fallecimiento, sin el límite temporal que inicialmente estipuló dicha norma, ante la derogatoria tácita que surgió con la expedición de la Ley 33 de 197313.
Por otra parte, esta Corporación14 ha sostenido que, aunque la pensión gracia tiene carácter gratuito, al ser concedida por el Estado en favor de los docentes que reunieran las condiciones establecidas en la ley, y dada su naturaleza eminentemente pensional, esta se constituye en un derecho sustituible: De lo expuesto se colige en primer lugar, que la prestación en comento aun cuando surgió como contraprestación o retribución salarial y prestacional, ostenta una ineludible naturaleza pensional habilitada de tal forma por expresa disposición del Legislador, quien gozaba desde aquel entonces de la libertad configurativa para así definirla.
No es por ende la pensión gracia de jubilación una compensación salarial ni una simple bonificación que torne inestable su percepción o la sujete a la vida laboral del docente, sino que por el contrario, una vez configurados los supuestos de hecho establecidos en la Ley, se habilita su goce consolidándose a favor del docente un derecho adquirido que no puede ser desconocido y que resulta amparado a la luz de la Constitución y la Ley. 13 «ARTICULO 1o.
Fallecido particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidación o vejez, o un empleado a trabajador del sector público, se esté oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia.
PARAGRAFO 1 o. Los hijos menores del causante incapacitados para trabajar por razón de estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a recibir en concurrencia con la cónyuge supérstite, la respectiva pensión hasta cumplir la mayoría de edad, o al caso se aplicaran las reglas contempladas en el artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y en las disposiciones que lo modificaron aclararon.
Si concurrieren cónyuges e hijos la mesada pensional se pagara, el 50% al cónyuge y el resto para los hijos por partes iguales. La cuota parte de la pensión de devenguen los beneficiarios acrecerá a la que perciben las demás cuando falte alguno de ellos o cuando el cónyuge contraiga nuevas nupcias o haga vida marital.
PARAGRAFO 2 o. A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, obtengan derecho causado a disfrutar, de los cinco (5) años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta Ley». 14 Sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado de fecha 4 de marzo de 2010, con radicación interna No. 0824-2009, Demandante: Francisco Coronel Vásquez, ponente Doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 14 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP En este orden de ideas, es necesario concluir que la pensión gracia, tal como lo ha entendido la Jurisprudencia y la Doctrina, es una pensión especial de origen legal cuya gratuidad, es decir, la ausencia de aportes o cotizaciones para tal efecto, no impide su consolidación como derecho adquirido con justo título y por ende su aptitud para ser sustituida en caso de muerte del beneficiario, pues una vez configurados los elementos que permiten el otorgamiento de la pensión gracia, se entiende que el derecho ingresa al patrimonio del docente tornándose potencialmente sustituible dada su naturaleza pensional y la categoría de derecho adquirido que obtiene una vez consolidado.
Debe aclararse además que dentro de nuestro ordenamiento legal el régimen de sustitución pensional se consagró como un mecanismo de seguridad social orientado a proteger el núcleo familiar inmediato del empleado que muere siendo titular de una pensión, de manera que éstos gocen del mismo grado de seguridad social y económica con que contarían en vida del fallecido, lo que independiza la viabilidad del derecho a la sustitución pensional de la existencia de aportes para conformar el derecho pensional primigenio.
Ahora, si bien la normatividad especial que regula la pensión gracia no contempló específicamente la sustitución de la misma a favor de los beneficiarios del docente luego de su deceso, lo cierto es que tampoco la prohibió, ni señaló -para quienes lograron obtenerla o gozan de una expectativa válida frente a la misma por virtud del régimen de transición de la Ley 91 de 1989- causal alguna de extinción del derecho, mucho menos su cese o pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho. […].
Ahora bien, sobre el reconocimiento de la pensión gracia a los beneficiarios de los docentes que fallecen previamente al cumplimiento de los requisitos de los artículos 1 y 4 de la Ley 114 de 1913, en sentencia de 28 de enero de 201015, esta Corporación precisó: De tal suerte que al establecer que las disposiciones que contemplan el derecho a reclamar la pensión gracia de jubilación (Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933) no hacen relación alguna en el evento del fallecimiento de un docente antes de cumplir los 20 años de servicios, para efectos del reconocimiento de la prestación aludida, y por encontrarnos ante una pensión con carácter especial como lo es la pensión gracia, se debe dar aplicación a las normas que contempla dicha prestación; sin embargo, frente al vacío de la ley y ante las circunstancias especiales y particulares, como en este caso es el fallecimiento del docente en forma violenta antes de cumplir con los 20 años de labores, como es el aquí controvertido, la Sala acudirá no sólo al sentido común, sino a la aplicación 15 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, sentencia del 28 de enero de 2010.
Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero. Radicado interno 1026-07. 15 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP de los principios de favorabilidad, equidad y proporcionalidad dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, teniendo en cuenta que por no encontrarse regulado este evento por las normas especiales de la pensión gracia, esta encaja dentro de las circunstancias particulares de los actores.
La anterior tesis fue reiterada por esta sección, en fallos de 27 de mayo de 2019 y 23 de octubre y 3 de diciembre de 202016, al considerar: De todo lo anterior, la Sala llega a la inexorable conclusión, tal y como ya se había sentado en casos similares al presente, que como las normas que hacen relación a la pensión gracia (Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933) no hacen alusión cuando se produce el fallecimiento del docente antes de cumplir con los 20 años de servicio que la norma consagra para acceder a la gracia de la pensión, ante el vacío de la ley para estos casos y por tratarse de una pensión con carácter especial, es menester acudir al sentido común y a la aplicación de los principios de favorabilidad, equidad y proporcionalidad para dar paso a lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, teniendo en cuenta que por no encontrarse regulado este evento por las normas especiales de la pensión gracia, esta norma converge dentro de las circunstancias particulares de la demandante.
Conforme a la anterior posición jurisprudencial, en los eventos en que el educador fallezca previo a colmar los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, se acudirá a lo previsto en el artículo 7 del Decreto ley 224 de 1972, siempre y cuando hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos dieciocho (18) años continuos o discontinuos.
En el sub lite la Sala encuentra acreditado que dado el fallecimiento del señor José Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) el 15 de septiembre de 1990, este no alcanzó a cumplir los requisitos que prevé la Ley 114 de 1913, para obtener la pensión gracia, pues al momento de su muerte tenía 38 años de edad y había prestado servicios como docente nacionalizado por el término de 16 años, 3 meses y 20 días, motivo por el cual la extinguida Caja Nacional de Previsión Social y, posteriormente, la UGPP negaron el reconocimiento a la actora de dicha prestación. Ahora bien, aunque en los alegatos de conclusión se mencionan unos nuevos tiempos de labores y, en virtud de ello, se profirió auto para mejor proveer, de los documentos allegados no es dable establecer un período adicional que sume 16 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, C. P. César Palomino Cortés, sentencias de 27 de mayo de 2019, expediente 68001-23-33-000-2013-01011-01(2855-14) y de 23 de octubre de 2020, expediente 68001-23- 33-000-2013-01109-01(4614-14); y subsección A, sentencia de 3 de diciembre de 2020.
C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 16 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP para efectos de alcanzar el lapso mínimo de servicio, pues el Decreto 624 de 22 de diciembre de 1971, en el que se indica que el fallecido señor José Fernando Henao Gil se desempeñó como «ALFABETIZADOR» en Manizales, de agosto a noviembre de 1971, no especifica el tiempo exacto en que ejerció esa labor y tampoco se halla acreditado ese dato en otro documento.
Pero si en gracia de discusión se tomaran esos cuatro meses, el tiempo total únicamente sería de 16 años, 7 meses y 20 días. En estas condiciones, la sentencia apelada se ajusta al derrotero jurisprudencial trazado en casos como el presente, en el entendido de que es requisito necesario que el causante hubiese trabajado como docente oficial por lo menos 18 años para que se le reconozca la pensión gracia a sus beneficiarios, conforme al Decreto 224 de 1972 (máxime cuando no le son aplicables las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, como se depreca en la alzada, porque no estaban vigentes para la fecha en que falleció el maestro), pues, como quedó demostrado en el sub lite, el señor José Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) para el 15 de septiembre de 1990 solo completó 16 años, 3 meses y 20 días de servicio en la docencia oficial.
Por último, dado que la demandante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201617, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción 17 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 17 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la accionante, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las 18 Expediente: 17001-23-33-000-2016-00707-01 (5245-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la UGPP pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas impuesta a la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 2 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Luz Stella Otálvaro Ramírez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.
Revócase el ordinal segundo de la parte decisoria del fallo de primera instancia, que condenó en costas a la accionante, de acuerdo con la motivación expuesta. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS