Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Actor: Ángel María Tamura Kidokoro Demandados: Nación – Ministerio de Cultura, Departamento del Valle del Cauca, Municipio de Zarzal y Municipio de Roldanillo Asunto: Resuelve sobre una consulta de sanción por desacato AUTO INTERLOCUTORIO La Sala resuelve sobre la consulta de la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 17 de marzo de 2023, al señor Jorge Ignacio Zorro Sánchez, en calidad de Ministro de Cultura, y a la señora Clara Luz Roldán González, en calidad de Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. El señor Ángel María Tamura Kidokoro presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación – Ministerio de Cultura, Departamento del Valle del Cauca, los Municipios de Zarzal y Roldanillo, con el objeto de obtener la protección del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación presuntamente vulnerado por las entidades accionadas. 2 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.

La parte actora formuló las siguientes pretensiones1: “[…] PRIMERA: Que se ordene al Ministerio de la Cultura (sic), el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, el Consejo Departamental de Patrimonio Cultural, y el Consejo Municipal de Patrimonio Cultural, tanto de Roldanillo como de Zarzal declarar el puente de armadura (viejo en desuso) sobre el Rio Cauca, y que une (sic) Municipio de Zarzal y Roldanillo, como patrimonio cultural de la región y la Nación. SEGUNDA: Que en consecuencia de la anterior declaratoria se le ordene al Ministerio de Cultura, al Departamento del Valle del Cauca, y a los Municipios de Roldanillo y Zarzal restaurar este puente a efectos de evitar deterioro del mismo y pueda ser conservado para el disfrute de las generaciones presentes y futuras como puente peatonal y turístico.

TERCERA: Que se ordene a los demandados presupuestar y ejecutar, en lo sucesivo, cada año, programas de mantenimiento del puente declarado como patrimonio cultural […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones2: 3.1 Manifestó que en los Municipios de Roldanillo y Zarzal hay dos puentes sobre el Río Cauca que comunican ambos Municipios, uno construido en hormigón reforzado que se encuentra en servicio, y el otro, metálico que tiene un tramo destruido el cual se desplomó por falta de mantenimiento. 3.2 Afirmó que el segundo de los puentes mencionados, denominado “Eustaquio Palacios”, es un antiguo puente que hace parte del patrimonio cultural de la Nación, del Departamento y de los Municipios que comunica, por lo que a juicio de la parte actora, la precitada estructura debe ser protegida.

Sentencia proferida, en primera instancia 4. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de 16 de noviembre de 2017 mediante la cual negó la totalidad de las pretensiones de la demanda. 1 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_DEMANDADECLARACION(.doc) NroActua 2. 2 Ídem. 3 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia. Sentencia proferida, en segunda instancia 6. La Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia de 24 de mayo de 2019, en la que resolvió lo siguiente3: “[…]

PRIMERO: ADICIONAR un numeral a la sentencia proferida en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: 2. EXHORTAR a la Nación - Ministerio de Cultura y al Departamento del Valle del Cauca para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adelanten el procedimiento administrativo a que haya lugar con el objeto de determinar si el puente de armadura colgante “Eustaquio Palacios” constituye o no un bien de interés cultural, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia […]”. 7. Esta Sección profirió auto de 1.º de agosto de 2019 en el que resolvió una solicitud de adición, en los siguientes términos4: “[…]

PRIMERO: NEGAR la solicitud de adición presentada por la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Adicionar la sentencia proferida el 24 de mayo de 2019, en el sentido de EXHORTAR al Departamento del Valle del Cauca para que, en el ámbito de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, lleve a cabo acciones de limpieza y mantenimiento de la estructura para evitar que se continúe deteriorando, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”.

Solicitud de apertura de incidente de desacato 8. La parte actora presentó escrito de 17 de febrero de 20225 en el que solicitó abrir incidente de desacato contra la Gobernadora del Valle del Cauca y la Secretaria de Cultura Departamental por el incumplimiento de las órdenes 3 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_02CUADERNO2(.pdf) NroActua 2. 4 Ídem. 5 Cfr. índice 59 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 14_RECIBEMEMORIALES_INCIDENTE_DE_DESACAT(.ZIP) NroActua 59. 4 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenidas en las providencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado el 24 de mayo y el 1.º de agosto de 2019. 9.

Manifestó que requirió a la Secretaría de Cultura del Valle del Cauca para que diera cumplimiento a la orden judicial pero la entidad fundamentó su respuesta en la indisponibilidad de recursos económicos Auto de apertura del incidente de desacato 10. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió auto de 21 de febrero de 2023 en el que resolvió lo siguiente6: “[…] De esta forma, con el fin de salvaguardar el derecho de defensa, debido proceso y plena identificación de los funcionarios competentes para el cumplimiento de la sentencia, se dispone: 1.- DESE TRASLADO por el término de cinco (05) días a la Nación - Ministerio de Cultura para que informen y aporten los documentos necesarios que acrediten el efectivo cumplimiento a la orden judicial proferida por el Consejo de Estado concerniente a adelantar el procedimiento administrativo a que haya lugar con el objeto de determinar si el puente de armadura colgante “Eustaquio Palacios” constituye o no un bien de interés cultural, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia 2.- DESE TRASLADO por el término de cinco (05) días al Departamento del Valle del Cauca para que informen y aporten los documentos necesarios que i) el procedimiento administrativo a que haya lugar con el objeto de determinar si el puente de armadura colgante “Eustaquio Palacios” constituye o no un bien de interés cultural. ii) Acredite cuales han sido las acciones de limpieza y mantenimiento de la estructura para evitar que se continúe deteriorando el puente de armadura colgante “Eustaquio Palacios”. 2.- (sic) REQUERIR a la doctora PATRICIA ARIZA FLOREZ en su calidad de Ministra de Cultura y a la doctora CLARA LUZ ROLDAN GONZALEZ en su calidad de Gobernadora del Valle del Cauca, para que informen en el término de cinco (05) días el nombre y cargo de la persona encargada de cumplir el fallo de la acción constitucional de la referencia y explique las razones en caso de que no se haya dado estricto cumplimiento. 3.

ADVERTIR a las mencionadas funcionarias que en el evento de no obtener respuesta a los requerimientos anteriormente señalados, se les impondrá, si hay lugar a ello, multa de hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones 6 Cfr. Índice 64 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 18_AUTOQUERESUELVE(.pdf) NroActua 64. 5 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co penales a que hubiere lugar, de conformidad con lo estipulado en el art. 41 de la Ley 472 de 1998 […]” (Destacado fuera de texto).

Contestación al requerimiento por parte de las entidades demandadas Departamento del Valle del Cauca 11. Manifestó que realizó una inspección ocular al puente “Eustaquio Palacios” el día 25 de octubre de 2019, luego de la cual, concluyó que era necesario adelantar un estudio con el fin de determinar si el puente cumple con los requisitos para ser incluido en la lista indicativa de candidatos a bienes de interés cultural. 12.

Sostuvo que solicitó al Centro de Investigación Territorial, Construcción y Espacios -CITCE de la Universidad del Valle una propuesta técnica y económica del proyecto “[…] puesta en valor del puente Eustaquio Palacios- puente sobre el Río Cauca entre Roldanillo y Zarzal […]”, entidad que respondió el día 4 de diciembre de 2020 indicando que el valor total del estudio era de $532.565.731,oo pesos. 13.

Afirmó que la Secretaría Departamental de Cultura solicitó al Departamento Administrativo de Hacienda y Crédito Público del Departamento recursos para la financiación de la ejecución del proyecto; sin embargo, indicó que el Departamento declaró la calamidad pública por seis meses, con el fin de atender las situaciones presentadas, entre otros, en los Municipios de Zarzal y Roldanillo, situación que condujo a que se priorizaran recursos económicos para atender la calamidad presentada. 14.

Indicó que la situación de calamidad pública como consecuencia de la ola invernal se prorrogó hasta el 13 de marzo de 2023, situación que a juicio del apoderado del Departamento configura una fuerza mayor. 15. Expuso que la Secretaría de Infraestructura Departamental no ha dispuesto recursos en las vigencias 2018, 2019, 2020, 2021 y 2022 para el mantenimiento, recuperación y limpieza del puente “Eustaquio Palacios” en razón a que dicha estructura no hace parte de la red vial departamental y por encontrarse deteriorado y en desuso desde 1972. 6 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

Adujo que en la actualidad la comunicación entre ambos municipios se hace a través del puente vehicular “Omar Torrijos”, el cual fue objeto de otra acción popular en la que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca condenó al Departamento a su mantenimiento. 17. La Sala precisa que revisado el expediente digital no se encontró intervención del Ministerio de Cultura en esta etapa del proceso.

Auto objeto de la consulta 18. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió auto de 17 de marzo de 2023, en el que resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR que el doctor IGNACIO ZORRO en su calidad de Ministro de Cultura y superior jerárquico de la entidad y a la doctora CLARA LUZ ROLDAN GONZALEZ en su calidad de Gobernadora del Valle del Cauca y superior jerárquico de dicho ente territorial, ha incumplido el requerimiento efectuado en la sentencia del 24 de mayo de 2019 proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera C.P. Hernando Sánchez Sánchez, adicionada mediante interlocutorio del 01 de agosto de 2019.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se IMPONE SANCIONAR CON LA MULTA EQUIVALENTE A CINCO (05) SALARIOS MINIMOS MENSUALES LEGALES VIGENTES a la fecha de la sanción al doctor IGNACIO ZORRO en su calidad de ministro de cultura y superior jerárquico de la entidad y a la doctora CLARA LUZ ROLDAN GONZALEZ, de conformidad con el artículo 41 de la la Ley 472 de 1998, la cual deberá ser cancelada por la sancionada dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.

TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el Inciso final del Artículo 42 de la Ley 472 de 1998, CONSÚLTESE la presente providencia ante el Consejo de Estado – Sección primera (reparto). Remítase como diligencia previa al cumplimiento de las órdenes aquí impartidas. (SIC) […]”. 19. El Tribunal consideró, por un lado, que el Departamento del Valle del Cauca no probó el cumplimiento de la orden judicial y argumenta que “[…] nada dijo sobre las obras de limpieza y mantenimiento de la estructura para evitar que se continúe deteriorando, lo que amerita un desconocimiento total a sus obligaciones constitucionales y legales que se encuentran a cargo y en tal medida se acredita el elemento subjetivo y objetivo para imponer la sanción respectiva […]”.

Y, por el otro, consideró que el Ministerio de Cultura no presentó informe luego del requerimiento realizado por el Tribunal. 7 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Así las cosas, concluyó que se encontraban probados los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad de los funcionarios encargados de dar cumplimiento a las órdenes judiciales.

Auto de 27 de abril de 2023 21. El Ministerio de Cultura7 presentó escrito con recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto que resolvió el incidente de desacato y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió auto de 27 de abril de 20238 mediante el cual negó el recurso de reposición, rechazó por improcedente el de apelación y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado para que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta.

II. CONSIDERACIONES 22. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la procedencia del incidente de desacato para el cumplimiento de exhortos en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; y v) el análisis del caso concreto.

Competencia 23. Vistos el artículo 41 de la Ley 472, sobre el desacato en las acciones populares, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20199, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de los procesos entre las secciones: la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta mediante el auto proferido el 17 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 7 Mediante apoderado judicial. 8 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_87_76001233300820150(.pdf) NroActua 2ED_87_76001233300820150(.pdf) NroActua 2. 9 Por medio del cual se expide el Reglamento del Consejo de Estado 8 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24. Agotados los procedimientos inherentes al incidente de desacato, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver la consulta de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el auto proferido el 17 de marzo de 2023.

Problemas jurídicos 25. Corresponde a la Sala determinar si a través del incidente de desacato es posible lograr el cumplimiento de los exhortos contenidos en decisiones judiciales en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 25.1 Posteriormente, corresponde a la Sala determinar si la sanción impuesta al señor “Ignacio Zorro” en calidad de Ministro de Cultura y a la señora Clara Luz Roldan González en calidad de Gobernadora del Valle del Cauca atiende o no el derecho al debido proceso. 25.2 En caso positivo, la Sala establecerá si se encuentran probados o no los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio, y si la sanción se ajustó al principio de proporcionalidad. 26.

En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar a revocar, modificar o confirmar el auto objeto de la consulta. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 27. Visto el artículo 41 de la Ley 472, “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 28.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico. 9 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado10, la sanción por desacato de una orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es decir, es personal y no institucional; en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa. 30.

Asimismo, el juez, al resolver el incidente de desacato, debe verificar la configuración de los siguientes elementos: 30.1 El elemento objetivo que exige determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. 30.2 El elemento subjetivo, en virtud del cual, el juez determinará si se probó la renuencia, negligencia o desidia en acatar la orden judicial.

En efecto, se debe tener en cuenta el grado de responsabilidad a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta. 31. La Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-034 de 2018, se refirió a los elementos objetivo y subjetivo en los siguientes términos: “[…] De lo expuesto, se colige que al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.

Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.

Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela […]”11. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323-05. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 10 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.

En síntesis, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración los elementos objetivo y el subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar la inobservancia de la orden, así como el grado de tal responsabilidad, a título de culpa o dolo, de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia. 33.

El trámite del incidente de desacato, en el marco de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, debe cumplir con las reglas que se exponen a continuación12: 33.1 El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. 33.2 El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; por lo tanto, en esa providencia se debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa.

Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. 33.3 La providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona de cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. 33.4 La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. 33.5 En el evento en que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323- 05. 11 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pertinentes y útiles.

Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 33.6 Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo. 33.7 La sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa su monto.

Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. 33.8 La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. 33.9 En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente para surtir la consulta prevista en la Ley 472. 33.10 El trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la procedencia del incidente de desacato para el cumplimiento de exhortos en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 34. Visto el artículo 41 de la Ley 472 sobre el desacato en el trámite de las acciones populares, que prevé que “ […] la persona que incumpliere una orden judicial proferida por autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar […]”.

(Destacado fuera de texto). 12 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35. La Sección Primera del Consejo de Estado profirió auto de 14 de abril de 2023 en el que consideró lo siguiente13: “[…] [P]revio a determinar el contenido de las órdenes en el asunto sub examine, la Sala precisa que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corporación, los exhortos no constituyen mandatos judiciales propiamente dichos respecto de los cuales se pueda exigir su cumplimiento por vía de desacato, en tanto que corresponden a meras sugerencias que se realizan a las autoridades en virtud del principio de colaboración armónica y se caracterizan por no ser vinculantes.

En ese sentido, la Sección Quinta de la Corporación, en providencia de 31 de marzo de 2022, sostuvo lo siguiente: “[…] Lo primero que destaca esta Colegiatura es que, la Real Academia Española define el verbo instar como la acción de “pedir con apremio [a alguien] que haga algo”; es decir, urgir la pronta ejecución de algo. Por otro lado, precisa que la palabra exhortar significa “incitar a alguien con palabras a que haga o deje de hacer algo”.

De ello, es dable concluir que instar y exhortar son sinónimos. Resulta que, en la sentencia C-728 de 2009, la Corte Constitucional, al estudiar la demanda de inconstitucionalidad que se instauró contra el artículo 27 de la Ley 48 de 1993, a pesar de declarar la exequibilidad del cargo analizado, exhortó al Congreso de la República para que, atendiendo a las consideraciones expuestas en esa sentencia, regulara lo concerniente a la objeción de conciencia frente al servicio militar.

En dicha providencia, explicó que, el “exhorto es un requerimiento al legislador, con o sin señalamiento de plazo, para que produzca las normas cuya expedición aparece como obligada a la luz de la Constitución y su significado en derecho constitucional debe ser visto como una expresión de la colaboración para la realización de los fines del Estado, en particular para la garantía de la efectividad de los derechos de las personas”. […] En este punto, cabe recordar que, el principio de colaboración armónica contenido en el artículo 113 superior dispone que “[…] los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.

En ese orden, el exhorto no puede entenderse como una invasión a la libertad, autonomía e independencia administrativa de que gozan las entidades, teniendo en cuenta que, como se ha dicho párrafos atrás, constituyen meras sugerencias o propuestas pues no tienen un carácter vinculante real, son llamados para advertir la existencia de situaciones inconstitucionales como lo son, por ejemplo, las omisiones; su fundamento principal es proteger y propender por la supremacía constitucional. […]”.

Dicha postura ha sido reiterada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencias de 6 de octubre y 16 de diciembre ambas de 2022, en las cuales adicionalmente se sostuvo que resultaba improcedente iniciar incidente de desacato frente a exhortos realizados por autoridades judiciales debido a su no obligatoriedad. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 14 de abril de 2023, CP.

Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación:730012333000202100331-01. 13 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se consideró: “Con el propósito de establecer si es dable o no iniciar trámite incidental en este asunto, cabe advertir que el exhorto no es un mandato, pues su finalidad es conminar, en virtud del principio de colaboración armónica entre los diferentes poderes del Estado, la adopción de medidas tendientes a proteger preceptos superiores, sin que ello implique una orden judicial de perentorio cumplimiento.

Sobre el particular, la Corte Constitucional dijo: “Precisamente, y en desarrollo de este mandato constitucional de separación de poderes y de autonomía de las distintas Ramas del Poder Público, a la Corte le fue asignada la función de asegurar la supremacía material y formal de la Constitución, mediante la competencia para declarar la inexequibilidad de las leyes cuando a ello hay lugar.

Ahora bien, excepcionalmente esta Corporación ha acudido a la figura del exhorto cuando comprueba la existencia de vacíos legislativos absolutos. No obstante, es preciso recordar que la palabra ‘exhortar’ en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, está definida como “incitar a alguien con palabras a que haga o deje de hacer algo” [10] […]. 6.- De lo anterior se desprende que, en tanto la figura del exhorto no constituye una orden judicial, resulta imposible fáctica y jurídicamente efectuar procesos de seguimiento frente al cumplimiento de la acción que la Corte insta a cumplir, comoquiera que, como ya se dijo, esta figura consiste en un llamamiento o apremio para que [se] ejecute un mandato constitucional […] sin que exista un instrumento que lo haga exigible coercitivamente”.

Así las cosas, comoquiera que el exhorto no comporta una condena judicial, por tanto, tampoco es de obligatoria observancia, no resulta factible exigir del señor director ejecutivo seccional de administración judicial de Bogotá el cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal tercero de la sentencia de 4 de octubre de 2022, con el fin de determinar un posible desacato frente a dicho fallo, como lo pretende la actora; y, en tal sentido, el despacho se abstendrá de darle trámite, ante su improcedencia […]”. 36.

De conformidad con la normativa y jurisprudencia referida supra la Sala considera que los exhortos que realizan las autoridades judiciales en el trámite de las acciones populares no son pasibles de cumplimiento a través del incidente de desacato, en razón a que, como lo ha precisado esta Sección, los exhortos no constituyen órdenes judiciales propiamente dichas y, por lo tanto, no se cumple con el requisito previsto en el artículo 41 de la Ley 472, respecto a la procedencia del desacato, en el cual, se precisa, recae sobre “[…] la persona que incumpliere una orden judicial […]”.

Análisis del caso concreto 37. De conformidad con el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta providencia, la Sala procede a realizar el análisis y, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 14 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.

Esta Sección ha mantenido el criterio metodológico de abordar: i) el análisis de la garantía al debido proceso de los funcionarios sancionados; ii) el estudio del elemento objetivo de la responsabilidad; y iii) el examen del elemento subjetivo de la responsabilidad; sin embargo, en este caso concreto, la Sala prescindirá de esta estructura metodológica, en atención a que, en el sub examine, se pretende el cumplimiento de unos exhortos por la vía del incidente de desacato, situación que ya ha sido estudiada y precisada por esta Sección. 39.

La Sala observa que esta Sección profirió sentencia de 24 de mayo de 201914, en la que resolvió, entre otras cosas “[…] EXHORTAR a la Nación - Ministerio de Cultura y al Departamento del Valle del Cauca para que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, adelanten el procedimiento administrativo a que haya lugar con el objeto de determinar si el puente de armadura colgante “Eustaquio Palacios” constituye o no un bien de interés cultural, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 40.

La Sección Primera del Consejo de Estado, en la precitada providencia, confirmó en lo demás la sentencia, de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 16 de noviembre de 2017, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 41. Posteriormente, esta Sección profirió auto de 1.º de agosto de 2019 en el que resolvió una solicitud de adición15, en el sentido de “[…] EXHORTAR al Departamento del Valle del Cauca para que, en el ámbito de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, lleve a cabo acciones de limpieza y mantenimiento de la estructura para evitar que se continúe deteriorando, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”. 42.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió auto de 17 de marzo de 2023, en el que resolvió sancionar al señor Jorge Ignacio Zorro Sánchez, en calidad de Ministro de Cultura y a la señora Clara Luz Roldán González, en su 14 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_02CUADERNO2(.pdf) NroActua 2. 15 Ídem. 15 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calidad de Gobernadora del Valle del Cauca, por haber incumplido el requerimiento efectuado en la sentencia de 24 de mayo de 2019, adicionada mediante auto de 1.º de agosto del mismo año. 43.

La Sala observa que la sanción por desacato impuesta a los señores Jorge Ignacio Zorro Sánchez y Clara Luz Roldán González, en el auto consultado, se fundamentó en el presunto incumplimiento por parte de estos funcionarios de los exhortos realizados por esta Sección en las precitadas providencias. 44. Al respecto, la Sala reitera que de acuerdo con el criterio expuesto y seguido por esta Sección, los exhortos no son órdenes judiciales cuyo cumplimiento pueda exigirse mediante el trámite del incidente de desacato, por lo que, en el caso sub examine, es dable concluir que resulta improcedente iniciar un incidente de desacato para lograr el cumplimiento de los exhortos realizados al Ministerio de Cultura y al Departamento del Valle del Cauca, en las providencias proferidas el 24 de mayo y el 1.º de agosto de 2019, tal como se expuso supra.

Conclusiones de la Sala 45. La Sala revocará el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 17 de marzo de 2023, mediante el cual se sancionó con multa de 5 SMLMV a los señores Jorge Ignacio Zorro Sánchez, en calidad de Ministro de Cultura, y Clara Luz Roldán González, en calidad de Gobernadora del Valle del Cauca, en razón a que resulta improcedente el trámite del incidente de desacato para lograr el cumplimiento de los exhortos contenidos en las providencias proferidas por esta Sección los días 24 de mayo y el 1.º de agosto de 2019.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 17 de marzo de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 16 Número único de radicación: 760012333000201501404-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.