Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-00 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO DE VOTO Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-00066-00 Demandante ELIANA PATRICIA FUENTES ZÚÑIGA Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, salvo el voto en la sentencia del proceso en referencia, en cuanto declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora Eliana Patricia Fuentes Zúñiga contra el Tribunal Administrativo dl Magdalena.

Sea lo primero indicar, que la ponencia presentada por la suscrita en el expediente de la referencia, que planteaba la tesis de conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte tutelante, fue derrotada por la sala mayoritaria y, por tal motivo, la ponencia de la sentencia pasó al despacho del magistrado que me seguía en turno. Las razones fundamentales de mi postura disidencia se sintetizan a continuación: 1.

A mi juicio, el caso concreto satisface los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y por tanto, se debieron examinar los cargos propuestos. La acción de tutela se interpuso en un plazo razonable. El auto acusado fue notificado a las partes del proceso ejecutivo en estado electrónico publicado el 16 de octubre de 20241, mientras que la demanda de tutela fue radicada el 13 de enero de 20252.

Este hecho evidencia que se respetó la pauta de seis meses establecida por esta Corporación para la presentación oportuna de la acción de tutela3. También se evidencia que la accionante controvierte el auto que resolvió la apelación contra la decisión de negar una medida cautelar. De acuerdo con el artículo 243A.4 de la Ley 1437 de 2011, contra estos proveídos no proceden recursos ordinarios.

Además, los artículos 248 y 257 de la misma normativa establecen que tampoco proceden los recursos extraordinarios de revisión ni de unificación de jurisprudencia respecto de este tipo de providencias. A lo anterior conviene agregar, que, si bien esta Sala ha establecido que, por regla general, no procede la acción de tutela cuando se discuten autos emitidos en el curso de un proceso que continúa en trámite, como es el caso que se analiza, lo cierto es que esta regla tiene excepciones.

Conviene recordar que la Corte Constitucional4 ha permitido la intervención excepcional del juez de tutela para discutir autos interlocutorios emitidos en procesos que se encuentran en trámite, cuando se presentan las siguientes circunstancias: (i) la protección de los derechos presuntamente conculcados no se puede procurar a través de otros medios de defensa, siempre que se hubieren ejercido los recursos ordinarios procedentes contra el auto que se ataca;

(ii) los mecanismos judiciales existentes no son idóneos para garantizar los derechos fundamentales invocados; y (iii) la intervención del juez de tutela es necesaria y urgente para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. 1 Óp. Cit. Nro. 3 2 Samai, índices1 y 2. 3 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014.

Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-511 de 2020. M.P. Richard S. Ramírez Grisales y sentencia SU-695 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-00 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entonces, el hecho de que el proceso ejecutivo aún se encuentre en trámite no excluye, por sí mismo, la posibilidad de que se examine mediante acción de tutela la negativa de las autoridades judiciales de instancia a decretar la medida cautelar solicitada por la ejecutante.

En este caso, no se identifica otro mecanismo de defensa judicial que permita proteger de forma eficaz los derechos fundamentales invocados, toda vez que la parte ejecutante ha agotado los recursos ordinarios a su alcance para lograr el cumplimiento de la obligación, sin resultados efectivos. En particular, los embargos decretados sobre las cuentas bancarias de la ESE ejecutada no han permitido cubrir la deuda, ya que no registran saldo suficiente, lo que evidencia la ineficacia de las medidas adoptadas en el curso del proceso.

En ese contexto, se justifica la intervención excepcional del juez constitucional para determinar si la negativa de los jueces del ejecutivo de decretar la medida cautelar solicitada vulneró el derecho al debido proceso de la parte ejecutante, especialmente, considerando que la obligación en discusión tiene origen en una condena judicial relacionada con derechos laborales.

Así corresponde analizar si la negativa a decretar la medida cautelar sobre las cuentas de la ESE ejecutada en el Banco Sudameris, desconoce el precedente constitucional sobre las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, y si esa decisión ha afectado el acceso real y material a la justicia de la parte ejecutante.

La Corte Constitucional ha indicado que el derecho al acceso a la administración de justicia comprende diferentes facetas en, al menos, tres categorías: (i) aquellas relativas al acceso efectivo al aparato judicial; (ii) las previstas para el desarrollo del proceso; y (iii) finalmente, las atinentes a la decisión y cómo debe darse fin a la controversia.

Esto quiere decir que, “el acceso a la justicia debe entenderse no solo como la posibilidad de acudir a los jueces competentes para dirimir una determinada controversia o conflicto, sino que además se debe entender como la posibilidad de que dicho planteamiento se haga efectivo, a través de la culminación del proceso con la determinación final del juez sobre el caso y el cumplimiento de la sentencia”5.

Y en la sentencia T-329 del 18 de julio de 1994, señaló que “El acceso a la administración de justicia, garantizado en el artículo 229 Superior, no implica solamente la posibilidad de acudir ante el juez para demandar que deduzca de la normatividad vigente aquello que haga justicia en un evento determinado, sino que se concreta en la real y oportuna decisión judicial y, claro está, en la debida ejecución de ella… (Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-329 del 18 de julio de 1994)”. Por otra parte, el asunto tiene relevancia constitucional, pues se alega el desconocimiento del precedente constitucional relacionado con las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos. Aunque dicha cuestión fue debatida ante los jueces de instancia en el proceso ejecutivo sub examine, la actora considera que persiste el error en las autoridades judiciales al desconocer arbitrariamente las reglas establecidas por las altas corporaciones para decidir sobre el decreto de las medidas cautelares cuando las obligaciones reclamadas derivan de una sentencia judicial que reconoció un derecho de carácter laboral.

Por lo tanto, resulta pertinente proceder con el análisis de fondo del caso concreto para determinar si la providencia accionada configuró una vulneración al derecho al debido proceso de la parte actora. Finalmente, se advierte que la acción de tutela presenta una relación clara y coherente de los hechos y pretensiones en las que se fundamenta y no pretende discutir una providencia emitida en un proceso de tutela. 2.

El Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues el auto acusado no aplicó las reglas de decisión del precedente constitucional sobre las excepciones al principio de inembargabilidad 5 Corte Constitucional- Sentencia T-608 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-00 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La accionante estima que el auto del 4 de septiembre de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la decisión de negar el decreto de las medidas cautelares, configuró el defecto por desconocimiento del precedente establecido en las siguientes providencias: • Sentencia T-053 de 2022 de la Corte Constitucional. • Sentencia del 25 de marzo de 2021, emitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la acción de tutela nro. 20001-23-33-000-2020-00484-01. • Sentencia del 16 de junio de 2022, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la acción de tutela nro. 11001-03-15-000-2022-02297-00.

En ese sentido, estimó incorrecto que la autoridad judicial de segunda instancia, pese a que se perseguía el cobro de una sentencia que contiene una obligación de naturaleza laboral, impusiera una excepción no prevista en el precedente, como lo es la imposibilidad de embargar los dineros de la salud. De la revisión del auto acusado, se tiene que el Tribunal Administrativo del Magdalena negó el decreto de la medida cautelar solicitada el 21 de enero de 2024 por la señora Eliana Patricia Fuentes Zúñiga, consistente en el embargo y retención de dineros depositados en cuentas de la entidad pública ejecutada en el Banco GNB Sudameris, en Santa Marta y otras ciudades del país. En su análisis, la autoridad judicial recordó que conforme a la Constitución, la Ley y la jurisprudencia, los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) son inembargables.

Citó disposiciones relevantes como el artículo 45 y 63 de la Constitución, el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 (Estatutaria de Salud), el artículo 275 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 9° de la Ley 100 de 1993. Explicó que los recursos del SGSSS, aunque provienen de fuentes diferentes, se concentran en la ADRES (Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud), que transfiere el dinero a las Empresas Promotoras de Salud (EPS) para ser girado a las ESE conforme al criterio de la Unidad de Pago por Capitación (UPC).

Además, enfatizó que tales recursos son públicos, tienen destinación específica y deben destinarse exclusivamente a la prestación del servicio de salud. El Tribunal fundamentó su decisión en la intención del legislador de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de salud, al excluir el embargo de estos recursos por su carácter público y su destinación específica.

Además, citó la sentencia T-053 de 2022 de la Corte Constitucional, que ratificó la inembargabilidad absoluta de los recursos del SGSSS derivados de las cotizaciones de los afiliados. En conclusión, el tribunal accionado consideró que dado el carácter inembargable de los recursos del SGSSS y su destinación específica, no procedía decretar la medida cautelar solicitada.

Al aplicar el marco jurídico previamente expuesto al caso concreto, la autoridad judicial accionada concluyó que no era apropiado decretar la medida cautelar de embargo, por las siguientes razones: «53. Si bien en el caso concreto se persigue el pago de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado, esto es, una sentencia judicial en donde se reconocieron acreencias laborales, la Sala, no puede pasar por alto que en el presente asunto se trata de dineros que financian la salud de los colombianos, lo cual, una medida de embargo sobre los mismos afectaría la prestación del servicio de salud y la garantía del derecho. 54.

En ese orden de ideas, aunque el crédito que se ejecuta tiene origen en una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado, esto es, una sentencia judicial en donde se reconocieron acreencias laborales, lo cierto es que debe primar el interés general de la población que recibe los servicios de salud de la E.S.E. Hospital La Candelaria de El Banco, razón por la cual, no es aplicable la excepción invocada por la parte accionante.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-00 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55. Por lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará el auto del 14 de febrero de 2024 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta que negó el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte accionante, por las razones expuestas en esta providencia.» (Subrayas intencionales).

Según el Tribunal Administrativo del Magdalena, aunque la obligación que se pretende ejecutar corresponde a un crédito claro, expreso y exigible derivado de una sentencia judicial que reconoció acreencias laborales, debe prevalecer el interés general relacionado con la protección del servicio de salud brindado por la ESE Hospital La Candelaria de El Banco.

La autoridad judicial considera que permitir el embargo de los recursos destinados a financiar dicho servicio afectaría su prestación adecuada y, en consecuencia, vulneraría el derecho fundamental a la salud de la población. En razón a lo anterior, decidió confirmar el auto del 14 de febrero de 2024, emitido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Santa Marta, que negó la medida cautelar solicitada.

Ahora bien, estimo pertinente precisar que la ADRES gestiona diversas fuentes de financiación del sistema de salud, en las que se incluye las cotizaciones efectuadas por los afiliados al sistema de salud y los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones6. De otra parte, se evidencia que el fundamento expuesto por el tribunal accionado para confirmar la decisión que negó el decreto de las medidas cautelares solicitadas por la parte ejecutante en el proceso sub examine, consistió en que se perseguía el embargo de dineros destinados a financiar el servicio de salud y acceder a la petición afectaría la adecuada prestación de aquel en detrimento del derecho a la salud de los habitantes del municipio del Banco.

Por lo tanto, consideró que en este caso debía primar el interés general de la población de El Banco y negó el decreto de la medida. A mi juicio, el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en defecto por desconocimiento del precedente constitucional establecido en la sentencia T-053 de 2022 que precisó las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos que financian el SGSSS, las cuales habían sido ya anunciadas en la sentencia C-1154 de 2008.

Al respecto, conviene recordar que en la sentencia T-053 de 2022, la Corte Constitucional estableció: «…al revisar la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Salud, este Tribunal señaló que la aplicación del principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud “deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia”, remitiéndose entonces a lo decidido en el fallo de control abstracto que, a manera de criterio hermenéutico de armonización, precisó que era factible embargar los recursos de destinación específica del SGP para garantizar el pago de obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia si y solo si se verificaba que para asegurar la cancelación de dichos créditos resultaban insuficientes los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.

En ese sentido, no cabe duda de que el precedente constitucional vigente ha delimitado las condiciones para exceptuar el principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP en los siguientes términos: (i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora.

En cambio, respecto de los recursos provenientes de las cotizaciones al SGSSS recaudados por las EPS, la jurisprudencia constitucional no ha introducido excepción alguna a su inembargabilidad.» (Subrayas intencionales). Esta tesis fue precisada por la Corte Constitucional en sentencia T-172 de 2022: 6 Artículos 204 y 214 Ley 100 de 1993.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-00 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «61. La siguiente tabla resume el contenido y alcance del principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS: Inembargabilidad de los recursos del SGSSS 1.

Fundamento constitucional y definición. La inembargabilidad de los recursos del SGSSS es un principio constitucional que se deriva de los artículos 48 y 63 de la Constitución. En virtud de este principio, estos recursos no pueden ser objeto de gravámenes tributarios ni de medidas judiciales o administrativas de embargo. 2. Contenido y excepciones.

El contenido del principio de inembargabilidad, así como el alcance de sus excepciones, depende de la fuente del recurso. En concreto, la Corte Constitucional ha diferenciado entre los recursos del SGSSS que provienen del SGP y aquellos cuya fuente son las cotizaciones de los afiliados7: (i) Recursos que provienen del SGP. El principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP no es absoluto y admite excepciones.

En concreto, estos recursos pueden ser embargados con el objeto de garantizar el pago de: (a) obligaciones laborales, (b) sentencias judiciales y (c) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. Lo anterior, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP.

(ii) Recursos que provienen de cotizaciones. Las cotizaciones son recursos parafiscales8 que pertenecen al sistema de seguridad social en salud, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario. Por esta razón, a estos recursos no son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP. 3.

La inembargabilidad de las cuentas maestras de recaudo. Las cuentas maestras de recaudo que las EPS registran a nombre de la ADRES contienen recursos que provienen de las cotizaciones de los afiliados y los beneficiarios y, por lo tanto, son inembargables. A estas cuentas no les son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP.

Los recursos que son recaudados en estas cuentas pertenecen al Sistema de Seguridad Social, son administradas por la ADRES y no forman parte del patrimonio de las EPS. Por estas razones, la Constitución no permite que estas cuentas sean embargadas con el objeto de garantizar el pago de deudas de las EPS a IPS, derivadas de la prestación de servicios o actos médicos.» (Resaltos intencionales) De acuerdo con lo anterior, la inembargabilidad de los recursos del SGSSS, basada en los artículos 48 y 63 de la Constitución Política, distingue entre recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y las cotizaciones de los afiliados.

Los primeros pueden ser embargados para pagar obligaciones laborales, como la que se discute en el caso particular. En contraste, las cotizaciones de afiliados son definitivamente inembargables por su carácter parafiscal y su uso exclusivo en el sistema de seguridad social. Las cuentas maestras de recaudo administradas por la ADRES, que contienen los recursos de las cotizaciones, tampoco pueden ser embargadas.

De conformidad con lo expuesto, considero que no le asistió razón al tribunal al negar el decreto de la medida cautelar solo con fundamento en la primacía del interés general porque se trata de dineros que financian la salud de los colombianos y la consideración general de que podría afectarse la prestación de ese servicio, pues tal argumento desconoce el precedente antes mencionado.

Según las sentencias relacionadas, a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que provengan del SGP, si les son aplicables las excepciones al principio general de inembargabilidad. Se advierte que en la solicitud de medida cautelar del 21 de enero de 2024, la ejecutante no identificó de manera específica las cuentas que pretendía embargar, por lo que conviene aclarar que únicamente son embargables los recursos que provienen del SGP y, en ninguna circunstancia, aquellos originados en las cotizaciones de los afiliados, de acuerdo con las reglas de decisión antes expuestas. 7 Ib. 8 Corte Constitucional, sentencias C-577 de 1995, SU-480 de 1997.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-00 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, al caso analizado le es extensible la excepción relativa al Sistema General de Participaciones respecto del principio de inembargabilidad de los recursos públicos.

Aunque el artículo 48 de la Constitución establece la destinación específica de los recursos destinados a la financiación de la salud, los recursos del SGP admiten excepciones, según lo anteriormente explicado. Conviene precisar que, aunque en la providencia acusada se mencionó y se relacionó un aparte de la sentencia T-053 de 2022, lo cierto es que las reglas de decisión allí establecidas no fueron analizadas de cara al caso concreto, ni se expusieron las razones por las que consideró que no eran pertinentes para resolver la cuestión discutida y tampoco se expuso una carga argumentativa suficiente que demostrara que estaba en desacuerdo con su contenido. 3.

Como consecuencia de lo anterior, considero que se imponía conceder el amparo de los derechos invocados por la parte actora. En estos términos queda expuesto mi salvamento de voto. Atentamente, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor usuario este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador