CONSEJO DEESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00705-01 (6680-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado: Gabriel de Jesús Acevedo Rojas Decisión: Revocar el auto de primera instancia que negó la solicitud cautelar de Colpensiones, y en su lugar, ordenar la suspensión de la mesada pensional que resulte menos beneficiosa para el demandado.

Tema: incompatibilidad entre pensiones reconocidas en vigencia de la Ley 100 de 1993, con tiempos de servicio independientes, en los sectores público y privado. Subtema 1: el sistema de financiación de la seguridad social es tripartito. Subtema 2: prestaciones cubren la misma contingencia Aclaración de voto 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129.2 del CPACA, y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a continuación, expongo las razones por las cuales aclaro mi voto en el auto proferido por esta Subsección el 29 de enero de 2026 en el proceso de la referencia. 1.

La providencia de la cual aclaro voto 2. En la providencia del 29 de enero de 2026, la Sala resolvió revocar el auto del 1 de octubre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que negó la solicitud de medida cautelar presentada por Colpensiones y, en su lugar, ordenó la suspensión de la mesada pensional que resulte menos beneficiosa para el demandado, porque las prestaciones que recibe el señor Gabriel de Jesús Acevedo Rojas de Colpensiones y de la UGPP son incompatibles, dado que fueron reconocidas en vigencia de la Ley 100 de 1993. 3.

Ahora, para determinar si hay lugar a suspender de manera provisional el acto administrativo en el que se sustenta la prestación de menor valor percibida por el demandado, no basta con que se examine el origen de las cotizaciones que se tuvieron en cuenta por Cajanal, hoy UGPP, y Colpensiones al momento del reconocimiento, sino que resulta necesario que se establezca si ambas prestaciones amparan la misma contingencia, y si en ellas «se encuentran inmersos recursos económicos provenientes del tesoro público». 4.

Al respecto, la providencia concluyó lo siguiente: → Las pensiones reconocidas a Gabriel de Jesús Acevedo Rojas por Cajanal en 1997 (con base en la Ley 33 de 1985)1, y Colpensiones en 2004 (conforme con 1 Para esta pensión el demandante alcanzó el estatus el 7 de noviembre de 2003. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00705-01 (6680-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: Gabriel de Jesús Acevedo Rojas 2 el Decreto 758 de 1990)2, amparan igual contingencia entre sí, esto es la vejez, lo que permite advertir que ambas prestaciones son incompatibles por cubrir igual riesgo; y → de acuerdo con la reciente postura de esta Sala, inaugurada a partir de la sentencia del 10 de agosto de 2024, expedida en el expediente 2013-05975-01 (1384-2017), si bien la causa u origen de las pensiones reconocidas a partir de tiempos de servicio independientes en el sector público y en el privado, son diferentes en lo que respecta a su fuente de cotización, no puede perderse de vista que de acuerdo con el artículo 17 del Decreto 1650 de 19773, su financiación tiene un carácter tripartito, porque surge de aportes realizados por el empleado, su empleador y con recursos de naturaleza pública, lo cual de conformidad con el artículo 128 Constitucional las hace incompatibles. 2.

Precedente judicial sobre la materia 5. Es necesario aclarar que, como bien lo señala el auto en estudio, la Sección Segunda de esta corporación en sentencia del 3 de abril de 19954 al declarar la nulidad de los numerales «a» y «b» del artículo 49 del Decreto 758 de 1990, que establecían la incompatibilidad de las pensiones a cargo del ISS, entre sí, y con las demás del sector público, explicó que si bien «en virtud de la Ley 90 de 1946, artículo 16, se adoptó el sistema tripartito para financiar los seguros que cubrirían el entonces ISS que consistía en aportes de los trabajadores, empleadores y Estado»5, no puede perderse de vista que «al dictarse el decreto ley 1650 de 1977, el aporte del Estado quedó completamente eliminado […] en su artículo 22», de manera tal que «el ISS se convirtió en un mero administrador de los dineros que aportaran asalariados y empleadores […]; por consiguiente no puede afirmarse que las pensiones que éste otorgue provinieron del Tesoro Público». 6.

Por lo tanto, según la referida sentencia del 3 de abril de 1995, «[s]e trata de dos asignaciones completamente diferentes por su origen y por su fuente», ya que «[l]a pensión que reciba la persona de la Caja Nacional de Previsión Social o de cualquiera otra similar, y la que reclame del ISS, una obedece a servicios prestados al Estado, la otra por haber prestado servicios laborales a otra entidad, a un ente particular llamado patrono o empleador, todo lo cual conduce a indicar que las dos pensiones sean compatibles por cuanto no se opone a lo señalado en la norma constitucional que prohíbe, salvo excepciones, percibir una pluralidad de asignaciones provenientes del Tesoro Público». 7.

También es importante mencionar, que la postura jurisprudencial adoptada por la Sección Segunda en la sentencia de 3 de abril de 1995 a la que se hizo referencia anteriormente, había venido siendo acogida por sus dos subsecciones de manera uniforme y pacífica, para señalar que es perfectamente posible devengar dos pensiones de vejez en favor de un mismo beneficiario, siempre y cuando una sea por tiempos de servicios acumulados en el sector público y la otra por servicios prestados a patronos particulares.

Ese fue el criterio que, por ejemplo, sostuvieron las siguientes sentencias: 2 Para esta pensión el demandante alcanzó el estatus el 7 de noviembre de 2008. 3 Por el cual se determinan el régimen y la administración de los seguros sociales obligatorios, y se dictan otras disposiciones. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 3 de abril de 1995, Referencia: Expedientes 5708, 5833 y 5937 (acumulados), M.P. Álvaro Lecompte Luna. 5 Que «más tarde, el decreto ley 433 de 1971, en cuanto a aportes mensuales del Estado, se sustituyó por “un aporte anual que se señalará en los presupuestos de rentas y gastos de la Nación”».

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00705-01 (6680-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: Gabriel de Jesús Acevedo Rojas 3 Fecha de la providencia Radicación Ponente 6 de noviembre de 1997 8516 Javier Díaz Bueno 19 de octubre de 2006 2000-03365-01 (3691-2005) Jaime Moreno García 22 de octubre de 2009 2001-00423-01 (0262-2008) Víctor Hernando Alvarado 1 de marzo de 2012 2009-00102-01(0375-11) Bertha Lucía Ramírez de Páez 17 de abril de 2013 2009-00274-01(2297-11) Alfonso Vargas Rincón 2 de mayo de 2013 2010-01157-01(1742-12) Luis Rafael Vergara Quintero 1 de agosto de 2018 2013-02538-01(2091-15) Rafael Suarez Vargas 20 de junio de 2019 2014-00364-01(2623-16) William Hernández Gómez 25 de septiembre de 2020 014-00318-01(0113-2018) Carmelo Perdomo Cuéter 15 de octubre de 2020 2015-00041-01 (2507-17) Rafael Suarez Vargas 8.

Este criterio jurisprudencial de la Sección Segunda, según el cual, las pensiones de jubilación derivadas de servicios prestados al Estado son compatibles con las pensiones que se generan a partir de las cotizaciones pagadas en virtud de tiempos de servicio al sector privado, también ha sido acogido al menos por una de las salas especial de revisión. 9.

En efecto, la Sala Especial de Decisión núm. 27 en sentencia del 20 de septiembre de 2023, al resolver el recurso extraordinario de revisión núm. 11001- 03-15-000-2022-06408-00 promovido por la UGPP contra la sentencia del 16 de junio de 2022, dictada por la Subsección B de esta Sección, resolvió infirmarla, entre otras, porque de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Segunda, si bien «la concurrencia de cotizaciones en los mismos periodos no supone la incompatibilidad entre prestaciones por vejez y por jubilación, siempre que el origen y fuente que sustente a cada una de ellas no comprometa recursos públicos», lo cierto es que en ese caso la pensión de vejez que le fue reconocida por la UGPP al demandante tuvo en cuenta los aportes efectuados como docente de hora cátedra (en el sector privado), pero también aquellas cotizaciones que efectuó al sistema durante la vinculación al sector público, es decir, que dicha prestación es financiada con recursos del erario, de ahí que el mismo periodo no pueda ser computado para el reconocimiento de la pensión de jubilación, so pena de infringir el artículo 128 de la Constitución. 10.

Finalmente, la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia6 también ha sido uniforme en el sentido de sostener que las pensiones de jubilación, derivadas de servicios prestados en el sector público, son compatibles con las prestaciones que se generan a partir de las cotizaciones pagadas al ISS, en los siguientes casos: → En los eventos en que el tiempo de servicios sea completado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; → cuando una de las pensiones es reconocida en virtud de los regímenes preexistentes al sistema de seguridad social, y → en los casos que se trate de una prestación reconocida a través de cajas de previsión, donde haya clara diferenciación en las fuentes de financiamiento. 6 Al respecto, se puede ver: sentencia del 27 de enero de 1995, radicado núm. 7109; sentencia del 23 de octubre de 2019, radicado núm. 98083; sentencia del 9 de marzo de 2022, radicado núm. 86972; sentencia del 14 de noviembre de 2023 radicado núm. 95493; sentencia del 15 de noviembre de 2023, radicado núm. 98083, entre otras.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00705-01 (6680-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: Gabriel de Jesús Acevedo Rojas 4 3. Razones de mi aclaración de voto 11. Para el caso concreto, acompaño la providencia únicamente porque el demandado, de las dos pensiones que tenía reconocidas, alcanzó el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, pero de manera respetuosa aclaro mi voto por las siguientes razones: 3.1.

Primera: 12. Como se indicó previamente, de manera pacífica y uniforme, desde 1995, la Sección Segunda había venido acogiendo la tesis de la compatibilidad, criterio que incluso fue reconocido y adoptado por al menos una de las salas especiales de decisión. Por lo tanto, a mi juicio, la sentencia del 10 de agosto de 2024, expedida por esta Subsección en el expediente 2013-05975-01 (1384-2017), y la providencia de la referencia, constituyen un verdadero apartamiento judicial del precedente horizontal, que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional7, requiere de un proceso expreso de contra-argumentación que explique las razones del distanciamiento y justifique el desacuerdo con las interpretaciones normativas realizadas en la decisión precedente, y la discrepancia con la regla de derecho que constituye la línea jurisprudencial.

Requisitos que en mi criterio no se colmaron. 13. En efecto, al leer la providencia de la referencia, lo primero que se echa de menos es el desarrollado de un ejercicio de reconocimiento o identificación del precedente que se reconstruyó en los apartados 5 a 9 de esta aclaración. 3.2. Segunda: 14. Además, encuentro que en esencia, la providencia se sustenta en la llamada concepción tripartita del sistema o mecanismo de financiación de la seguridad social en pensiones, conclusión que el auto deriva del hecho que el artículo 17 del Decreto 1650 de 1977 determinó que una de las fuentes de recursos para costear las diferentes prestaciones y servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios a cargo del ISS, además de los aportes de los empleados y los empleadores, son las que la norma denominó «transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales».

Sobre el particular hay que anotar, las siguientes dos consideraciones: 15. En primer lugar, como quedó expuesto en el párrafo 5 de esta aclaración, la concepción tripartita de la financiación del sistema de seguridad social en pensiones fue abandonada y desechada por esta Sección en la sentencia del 3 de abril de 19958 que declaró la nulidad de los numerales «a» y «b» del artículo 49 del Decreto 758 de 1990, que establecían la incompatibilidad de las pensiones a cargo del ISS, entre sí, y con las demás del sector público. 16.

En segundo lugar, considero que el artículo 17 del Decreto 1650 de 1977, no estableció dicha concepción trinitaria, sino que sólo enunció las diversas fuentes de financiación para costear las diferentes prestaciones y servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios, como se aprecia con su lectura: 7 Al respecto se puede consultar la sentencia SU354 de 2017, que resume la jurisprudencia constitucional sobre la teoría del apartamiento judicial del precedente y sus presupuestos. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 3 de abril de 1995, Referencia: Expedientes 5708, 5833 y 5937 (acumulados), M.P. Álvaro Lecompte Luna.

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00705-01 (6680-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: Gabriel de Jesús Acevedo Rojas 5 «Artículo 17. De la financiación. Los recursos para la financiación de las prestaciones y de los servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios serán obtenidos, de las cuantías y condiciones señaladas en los reglamentos generales, de las siguientes fuentes: a).

Aportes exclusivos de los patronos o empleadores. b). Aportes exclusivos de los trabajadores. c). Aportes de unos y otros. d). Aportes de los pensionados por invalidez y vejez. e). Aportes de otros afiliados, según los reglamentos. f). Impuestos o tasas específicas. g). Transferencias de los presupuestos nacional, departamentales, municipales y de los territorios nacionales. h).

Rendimiento obtenido de la inversión de las reservas. i). Ingresos derivados de la actividad encomendada a los organismos administradores. j). Aportes provenientes de la extensión de los seguros a los sectores de población, y k). Otros ingresos». 17. Así pues, en mi interpretación, el tenor literal del artículo 17 del Decreto 1650 de 1977 no señaló que la pensión de vejez, que es una de las prestaciones obligatorias a cargo del ISS, se financia con los aportes de patronos, trabajadores y del presupuesto público, sino que enunció las diversas fuentes de financiación para costear las diferentes prestaciones y servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios.

Es decir, que el propósito de la disposición normativa es meramente enunciativo. 18. Esta hipótesis interpretativa se refuerza a partir de la consideración de que, en sus artículos siguientes, el Decreto 1650 de 1977, determinó el régimen de financiación de cada prestación y servicio. 19. Así por ejemplo, en el artículo 19, precisó que el «[e]l régimen financiero para las contingencias de invalidez, vejez y muerte será el de prima media escalonada», régimen según el cual «los aportes se fijarán para periodos quinquenales, revisables en cualquier tiempo con el objeto de adecuar los recursos a las obligaciones económicas y de servicios correspondientes a estos seguros, de atender a los gastos de su administración y de mantener las reservas técnicas necesarias para garantizar la efectividad y el pago de las pensiones exigibles en todo tiempo». 20.

En ese sentido, la providencia no explica en qué consiste este modelo financiero de prima media escalonada que rige «las contingencias de invalidez, vejez y muerte», lo cual considero de la mayor importancia, para establecer si en verdad, bajo este esquema, el Estado concurre en la financiación. 21. Por otra parte, el artículo 20 del Decreto 1650 de 1977, establecía que «[e]l régimen financiero de los seguros de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional [era] el de reparto con capitales de cobertura», según el cual, «los aportes correspondientes a un año calendario deberán ser suficientes para atender tanto los gastos por concepto de servicios médicos y asistenciales, incluidos programas de salud ocupacional, como las prestaciones económicas correspondientes a estas contingencias y los gastos de su administración», de manera tal, que «dichos aportes deberán financiar la constitución de reservas de Radicación: 25000-23-42-000-2021-00705-01 (6680-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: Gabriel de Jesús Acevedo Rojas 6 contingencias y fluctuaciones, y contribuir a la valorización de pensiones según los reglamentos que para el efecto se expidan». 22.

Mientras que el artículo 21 del Decreto 1650 de 1977 establecía que «[e]l régimen financiero del seguro de enfermedad en general y de maternidad será el de reparto simple», según dicho régimen, «los aportes correspondientes a un año calendario deberán ser suficientes para financiar las prestaciones económicas y los servicios médicos y asistenciales cuyo derecho se cause en ese periodo y para constituir las reservas de contingencias y fluctuaciones, según los reglamentos». 23.

Así pues, se aprecia fácilmente cómo en los artículos 19, 20 y 21 del Decreto 1650 de 1977 se establecieron diferentes esquemas de financiación para costear las prestaciones y servicios a cargo del ISS, hoy Colpensiones: de manera tal que el artículo 19, precisó que el régimen financiero para las contingencias de invalidez, vejez y muerte sería el de prima media escalonada; el artículo 20 determinó que el régimen financiero de los seguros de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional era el de reparto con capitales de cobertura; y el artículo 21 señalaba que el régimen financiero del seguro de enfermedad en general y de maternidad era el de reparto simple. 24.

Esta forma de diferenciar los mecanismos de financiación de las prestaciones y servicios a cargo del ISS, a mi juicio, permitía advertir que el artículo 17 del Decreto 1650 de 1977, no estableció la concepción trina expresada en la providencia, sino que sólo enunció las diversas fuentes de financiación para costear las diferentes prestaciones y servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios. 25.

Ahora bien, retomando nuevamente lo relacionado con la pensión de vejez, encuentro que de acuerdo con los artículos 22, 23, 76, 90 y 177 del mismo Decreto 1650 de 1977; 45 del Decreto 758 de 1990, y 13 -literal «m»- de la Ley 100 de 1993, se financia única y exclusivamente con los aportes de patronos y trabajadores. 26. En efecto, el artículo 22 del Decreto 1650 de 1977, al regular los «aportes de patronos y trabajadores» señala que «[e]n los seguros de enfermedad en general, maternidad, invalidez, vejez y muerte, los patronos o empleadores aportarán el 67% de la cotización total y los trabajadores el 33 por ciento», lo cual suma 100%.

Mientras que el artículo 23 del decreto ibidem, establece que «[l]a cotización de cada uno de los distintos seguros será un porcentaje del salario total y se distribuirá entre patronos y trabajadores conforme al artículo anterior», es decir, que no concurren aportes estatales para tales efectos. 27. El artículo 76 del Decreto 1650 de 1977 al referirse a la «distribución de los recursos financieros» determinó que «[l]os recursos financieros obtenidos de las fuentes señaladas en el artículo 17» cuando se trate de «los aportes de patronos y de trabajadores correspondientes a las cotizaciones de los seguros de invalidez, vejez y muerte, y de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, se transferirán, dentro de los diez días siguientes a la fecha de su recaudación a la Compañía de Seguros "La Previsora S.A."», mientras que «[l]os demás ingresos se destinarán a financiar los programas presupuestarios de la administración nacional y de las seccionales, conforme a los términos del artículo siguiente».

Radicación: 25000-23-42-000-2021-00705-01 (6680-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: Gabriel de Jesús Acevedo Rojas 7 28. Lo anterior significa, en mi criterio, que los seguros de invalidez, vejez y muerte, y de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, se financian exclusivamente con los aportes de patronos y de trabajadores. 29.

El artículo 90 del Decreto 1650 de 1977, reguló las contribuciones del presupuesto nacional e indicó que «[l]a extensión de la cobertura de los Seguros sociales Obligatorios a grupos de población económicamente débiles, podrá financiarse eventualmente con contribuciones del Presupuesto Nacional»; lo que en mi opinión significa, que «eventualmente» el presupuesto nacional contribuía únicamente para la extensión de la cobertura de los Seguros sociales Obligatorios a grupos de población económicamente débiles, y no para financiar pensiones de vejez. 30.

El artículo 177 del Decreto 1650 de 1977, establece que «los ingresos correspondientes a los seguros de invalidez, vejez y muerte estarán constituidos por los aportes de patronos y trabajadores, por el valor de las prestaciones económicas propias de dichos seguros y que no fueren reclamadas en los términos de prescripción que señala la ley, y por el rendimiento de las inversiones que se establecen en el presente estatuto y que corresponden a los referidos seguros». 31.

En mi sentir, el mencionado artículo no deja duda alguna en cuanto a que la pensión de vejez a cargo del ISS se financia de manera exclusiva con «los aportes de patronos y trabajadores». 32. Aunado a lo anterior, el artículo 45 del Decreto 758 de 1990, señala que «[l]a cotización global para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, se fija en un seis y medio por ciento (6.1/2%) de los salarios asegurables, y será cubierta en un cuarto punto treinta y tres por ciento (4.33%) por los patronos y en unos dos puntos diecisiete por ciento (2.17%) por los trabajadores asegurados», sin hacer referencia alguna a aporte o transferencia de recursos estatales para tales efectos. 33.

Finalmente, resalto que el literal «m» del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, literal adicionado por el artículo 2 de la Ley 797 de 2003, de manera enfática dispone que «[l]os recursos del Sistema General de Pensiones están destinados exclusivamente a dicho sistema y no pertenecen a la Nación, ni a las entidades que los administran». 34.

Así las cosas: (i) el artículo 17 del Decreto 1650 de 1977, en mi criterio, no estableció una concepción tripartita de la fuente de financiación de las pensiones a cargo del ISS, sino que sólo enunció las diversas fuentes para costear las diferentes prestaciones y servicios que corresponden a los seguros sociales obligatorios; y (ii) la lectura sistemática y concordante de las disposiciones normativas trascritas, me lleva a concluir que, al menos para el Decreto 1650 de 1977, el carácter o naturaleza de la fuente de financiación de las pensiones que cubre el ISS, hoy Colpensiones, no es tripartita sino que es bipartita, porque sólo confluyen los aportes del empleador y del trabajador. 35.

En conclusión, acompaño la providencia en la medida que respecto de las dos pensiones que tenía reconocidas, el demandado alcanzó el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, pero de manera respetuosa aclaro mi voto, porque: (i) no explicó las razones por las cuales se apartó del precedente horizontal, y (ii) como la providencia dejó de abordar las cuestiones normativas reseñadas.

De esta manera, manifiesto que el hecho de acompañar el auto de la referencia no Radicación: 25000-23-42-000-2021-00705-01 (6680-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: Gabriel de Jesús Acevedo Rojas 8 compromete mi criterio para la resolución de casos posteriores, en los que se desarrollen los estudios de las materias señaladas.

En los anteriores términos dejo expuesta mi aclaración de voto. Fecha ut supra. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx JLAS/SEJV.