CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y Otros Demandado: Nación – Ministerio de Transporte – Superintendencia de Puertos y Transporte y otros.

Referencia: Reparación de perjuicios causados a un grupo Tema: Indemnización de perjuicios causados con la realización de trámites ante autoridades de tránsito. Subtema 2: Escogencia del medio de control – correlación entre pretensiones y medio. Subtema 3: La causa común del perjuicio individual que vincula a los actores grupales. Subtema 4.

El daño causado al grupo – no acreditado. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el grupo demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre – Sala Segunda de Decisión Oral el catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016), que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El grupo accionante, conformado por cincuenta (50) personas, acudió a esta jurisdicción en demanda de condena a reparación de los daños y perjuicios que consideran se les causó con el funcionamiento irregular de la oficina de tránsito y transporte departamental que opera en el municipio de Sampués ─Sucre─ y que, aducen, no está legalmente constituida y pese a ello adelanta todo tipo de trámites, tales como: imposición de multas, comparendos, acuerdos de pago, expedición de matrículas, entre muchos otros, todo esto, bajo la permisión de las demás entidades demandadas.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Álvaro José Dajer Espinosa, José Gregorio Peñates Álvarez, Marco Antonio Contreras Villalba, Ubanel Alberto Peñates Álvarez, Eduardo José Serpa Ozorno, Robert Pereira Osorio, Zorobel Jesús Romero Martínez, Libardo Javier Montes Castro, Andrés Guillermo Padilla Bolaño, Jorge Rafael Pereira Osorio, Geolier Enrique Martínez Romero, Lino Manuel Martínez Romero, Elkin Darío Barrios Parra, Marco Aurelio Villota Burgos, Juan Francisco Madera Hernández, Elkin Darío Giraldo Montoya, Ever Eduardo García Medina, Ever José Pérez Banquet, Dairo José Álvarez Bertel, Jamen Ricardo Contreras Montes, Ancir Segundo Barboza Hernández, Miguel Francisco Peluffo Bertel, Neil Rafael Salcedo Canchila, Helber Emiro Rodríguez Quiroz, Alfonso Manuel Álvarez Bertel, Daury Gabriel Navas Tovar, David José Morales V, Marlon Yesith Leal Peluffo1, Ángel Arroyo Zapa, Carlos Mario Yepes Marsiglia, Robert Alberto Chima Bohórquez, José Alfredo Mercado Valeta, Harold Javier Castellanos Torres, Alexander Enrique Martínez Tovio, Elbert Antonio de la Rosa Osorio, Leonardo Antonio Elguedo Buelvas, Eymi Josefina Olivero Lobo, Jader David Ramírez Rivera, Leonardo Enrique Amarís Castro, Luis Eduardo Arrieta Rodríguez, Víctor Alfredo Arrieta Zabala, Carlos Arturo Benítez Escobar, Alexander Rodríguez Moreno, Eduardo Rodríguez Bertel, Raúl 1 Hasta aquí se conforma el listado de demandantes inicialmente enunciados en la demanda. 2 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros Enrique Álvarez Julio, Rafael Salgado Medina, Osvaldo de Jesús Quiroz Narváez, Héctor Manuel Díaz Gómez, Wilson José Valerio y Aurelio Yépez Mendoza2 presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo3, el tres (3) de febrero de dos mil quince (2015)4, en contra de la Nación – Ministerio de Transporte, Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional;

Superintendencia de Puertos y Transporte; Procuraduría General de la Nación; Contraloría General del Departamento de Sucre y el Departamento de Sucre, para que se les declare administrativamente responsables por los daños y perjuicios ocasionados al grupo con las fallas en el servicio “en lo relativo al derecho colectivo a la MORALDIDAD ADMINISTRATIVA”, por la “imposición de multas, comparendos, acuerdos de pago, expedición de matrícula o registro, traspaso, traslado de matrícula o registro, radicado de matrícula o registro, cambio de color de vehículo, cambio de servicio, regrabación de motor, regrabación de chasis, transformación de vehículo, duplicado de licencia de tránsito, inscripción de prenda, levantamiento de prenda, cancelación de matrícula o registro, cambio de placas, duplicado de placas, re-matrícula, cambio de carrocería, expedición de licencia de conducción, impuestos de rodamiento y otros trámites”, realizados por una oficina que hace las veces de Secretaría de Tránsito departamental ubicada en el municipio de Sampués y que no se encuentra legalmente constituida, dado que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Sucre fue suprimida por el Decreto 0747 del 29 de noviembre de 2002 y la Resolución No. 2774 del 2 de diciembre de 2002, cuyas funciones fueron asumidas “por un grupo de trabajo de manera ilegal”, según Resolución 0730 de 2003. 2.1.1.

El apoderado de los integrantes del grupo presentó las siguientes pretensiones, con el fin de que: (i) se declare que las demandadas son responsables “por los daños antijurídicos causados con ocasión de la imposición de multas, comparendos, acuerdos de pago (…)”; (ii) se condene a los demandados al “pago de una indemnización colectiva que contenga, en cada caso, la suma ponderada de las indemnizaciones individuales, dividiéndola por grupo y subgrupos para establecer y distribuir la indemnización;

(iii) se ordene el pago de la indemnización colectiva que comprenda el daño emergente y el lucro cesante; (iv) se ordene “la clausura y liquidación de la entidad ilegalmente constituida como Secretaría de Tránsito y Transporte Departamental de Sampués; (v) se ordene la indemnización por concepto de perjuicios morales; (vi) se disponga que la indemnización se entregue al Fondo para la defensa de los Derechos e Intereses Colectivos dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria;

(vii) se ordene la liquidación de honorarios de abogados correspondientes al 10% del monto total de la indemnización; (viii) que se disponga el pago de costas y, (ix) se ordene la publicación del extracto de la sentencia condenatoria en un diario de amplia circulación. 2.1.2. Como sustento fáctico de las pretensiones, el apoderado del grupo refirió, en síntesis, la ya referida supresión de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Sucre en el año 2002, así como la creación de un grupo de trabajo que asumió de manera “ilegal” dichas funciones y, por ende, los trámites que ha realizado este grupo de trabajo son igualmente ilegales, pero, a pesar de ello el Ministerio de Transporte les ha impartido su aval, pues le asignaron código dentro del Sistema Nacional de Transporte y códigos en las páginas web del RUNT y del SIMIT con rango para tramitar placas, licencias de conducción, licencias de tránsito, duplicados, entre otros, todo esto con papelería oficial.

Puntualmente, se adujo que la Superintendencia de Tránsito y Transporte supervisó y auditó a dicha Secretaría de Tránsito y permitió que las irregularidades persistieran en el tiempo; que el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, a través de la 2 Estos demandantes manifestaron su deseo de agregarse al grupo el 21 de julio de 2015 (Folios 1997-2087 del c. 11) y fueron aceptados en la audiencia de conciliación (folios 2090-2105 del cuaderno 11). 3 Escrito de demanda obrante a folios 1-29 del cuaderno 1. 4 Conforme a sello de radicación de la Oficina Judicial de Sincelejo, visible a folio 29 del cuaderno 1. 3 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros Dirección de Tránsito y Transporte suscribió contratos con ese “grupo de trabajo” ilegalmente creado y, se ha prestado para realizar más de trecientos mil comparendos a ciudadanos del Departamento de Sucre y del país, para realizar inmovilizaciones de vehículos y conducirlos a los patios o parqueaderos de Tránsito Departamental de Sucre.

En suma, la parte actora remarcó que la espuria oficina de tránsito de Sampués se “ha disfrazado y se ha escondido todo este tiempo” y “utiliza el código DAVIPOLA de ese municipio a pesar de que no es una entidad creada por el municipio de Sampués, no hace parte de él y tampoco existe contrato o convenio entre el ente municipal y el Departamento de Sucre que posibilite el uso de tal codificación. Indicó que, por estos hechos la Procuraduría destituyó y sancionó al señor Ubanel Peñates Álvarez por los recaudos que hizo a través de una entidad que no existe.

Señaló que las condiciones uniformes del grupo vienen dadas por las afectaciones que les ha ocasionado la oficina ilegal con la imposición de comparendos, multas, acuerdos de pago y, en general con todos los trámites realizados en dicha oficina y que la causa que originó los perjuicios individuales fue el funcionamiento irregular e ilegal de la mencionada secretaría de tránsito. 2.2.

El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante auto del doce (12) de marzo de dos mil quince (2015)5 admitió la demanda y dispuso las notificaciones de rigor. 2.3. La Superintendencia de Puertos y Transporte presentó escrito de contestación6 en el que se opuso a las pretensiones al considerar que no le asistía responsabilidad ni nexo de causalidad común con el daño reclamado, pues no tiene injerencia en los trámites que los demandantes le atribuyen a una oficina que funciona de manera ilegal, como tampoco ha realizado acciones u omisiones que comprometan la moralidad administrativa o que hayan permitido la creación de una persona jurídica que opere o administre lo relacionado con la Secretaría de Transporte de Sucre.

Adujo que los hechos de la demanda, en su mayoría, no guardan relación directa con las funciones de la Superintendencia. Además, si como afirman los accionantes, el daño se deriva del pago de trámites administrativos de tránsito previamente establecidos en tarifas reguladas por el gobierno, quiere decir que el daño proviene de actos administrativos y en ese caso la vía a seguir era la del control de legalidad.

En tales circunstancias los daños no se vislumbran antijurídicos, pues en su momento fueron fijados por tarifa legalmente reglamentada y cancelados por usuarios a título de contraprestación de un servicio. Por vía exceptiva propuso: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) caducidad de la acción de grupo, habida cuenta que fue en 2002 cuando se suprimió la Secretaría de Tránsito y Transporte departamental y, (iii) la genérica. 2.3.1.

El Departamento de Sucre7, presentó escrito de contestación de la demanda en el que arguyó que es la ley la que faculta a las autoridades territoriales para ejercer funciones de autoridad de tránsito con independencia de la modalidad de actuación administrativa en que esté constituida, llámese secretaría de tránsito o dirección de tránsito e, inclusive, puede ser conformada por un solo empleado público que cumpla tales funciones.

Adujo que no estaba demostrado el daño, comoquiera que no está probada la supuesta extralimitación en que hubieran incurrido los funcionarios de tránsito, pues existe un acto administrativo ─Resolución 0730 de 2003─ que los habilitó para coordinar y tramitar lo relacionado con el transporte automotores, resolución que goza de presunción de legalidad.

Como excepciones propuso: (i) caducidad, dado que la oficina de tránsito que se tilda como ilegal funciona desde el año 2003; (ii) inexistencia de condiciones uniformes respecto de una misma causa del grupo, pues no se demuestra el carácter personal del daño, ni las condiciones uniformes respecto de los perjuicios, ni se sabe a ciencia cierta qué representa el hecho dañoso de cada uno y la causa del mismo, (iii) inexistencia de falla del servicio e, (iv) inexistencia del nexo causal. 5 Folios 327-328 del cuaderno 2. 6 Folios 355-362 del cuaderno 2. 7Folios 388-400 del cuaderno 2, y 401-402 del cuaderno 3. 4 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros 2.3.2.

La Procuraduría General de la Nación8 contestó la demanda con escrito en el que repulsó las pretensiones, pues sostiene que en aquella tan siquiera se individualiza el hecho que es fuente de la pretensión, ni qué acción u omisión concreta vulneró los derechos de los demandantes, pues todo se reduce a hechos abstractos que encierran juicios previos de legalidad de los actos que otorgaron competencias al grupo de trabajo de tránsito departamental, grupo que, a su vez, emitió decisiones y trámites que tienen su respectivo soporte jurídico y que se encuentran en firme.

El solo hecho de que se hayan realizado por parte del grupo de trabajo de tránsito diferentes trámites no constituye causa de perjuicio alguno y, salvo las multas y comparendos, los demás actos no han sido cuestionados por persona alguna. Las pretensiones no están sustentadas sobre un hecho de condiciones uniformes ni causa única, ya que son hechos individualizables y con diferente causa, entonces, se trata de una indebida acumulación subjetiva de pretensiones.

No es cierto que el principio de moralidad administrativa como derecho colectivo esté siendo vulnerado por ninguna de las demandadas. Es ilógico que el gobernador como autoridad de tránsito no pudiera delegar funciones en sus subalternos y eso fue lo que hizo a través de la Resolución 0730 de 2003. Respecto de la alusión al funcionario sancionado y destituido indicó que la sanción fue revocada9.

Como excepciones propuso: (i) falta de legitimación sustantiva y procesal por pasiva de la Procuraduría General de la Nación; (ii) ausencia de las condiciones de uniformidad en el grupo accionante y causa única; (iii) falta de individualización de los hechos y pretensiones por los actores en el poder y por el apoderado judicial en la demanda;

(iv) caducidad de la acción. 2.3.3. La Nación – Ministerio de Transporte10, la Contraloría General del Departamento de Sucre11, y la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional12 contestaron la demanda de forma extemporánea13. 2.4. El Tribunal celebró audiencia de conciliación el veintidós (22) de julio de dos mil quince (2015), que culminó fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes14.

Seguidamente se incorporaron las pruebas aportadas por las partes y se decretaron aquellas oportunamente solicitadas. 2.5. En la etapa de alegaciones15, la Policía Nacional manifestó que su labor se limita a imponer comparendos a quienes infrinjan la Ley 769 de 2002, y que lo pertinente al cobro y la ejecución de las multas y sanciones es asunto que atañe a las autoridades de tránsito de donde se haya cometido la infracción. Si se pretende derivarle responsabilidad a ese Ministerio y a la Policía Nacional por supuestos perjuicios individuales debió ejercitarse la acción de reparación directa, dado que no concurren todos los presupuestos que configuran la acción de grupo, pues no se acreditan las condiciones uniformes, en tanto no se demuestra cuál fue el daño sufrido, ni se acredita que los demandantes se encontraban todos en una situación común, ya que no existe prueba alguna que sumariamente demuestre tal condición, esto, sumado a que los perjuicios se encuentran huérfanos de prueba16.

La Contraloría General del Departamento de Sucre17, indicó que, tal como se había pronunciado a propósito de la auditoría realizada dentro del control fiscal ejercido, en el Departamento de Sucre existía una situación atípica respecto de la organización del tránsito departamental, pues a pesar de no estar constituido como un Instituto Departamental de Tránsito, ni tener autonomía administrativa y 8 Folios 417-422 del cuaderno 3. 9 Para sustentar este dicho, allegó copia del fallo proferido por la Procuraduría General de la Nación el 27 de marzo de 2015, dentro del radicado No. IUS 2013-33212.

Folios 423-443, del cuaderno 3. 10 Folios 449-455, del cuaderno 3. 11 Folios 460-467 del cuaderno 3. 12 Folios 718- 744, del cuaderno 4 13 Folios 1947-1948 del cuaderno 10. 14 Folios 2090-2104 del cuaderno 11. 15 Por auto del 20 de octubre de 2015 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fls. 21050 del c. 2). 16 Folios 2165-2195 del cuaderno 11. 17 Folios 2176-2178 del cuaderno 11. 5 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros financiera por estar adscrito a la Secretaría de Gobierno, se encontraba reconocido por el Ministerio de Transporte como una de las tres Direcciones Territoriales y Organismos de Tránsito y Transporte de Sucre, ubicada en el municipio de Sampués y registrada con la Resolución No. 05400 del 17 de diciembre de 1992, entonces, el funcionamiento de esa dependencia estaba amparado por actos administrativos que no habían sido controvertidos en su legalidad.

Adujo que en lo que le atañía, realizó el control posterior y selectivo, de ahí que no ha incurrido en ninguna falla del servicio. El Departamento de Sucre18, retomó el argumento conforme al cual las autoridades territoriales ejercen funciones de tránsito allende la modalidad de organización administrativa que se elija. La parte actora19 refirió que quedó demostrado que no existía una secretaría u organismo de tránsito legalmente creado, sino un grupo de trabajo ilegal, así mismo, que estaban probadas las omisiones y responsabilidades de cada una de las demandadas en cuanto no ejercieron control sobre la situación irregular y la siguieron permitiendo.

La Nación – Ministerio de Transporte20 adujo que no estaba legitimada en la causa por pasiva. Alegó que la acción de grupo era improcedente por falta de requisitos. El Ministerio Público21 rindió concepto en el cual advirtió que la parte actora parecía confundir la acción popular con la acción de grupo e indicó que al no existir Secretaría de Tránsito Departamental, la designación del grupo de trabajo como autoridad local de tránsito era una de las posibilidades que el artículo 6° de la Ley 769 de 2002 preveía, sumado a que la resolución 730 de 2003 conservaba plena validez en tanto no había sido objeto de control de legalidad. 2.6.

El Tribunal Administrativo de Sucre – Sala Segunda de Decisión Oral, mediante sentencia dictada el catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016)22, negó las pretensiones de la demanda, al tiempo que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Procuraduría General de la Nación. En sustento, precisó que el ejercicio de la función administrativa en asuntos de tránsito y transporte terrestre se encuentra descentralizada territorial y funcionalmente y, por ello, existe una auto reglamentación de los organismos de tránsito; así mismo que, siguiendo los lineamientos del artículo 6° del Código Nacional de Tránsito y Transporte, la titulación del organismo de tránsito se suscita con respecto al ente territorial, y su naturaleza puede verse asentada en cualquier modalidad de organización administrativa; por consiguiente, el supuesto de ilegalidad esgrimido por el grupo accionante se entendía predicable del Departamento de Sucre como organismo de tránsito y no de un organismo autónomo aludido como “grupo de trabajo”.

En consecuencia, sin entrar a discutir la legalidad de la Ordenanza No. 3 del 30 de abril de 2002 que facultó al gobernador de la época para modificar la estructura de la administración departamental, como tampoco de la Resolución No. 745 del 29 de noviembre de 2009, que determinó la estructura y su distribución, ni de la Resolución No. 0730 de 2003 que dispuso la creación de un grupo de trabajo para coordinar y tramitar lo relacionado con el sector de transporte automotor, lo cierto era que aun cuando no existía un órgano individualizado, entiéndase secretaría de tránsito, de ello no se seguía que las actuaciones del Departamento de Sucre como autoridad de tránsito fueran ilegales, dado que “la complejidad de la modalidad de organización administrativa no lleva indefectiblemente a un juicio de ilegalidad de la función” y menos a que esta, por sí sola, cause daño, pues está soportada en actos administrativos que no han sido despojados de su presunción de legalidad.

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal argumentó que no puede predicarse daño de una situación que hasta el momento no es antijurídica, aunado a que los demandantes tampoco acreditaron el padecimiento de un daño, ya que todo el contenido de la demanda y su desarrollo probatorio apuntó a considerar la falta de 18 Folios 2179-2183 del cuaderno 11. 19 Folios 2184-2187, del cuaderno 11. 20 Folios 2188-2191 del cuaderno 11. 21 Folios 2200-2201 del cuaderno 11. 22 Folios 2203-2232 del c. ppal. 6 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros competencia y, por ende, la ilegalidad de las actuaciones del organismo de tránsito de Sampués. En punto de la omisión de control que se le enrostró a algunos de los demandados, tal control se ejerció a petición de personas y, por tanto, concluyó que el Tribunal no puede discutir el contenido de las decisiones adoptadas en aras de ese control, y muchos menos analizar la legalidad de actos administrativos.

En definitiva, que los trámites realizados por el organismo de tránsito departamental, en tanto órgano autónomo, emanaban de lo legalmente previsto. 2.7. El apoderado del grupo interpuso recurso de apelación contra la sentencia23. Como argumentos de disenso expuso: 2.7.1. Si bien es cierto que el grupo de trabajo fue creado por medio de actos administrativos, no lo es menos que se incumplieron las formalidades y requisitos requeridos para que funcione como organismo de tránsito y pueda realizar todos los trámites de su competencia; luego entonces, es ilegal que siga funcionando.

Así, lo que se ataca no son los actos administrativos, sino que el grupo de trabajo se “camufló” como una entidad creada, sin contar con el acompañamiento del Ministerio de Transporte, sin generar nuevos códigos para acceder al RUNT y al SIMIT, sin manifestar tal supresión a los entes de control y utilizando una clasificación que ya no le pertenecía, todo esto, con la anuencia de las demandadas que a pesar de conocer la ilegalidad no han hecho nada y han permitido las operaciones fraudulentas. 2.7.2.

No es correcto concluir que el grupo de trabajo se creó con apego al artículo 6° de la Ley 769 de 2002, pues al haberse suprimido la Secretaría de Tránsito departamental, el Gobernador de Sucre solamente podía crear un organismo y no un grupo de trabajo que entró a usurpar las funciones de manera ilegal y sin cumplir con los requisitos de ley. 2.7.3.

El Tribunal no observó las pruebas aportadas y le dio poco valor a los daños sufridos por los dueños de los vehículos y a los empleados que fueron despedidos cuando se acabó la Secretaría de Tránsito, como ocurrió con el señor Francisco Martínez que, de paso, tanto el Tribunal como el Consejo de Estado le negaron las pretensiones ─sentencia del 16 de octubre de 2014 referida a folio 261─, sin tener en cuenta que se trató de un “comodín” para que empleados de la Secretaría de Gobierno realizaran las funciones que antes realizaba la Secretaría de Tránsito, lo que viene a indicar que sí se necesitaba una Secretaría de Tránsito y, sin embargo, el señor Martínez y otros empleados fueron despedidos injustamente con el pretexto de que no se necesitaba dicha dependencia, sin reintegrarlos y, luego, engañaron a los juzgados administrativos de Sincelejo, al Tribunal Administrativo de Sucre y al Consejo de Estado para que fallaran en contra de los empleados despedidos, incurriendo así en un delito de fraude procesal. 2.7.4.

No se cuenta con el requisito del parque automotor, que es importante para que la entidad tuviera un parqueadero plenamente identificado y autorizado para que no se presenten irregularidades con el cobro a los ciudadanos como aquí ocurrió que se han presentado inconvenientes para el recaudo, y los dineros están siendo apropiados por particulares.

Así mismo, el grupo de trabajo recibe dinero de los particulares sin ningún tipo de control, proveniente de las infracciones de tránsito. 2.7.5. Quedaron demostradas, con un sinnúmero de quejas, peticiones, denuncias y requerimientos, todas las irregularidades cometidas por el grupo de trabajo, pruebas que no fueron valoradas. 2.7.6.

El Tribunal no valoró una prueba aportada de manera sobreviniente, consistente en el Oficio No. 101.11.04/OJ-110 del 15 de marzo de 2016 dirigido a la Procuraduría Regional por parte del Gobernador de Sucre, en el que se remite un 23 Folios 2288-2296 del c. ppal. 7 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros informe con el hallazgo de irregularidades en la Secretaría de Tránsito Departamental que funciona en Sampués. Allí se dice que cuando se desmontó la Dirección Departamental de Tránsito, se recortó un grueso del personal y desaparecieron cargos, sin que se entienda cómo el pequeño grupo que reemplazó al organismo de tránsito pueda seguir utilizando los códigos de la desaparecida Dirección de Tránsito. 2.7.7.

Se desconoció por parte del Tribunal que el Ministerio de Transporte es responsable por acción y por omisión, pues siguió dando acceso a la plataforma nacional a los trámites realizados por el grupo de trabajo. Así mismo, la Superintendencia de Puertos y Transporte omitió la función de vigilancia y control. La Contraloría tampoco ha realizado el pertinente control fiscal y ha permitido que los dineros recaudados ilegalmente se sigan “feriando” y se los apropien, esto, por casi catorce años y, sin hacer un control efectivo. 2.7.8.

El fallo desconoció que la Policía realizó más de trescientos mil comparendos que le fueron entregados a una entidad que funcionaba ilegalmente, todo, por cuenta de unos convenios que la Policía realizó con el grupo de trabajo, sin percatarse de que tal grupo no había sido creado debidamente. 2.7.9. Se encuentra acreditada la responsabilidad de las accionadas, dado que se demostró que, sin cumplir con los requisitos legales, al grupo de trabajo se le ha permitido recaudar recursos, afectando la moralidad administrativa.

Junto con el recurso la parte apelante realizó unas solicitudes probatorias y, en el transcurso de la actuación aportó otras. De las pruebas aportadas, por auto del siete (7) de diciembre de 201624 se decretaron e incorporaron únicamente las allegadas a folios 23-59 a 23-72 del c. ppal.25, las restantes y las aportadas por la Procuraduría Regional de Sucre y el Departamento de Sucre fueron decretadas por Auto del tres (3) de octubre de dos mil dieciocho (2018)26, quedando de esta manera incorporadas al expediente las pruebas allegadas en segunda instancia. 2.8.

El recurso de apelación interpuesto por el grupo fue concedido por el Tribunal27y admitido por esta Corporación mediante auto del veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)28. En auto posterior29, el despacho corrió traslado a las partes para que presentaran alegaciones finales y al Ministerio Público para que emitiera concepto.

Esta oportunidad fue aprovechada por la Contraloría General del Departamento de Sucre30 para reiterar lo expuesto en su defensa previamente; el departamento de Sucre31 enfatizó en que el organismo de tránsito departamental de Sampués goza de existencia legal; la Superintendencia de Transporte32 insistió en la caducidad del medio de control y en la inexistencia de los elementos de la responsabilidad; la parte actora33 reprodujo el sustento de su apelación; el Ministerio de Transporte34 insistió en su falta de legitimación por pasiva y la inexistencia de la obligación de responder.

El Ministerio Público guardó silencio y, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervino para coadyuvar al extremo pasivo, a cuyo efecto indicó que la demanda carece de asidero, dado que no cuenta con un mínimo de argumentación 24 Folios 2377-2380 del c. ppal. 25 Esto es, copia de un derecho de petición con el que se le solicitó a la Asamblea Departamental copia de un proyecto de Ordenanza que pretendía crear el Instituto Departamental de Tránsito de Sucre, la respuesta a esta petición informando que el proyecto había sido retirado, copia de simple de la exposición de motivos y del proyecto de ordenanza y copia del pantallazo de la publicación de la aprobación en primer debate del proyecto de ordenanza. 26 Folios 2607-2608 del c. ppal. 27 Auto del 19 de julio de 2016.

Folio 2342 del c. ppal. 28 Folio 2373 del c. ppal. 29 Auto del 8 de julio de 2019, fl. 2300 del c. ppal. 30 Folios 2312-2313 del c. ppal. 31 Folios 2316 -2317 del c. ppal. 32 Folios 2321-2325 del c. ppal. 33 Folios 2337 – 2345 del c. ppal. 34 Folios 2346 – 2349 del c. ppal. 8 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros y reluce por la ausencia absoluta de prueba, todo por lo cual se revela un uso indebido de la acción de grupo y la errónea formulación de pretensiones que además ya habrían caducado, así como una estimación irracional, exorbitante e infundada de perjuicios, pues, al efectuar el cálculo de los perjuicios reclamados aquellos rondan la astronómica cifra de veintidós billones de pesos ($22.000.000.000.000), convirtiéndose así, infundadamente, en uno de los cinco procesos más cuantiosos contra la Nación, aspecto que amerita un “fallo que siente un precedente de relevancia para nuestro sistema jurídico”35.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, habida consideración de la competencia que le asiste para ello, de conformidad con los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 152.1636 del CPACA, pues se trata de un proceso iniciado en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, que conoce la Sección Tercera en aplicación del “criterio de especialidad” previsto en el Reglamento Interno del Consejo de Estado37. 3.2.

Medio de control procedente. La jurisprudencia de esta Sección ha sostenido que el medio de control procedente para dar cauce a las pretensiones en una demanda no depende de la voluntad del demandante, ya que “el ordenamiento jurídico colombiano distinguió la procedencia de las acciones a partir del origen del daño” 38. En efecto, al interpretar la normativa rectora de las acciones contencioso administrativas, se ha entendido que “(…) la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional”39.

En ese sentido, quien pretenda el resarcimiento de daños causados por la administración, o el restablecimiento de derechos vulnerados por ésta, no puede escoger a su libre arbitrio o discrecionalidad el medio de control que ha de poner en ejercicio para sus propósitos, puesto que son normas de orden público y de imperativo cumplimiento las que establecen el criterio que rige el asunto40.

Siendo así, es menester, para establecer si la parte accionante dio debido cauce a sus pretensiones, adelantar el análisis de estas a la luz de la causa petendi, para indagar aquello a lo que la parte actora le atribuye la afectación que reclama. Ese ejercicio no debería revestir mayor complejidad si los hechos y las pretensiones de la demanda se enfocan de manera clara; sin embargo, en casos como este, en el que se presenta una miscelánea de hechos aparentemente conexos que se postulan como genitores de un daño difuso, ese propósito se torna complicado, básicamente porque el escrito de demanda abona lo necesario para recrear un petitum enmarañado, confuso y con caracteres indefinidos respecto de un medio de control en particular, dado que su inconcreción es el resultante de una inapropiada mezcla de pretensiones que, incluso, impiden acoger una metodología de estudio 35 Folios 2552-2588 y 2612-2649 del c. ppal. 36 CPACA, artículo 152.

“Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. 37 Acuerdo 080 de 2019, artículo 13.12. 38 Ver: (i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 3 de diciembre de 2008. Expediente No. 16054; y (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto del 2 de octubre de 2020. Radicación No. 50001-23-33-000-2016-00050- 01 (63938). 39 Negrilla fuera del texto. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, exp. 26758.

Asimismo, ver, entre otras, las sentencias de 7 de junio de 2007, exp. 16474; del 19 de julio de 2007, exp. 30905; y del 31 de agosto de 2005, exp. 29511. 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de enero de 1997, exp. 12432. Consejo de Estado, Sección Tercera, 7 de junio de 2007, exp. 16474; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, 3 de abril de 2013, exp. 26437; exp. 43758;

Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, 21 de marzo de 2018, exp. 29352 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 29 de marzo de 2019, exp. 42961. 9 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros adecuada, porque hay pretensiones en las que, a la vez, se incumplen varios presupuestos procesales.

En ese sentido, razón le asiste al agente del Ministerio Público que intervino en la primera instancia y advirtió el escenario de confusión que surge de la demanda, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en cuanto indicaron que este caso amerita una disquisición juiciosa, con el ánimo propedéutico que debe guiar el adecuado ejercicio de las vías que ofrece el ordenamiento jurídico para arbitrar los conflictos, de tal manera que se haga un uso racional de éstas, no solo porque incrementan el flujo de asuntos litigiosos, sino porque alrededor de ellas se crean expectativas muchas veces infundadas y exorbitantes.

Véase que, por un lado, la parte actora apela a la moralidad administrativa bajo un núcleo de pretensiones típicamente resarcitorias como ocurre con la solicitud de daño emergente y lucro cesante. Así, deja en ciernes elementos propios de la acción popular que difícilmente se catalizan por medio de las pretensiones grupales a las que se dirige la demanda y, aun cuando es factible, sin que sea la regla general, que la afectación a un derecho o interés colectivo pueda tener repercusiones en la esfera de los derechos individuales, tal como lo ha sostenido reiteradamente la Corte Constitucional en materia de procedencia de la tutela41 y que, mutatis mutandi tales razones se pueden transpolar al momento de analizar la pertinencia de las acciones indemnizatorias contingentes a la afectación de un interés colectivo, tal posibilidad supone la demostración del menoscabo al derecho colectivo y, a su vez, el impacto lesivo de este en el ámbito de un interés particular y concreto, así como un vector argumental y probatorio entre lo uno y lo otro.

Por otro lado, la parte actora transversaliza todo su pedimento sobre el supuesto de la creación ilegal de un “grupo de trabajo” que hace las veces de Oficina Departamental de Tránsito y Transporte de Sucre, con lo cual, en principio, cambia el cursor hacia ámbitos del medio de control de nulidad simple si se considera el contenido impersonal y abstracto del acto administrativo que contiene tal decisión. Sin embargo, como no ha sido el propósito de la demandante defender el orden jurídico en abstracto, sino que, por el contrario, la tesis que ha sostenido desde un comienzo es que la creación del grupo de forma directa le causó perjuicios, por un lado, a los servidores públicos que conformaban la Secretaría Departamental de Tránsito y que quedaron cesantes por el hecho de la supresión de la Secretaría y la creación de un reducido grupo de trabajo y, por otro, a los particulares que debieron gestionar los trámites de tránsito ante una autoridad “irregular”, en últimas, sitúa sus pretensiones en el plano de la nulidad y restablecimiento, pues da a entender que con ese acto general de creación se afectó a un sinnúmero de personas no determinadas pero determinables.

En atingencia con ese petitum, claramente persigue un restablecimiento del derecho42: esto impide que ante esa imbricación de pretensiones se pueda ubicar el caso en una simple nulidad, pues, por más artificiosa que sea, torna el asunto próximo a la nulidad y restablecimiento, aunque el fundamento para ello, a la postre, resulte deleznable, asunto que atañería al fondo del asunto si a ello hay lugar.

De cualquier modo, como la creación de ese órgano se realizó a través de actos administrativos de los que la demandante hace desprender una serie de perjuicios de distinta índole, ciertamente el medio de control de reparación directa no es el idóneo. Ahora, cuando el demandante cae en cuenta de la falta de coherencia con el medio al que recurre ─ Reparación de perjuicios causados a un grupo─, pone un 41 Ver, entre otras, sentencia SU-1116 del 24 de octubre 2001.

Esta línea se ha sostenido como se puede apreciar, solo por citar, en las siguientes sentencias de tutela: T-097 de 2014, T-341 de 2016 y T- 196 de 2019. 42 Excepcionalmente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha admitido que “bien puede suceder que en relación con determinados actos de carácter general, impersonal y abstracto, bien puede ejercerse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. tesis que esta Corporación admite para los eventos excepcionales en que un acto de la indicada naturaleza produzca de manera directa e inmediata el perjuicio cuyo resarcimiento se reclama ”Consejo de Estado – Sección Primera, Auto del 13 de julio de 2006, exp.

Expediente 2003-00515- 01. 10 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros poco de distancia del control subjetivo de lesividad bajo el dicho de que lo que es ilegal no es su creación sino su funcionamiento, tal como trató de enderezar el argumento en el recurso de apelación, intento poco fructífero, ya que movida por la vaguedad de las pretensiones, la demandante inmediatamente retornó a cargos de nulidad y restablecimiento como ocurre con varios de los reproches de la alzada en los que se insiste en que el grupo de trabajo que realiza los trámites del tránsito y transporte departamental de Sucre que opera en el municipio de Sampués, fue creado de manera irregular.

Al mismo tiempo, sin reparo y apremio por la oportunidad ni por el medio idóneo, trae a referencia pretensiones de índole laboral, como ocurre con los supuestos daños padecidos por las personas que, afirma, laborando para la extinta Secretaría de Tránsito y Transporte de Sucre, fueron despedidas al momento de la reorganización de esa dependencia en el año 2003, asunto que, de llegar a subsistir al examen de procedencia y vigencia del medio de control, será objeto de análisis cuando se aborde el estudio de las condiciones uniformes del grupo, si a ello, hubiere lugar.

De cualquier modo, como el juez de daños no puede escapar a la tarea de identificar el medio procesal idóneo, entre otras razones porque de ello depende la corroboración del ejercicio oportuno de la acción, en lo que sigue, se elucidará cuál es el cauce adjetivo para discurrir adecuadamente las pretensiones de esta demanda, poniendo de presente que, al tratarse de un asunto iniciado en vigencia del CPACA, el juez está llamado a realizar el ejercicio de adecuación cuando el caso así lo amerite43.

En primer lugar, se advierte que, allende la invocación insular de la trasgresión a la moralidad administrativa que se hizo en la demanda, no hay lugar ni a adecuar las pretensiones hacia una acción popular, como tampoco, a entender que se están reclamando perjuicios individuales generados por la afectación a un interés colectivo. Lo primero, porque la autonomía de la acción popular decae frente a los móviles resarcitorios que se propone el extremo activo en este asunto.

Lo segundo, porque nada se argumentó al respecto y, aun cuando es deber del juez interpretar la demanda, su facultad hermenéutica no llega hasta el punto de hacer decir a la demanda lo que esta no dice. En síntesis, la Sala entiende que la referencia que en la demanda se hace a una afectación a la moralidad administrativa se queda en el plano meramente retórico del escrito.

En segundo lugar, ciertamente la demanda basa el grueso de su causa petendi en la supuesta ilegalidad de la resolución 0730 de 2003, mediante la cual se creó el denominado “grupo de trabajo”, al que le atribuye la usurpación de las funciones que le corresponden al órgano previsto para los menesteres del tránsito y el transporte departamental en el artículo 6° de la Ley 769 de 2002 con consecuencias lesivas en el ámbito particular de los actores grupales.

Si bien no incluyó una pretensión anulatoria de tal acto administrativo, son abundantes las referencias que hizo, tanto en la demanda como en la apelación, a la creación ilegal del “grupo de trabajo”. Esta Colegiatura, como regla general, ha indicado que, si la causa del daño reside en la ilegalidad de una decisión de la administración (un acto administrativo) que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, la acción contencioso administrativa o el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho y, excepcionalmente también procede dicho medio de control respecto de actos administrativos de carácter general si de aquellos se desprende directamente el perjuicio que se reclama, como ocurre en el presente caso o, como al menos es lo que postula la demanda.

Por los motivos expuestos, resulta válido colegir que se configura, frente al segmento de la causa petendi que se dirige a cuestionar la legalidad del acto administrativo creador de la oficina de 43 Ver, entre otros, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Auto del 27 de febrero de 2019, exp. 60161. 11 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros tránsito departamental que funciona en Sampués – Sucre, la indebida escogencia que del medio de control hizo la parte accionante; sin embargo, con el fin de evitar, en lo posible, una sentencia inhibitoria, esta Subsección procederá a adecuar la demanda, sin afectar el principio de congruencia, al medio de control que resulta procedente para dar cauce a las pretensiones, esto es, al de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley 1437 de 201144.

Bajo ese derrotero estudiará la oportunidad de la demanda 45. En tercer lugar, se precisa que el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo no fue concebido para desplazar los medios idóneos para debatir asuntos de naturaleza laboral, razón por la cual se estima que el medio de control al que acudió el extremo activo es inadecuado para reclamar perjuicios por parte de quienes fueron despedidos durante el proceso de reorganización de la planta globalizada del departamento de Sucre, y la consecuente creación de un grupo de trabajo para coordinar y tramitar lo relacionado con el sector de tránsito y transporte automotor.

En cuarto y último lugar, haciendo un ejercicio de intelección en favor del acceso a la administración de justicia, se aprecia un reducto de hechos que, relacionados con las pretensiones resarcitorias, son pasibles de reconducirse a través del medio de control de Reparación de perjuicios causados a un grupo, en tanto aquello que la parte actora pretende es, en últimas, la indemnización de perjuicios causados a todos los usuarios de los distintos servicios que ha prestado la oficina departamental del tránsito de Sucre, ubicada en el municipio de Sampués. Que se estime procedente tal medio de control no significa, a priori, que se den por sentados los presupuestos que lo configuran, aspecto que requerirá un análisis ulterior.

Como corolario de lo expuesto hasta este momento, procede el estudio de las pretensiones de la demanda así: (i) aquellas relacionadas con la ilegalidad del acto administrativo creador del denominado “grupo de trabajo” que se analizarán a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, (ii) las relacionadas con los daños y perjuicios ocasionados al grupo de usuarios del servicio que presta la oficina de tránsito departamental de Sucre ubicada en Sampués, que se examinarán bajo la óptica del medio invocado en la demanda. 3.3.

Oportunidad del medio de control. La acción debida y válidamente escogida debe ser puesta en ejercicio dentro de unos plazos definidos por el legislador, en función de la garantía de la efectividad del derecho al acceso a la administración de justicia, de la seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general. Un escenario en el que la parte interesada pudiera diferir a su voluntad el ejercicio de la acción, podría desembocar en mayor congestión judicial y en la dilación indefinida de la decisión judicial sobre el asunto litigioso, con grave detrimento del derecho al acceso a la administración de justicia; pero, además, en un permanente o por lo menos indefinido estado de las situaciones jurídicas, con el consiguiente compromiso del valor de la seguridad jurídica, valor cuya realización forma parte del interés general.

Es por lo anterior que el legislador fija plazos para el ejercicio de la acción, y establece consecuencia para su inobservancia injustificada, no otra que la extinción de la acción por caducidad46, que a su vez conduce a una decisión inhibitoria por no satisfacer uno de los presupuestos procesales necesarios para que una autoridad judicial dicte una sentencia de mérito.

Ni dicho plazo, ni la caducidad, admiten renuncia ni suspensión, salvo cuando el interesado presenta solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, suspensión que, en todo caso, debe atenderse según los parámetros fijados en la Ley47. Una vez vencido el plazo legalmente determinado y sin que el interesado haya incoado la acción, fenece la posibilidad de acudir a la 44 “El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”. 45 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, fallo del 4 de junio de 2019, exp. 43758; y Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2021, exp. 50146. 46 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 22 de noviembre de 2017, exp. 36572. 47 Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001. 12 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros jurisdicción para hacer efectivo el derecho48 y así deberá declararlo el juez, inclusive de forma oficiosa. 3.3.1.

Esta Colegiatura, como regla general, ha indicado que, si la causa del daño reside en la ilegalidad de una decisión de la administración (un acto administrativo) que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, la acción contencioso administrativa o el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Visto lo anterior, la Sala encuentra que, mediante resolución No. 0730 del 13 de marzo de 200349, se conformó dentro de la planta globalizada del departamento de Sucre, un grupo de trabajo para coordinar y tramitar lo relacionado con el sector transporte automotor, encargado de: (i) dirigir y coordinar la elaboración de políticas, planes y programas relacionados con el sector;

(ii) coordinar el sistema de registro y el control del funcionamiento del sistema de transporte automotor; (iii) coordinar, vigilar la recepción y revisión de documentos de propietarios de vehículos y el trámite para matrículas, traspasos, cambios de color, placas, traslados de cuentas y firmar los oficios para la legalización de comparendos enviados por la policía de carreteras;

(iv) vigilar y coordinar lo relacionado con las licencias de tránsito; (v) colaborar con los alcaldes en la aplicación de las normas de tránsito en su jurisdicción y (v) presentar informes ante el Ministerio de Transporte y demás autoridades. Como este fue el acto administrativo que dio vida jurídica al grupo de trabajo que la parte demandante considera creado de manera ilegal y generador de los perjuicios que reclama, habrá de indicarse que el daño objeto de las pretensiones indemnizatorias de la demanda, cuya fuente de origen se encuentra en ese acto administrativo, revestido de la presunción de legalidad, podía ser demandado, en el término que ordena la ley, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual permitía a la parte interesada reclamar la reparación del menoscabo que le hubiera causado los efectos de aquella decisión administrativa.

Ahora, como lo anterior no ocurrió, según lo probado en este contencioso, es claro que no hay lugar a continuar el examen de los demás presupuestos procesales respecto de este punto de la controversia, por configurarse una indebida escogencia del medio de control y la consecuente caducidad de aquél, dado que la resolución 0730 del 11 de marzo de 2003, según lo dispuso en su artículo 3° comenzó a regir a partir de la fecha de su expedición, con lo cual se verifica que para el momento en que se interpuso la demanda ─3 de febrero de 2015─50 ya se habían superado con holgura los cuatro meses de que trata el artículo 164 No. 2 literal c) de la Ley 1437 de 2001.

Los efectos de esta caducidad envuelven los cargos de apelación dispuestos en los numerales 2.7.2 y 2.7.9 empeñados en cuestionar la legalidad de la creación del “grupo de trabajo”. 3.3.2. En lo que concierne a los daños y perjuicios ocasionados al grupo de usuarios del servicio que presta la oficina de tránsito departamental de Sucre ubicada en Sampués, el presupuesto procesal de la caducidad ha sido objeto de debate por las demandadas; sin embargo, el Tribunal de primera instancia sorteó ese tópico de la controversia al percibir que, en tanto se adujo una omisión generalizada y continua de varias entidades públicas, la caducidad debía ser valorada “de cara a la configuración de un daño actual, sucesivo y continuado”, que no podía ser verificado desde su acepción individual, sino en el deber ínsito en la autoridad pública.

Empero, aun en los eventos en que una omisión se muestra persistente en el tiempo y puede considerarse como fuente de daños continuos, repugna al ejercicio oportuno del medio de control pretender que tal supuesto escape a las reglas de caducidad por el solo hecho de que el daño persista sucesivamente a lo largo de 48 Entre otros, auto del 26 de marzo de 2007, exp. 33.372.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 22 de noviembre de 2017, expediente 36572. 49 Folios 120-121 del cuaderno 1. 50 Según el sello de recibido en la Oficina Judicial de Sincelejo, visible a folio 29 del cuaderno 1. 13 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros varios años.

En tales casos, para evitar que la posibilidad de decidir el momento para acudir a la jurisdicción dependa del arbitrio del demandante y el ejercicio del medio de control se prolongue de forma indefinida, la jurisprudencia de la Corporación ha entendido que la caducidad debe contarse a partir de los dos años inmediatamente anteriores a la interposición de la demanda51.

Acogiendo tal criterio, en el caso concreto se declarará la caducidad de los daños causados al grupo con anterioridad al tres (3) de febrero de dos mil trece (2013), comoquiera que la demanda se interpuso el tres (3) de febrero de dos mil quince (2015), habida cuenta que el término de caducidad aplicable al presente asunto es el establecido en el literal h, del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

Corolario de lo expuesto, la Sala abordará el estudio de fondo respecto de los posibles daños causados al grupo demandante por la expedición de trámites, de imposición de multas y extensión de comparendos por la oficina de tránsito departamental que opera en el municipio de Sampués – Sucre y que hayan podido ocurrir a partir del 3 de febrero de 2013, en lo demás, declarará la caducidad del medio de control. 3.4.

En cuanto a la legitimación para la causa por activa, el artículo 48 de la Ley 472 de 1998 establece que el medio de control puede ser ejercido por cualquier persona que sufra un perjuicio individual, en representación de todas las demás personas que hayan sufrido una afectación por la misma causa. En este caso, los integrantes del grupo aducen haber sido afectados por los trámites e imposición de multas y comparendos adelantados por la oficina de tránsito que funciona en Sampués – Sucre, hecho que los ubica en condiciones uniformes respecto de la causa del perjuicio individual que alegan haber sufrido.

Con todo, tal legitimación no se predica del demandante Ubanel Alberto Peñates Álvarez, quien acude ─según se dice en el hecho 10 de la demanda─ por supuestamente haber sido sancionado disciplinariamente por recaudar dineros provenientes de los trámites realizados por el grupo de tránsito52, en cuyo caso, además de no estar inmerso en la condición que homogeniza al grupo, los daños que hubiese podido padecer por esa causa escapan a este medio de control, aunque, no pasa desapercibido para la Sala el hecho de que el señor Peñates Álvarez al momento de otorgar poder adujo que era por los daños causados por la imposición de multas53 y, sin embargo, en la demanda se anuncia su situación disciplinaria, dejando entrever, como en todo lo demás, la falta de coherencia y congruencia que caracteriza a esta demanda.

Ahora, como en ninguna parte de la demanda se explicita quiénes de los actores grupales acuden como ex empleados en función de los perjuicios causados por la terminación del vínculo laboral que les unía a la extinta Secretaría de Tránsito departamental de Sucre, pues, a lo sumo, en la apelación se menciona a un señor Francisco Martínez54 ─apartado 2.7.3.─ que, valga decir no fue integrado al grupo demandante, la Sala no tiene elementos de juicio para deslegitimar por activa a ningún otro miembro del grupo, todo esto, porque la constante de esta demanda es la inconcreción y la carencia absoluta de técnica procesal, a guisa de malentender la función y la finalidad del medio de control por el que se encarriló el petitum.

Teniendo en cuenta que el grupo actor hace depender los daños y perjuicios de los trámites e imposición de multas y comparendos realizados en la oficina de tránsito 51 Véase como ejemplo del conteo de la caducidad frente a daños provenientes de omisiones continuas de la administración, entre otras: Consejo de Estado, Subsección B, sentencia del 29 de agosto de 2012, expediente 25041 y, sentencia del 29 de febrero 2016, expediente 31602. 52 Al expediente se allegó, en relación con este demandante, el acta de posesión No. 28436 de Ubanel Alberto Peñates Álvarez como Líder de proyecto, Código 208 Grado 10 ante la Gobernación de Sucre el 5 de diciembre de 2008.

Fl. 122, del cuaderno 1. 53 Poder visible a folios 36-37 del cuaderno 1. 54 De quien, además, se allegó copia de un fallo de tutela interpuesta por Francisco José Martínez Verbel – agente de tránsito código 505, grado 04, vinculado a la gobernación desde 1987 y fue desvinculado en 2002 por supresión del cargo. Fallo desfavorable. Folios. 248-263, del cuaderno 2. 14 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros departamental que funciona en Sampués y de la falta de vigilancia y control de las autoridades encargadas de esa función, por el extremo pasivo, se encuentra legitimada la Nación, representada en el Ministerio de Transporte, dado que es la suprema autoridad de tránsito a quien le corresponde definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito55; también por el Ministerio de Defensa _ Policía Nacional, ya que a través de la Dirección de Tránsito ejerce como autoridad de tránsito56 y se encarga de imponer comparendos.

Se encuentra legitimada la Superintendencia de Puertos y Transportes, comoquiera que tiene a su cargo la función de inspección, vigilancia y control de la aplicación y el cumplimiento de las normas que rigen el sistema de tránsito y transporte57. El Departamento de Sucre, representado por el Gobernador en su condición de autoridad de tránsito departamental58 detenta legitimación por pasiva.

La Contraloría General del Departamento de Sucre y la Procuraduría General de la Nación no se encuentran legitimadas, pues, aun cuando ostentan poder de control fiscal y disciplinario, lo cierto es que ninguna de sus funciones está directamente relacionada con la causa que se aduce como fuente de daño ─trámites e imposición de multas y comparendos─. 3.5.

Problemas jurídicos De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado por el apoderado del grupo en el recurso de apelación, así como con aquellos cargos que subsisten al examen de procedencia del medio de control y caducidad, la Sala abordará los argumentos de inconformidad no sin antes verificar si se cumplen los presupuestos de responsabilidad que determinan el carácter resarcitorio de las pretensiones.

En consecuencia, la Sala se preguntará: 3.5.1. ¿Demostraron los actores grupales haber padecido un daño antijurídico por la realización de trámites e imposición irregular de comparendos realizados en su disfavor por la oficina departamental de tránsito que opera en Sampués, en el departamento de Sucre? 3.5.2. ¿Acreditaron los demandantes grupales que existió como causa común una afectación por los trámites impartidos de manera irregular en la oficina departamental de tránsito que funciona en Sampués y que de ello son responsables las entidades demandadas? Si los anteriores problemas obtienen una respuesta afirmativa, la Sala procederá a estudiar el reconocimiento de perjuicios conforme a las pruebas allegadas al plenario y a las reglas jurisprudenciales aplicables al caso. 3.6.

La demostración del daño antijurídico derivado de las condiciones uniformes invocadas por el grupo demandante El medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, previsto en el artículo 145 del CPACA y, originariamente en la Ley 472 de 1998, fue concebido para gestionar el reconocimiento y la indemnización de los perjuicios causados a un número plural de personas ─igual o superior a 20─, a condición de que el daño tenga su fuente en una causa común, que posibilite impartir un tratamiento uniforme al grupo, sin que tal exigencia de uniformidad se extienda a “todos los elementos de la responsabilidad”59 En últimas, el fin de este medio de control es el de reparar perjuicios “individuales” causados a un grupo de personas, “precisamente porque se trata de la afectación de intereses individuales y separables”60, que, merced de la causa común no pierden su singularidad a tal punto que, por ejemplo, de llegar a 55 Ver, Decreto 087 de 2011 y artículos 1, 6° y 7° de la Ley 769 de 2002. 56 Artículos 3° y 112 de la Ley 769 de 2002 57 Artículo 3° del Decreto 1016 de 2000 vigente para la época de los hechos. 58 Artículo 3° de la Ley 769 de 2002. 59 Ver.

Al respecto: Corte Constitucional, sentencia C-569 del 8 de junio de 2004. 60 Corte Constitucional, sentencia C-569 de 2004, op. cit. 15 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros prosperar la pretensión resarcitoria, nada obsta para que se produzca una indemnización diferenciada.

En cuanto el presente medio de control está previsto para agenciar pretensiones indemnizatorias que se agrupan bajo la existencia de una causa común, pero sin perder su individualidad, su análisis no escapa a la verificación de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, siendo el daño y su antijuridicidad el primero de ellos.

En el presente caso aducen los actores grupales que sufrieron daños y perjuicios como consecuencia de los trámites y la imposición de comparendos y multas realizados por el grupo de trabajo, entiéndase, oficina de tránsito departamental que funciona en Sampués – Sucre, en cuyo caso estaba a su cargo demostrar tal daño desde sus caracteres de realidad y certeza.

Revisado el cúmulo de pruebas documentales allegadas al proceso, las únicas que se orientan a probar el daño son las siguientes: (i) acuerdo de pago 2113 del 8 de septiembre de 2014 suscrito por Oscar Enrique Núñez Blanco con la Secretaría de Hacienda Departamental de Sucre por comparendo que ascendía a $988.93761; (ii) acuerdo de pago 2114 del 9 de septiembre de 2014 suscrito por Elkin José Mercado Pacheco con la Secretaría de Hacienda Departamental de Sucre por dos comparendos que ascendían a $859.742 62;

(iii) acuerdo de Pago 1642 del 16 de julio de 2014 suscrito por Álvaro José Dajer Espinosa con la Secretaría de Hacienda Departamental de Sucre por tres comparendos que ascendían a $2.777.36363; (iv) estado de cuenta de fecha 20 de noviembre de 2014 sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito con rótulo de la Federación Colombiana de Municipios - Simit a nombre de José Gregorio Peñates Álvarez por comparendo que ascendía a $616.00064;

(v) estado de cuenta de fecha 24 de noviembre de 2014 sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito con rótulo de la Federación Colombiana de Municipios - Simit a nombre de José Díaz Romero, por comparendo que ascendía a $308.00065; (vi) estado de cuenta de fecha 19 de diciembre de 2014 con rótulo Liquidación - Simit a nombre de Elkin Barrios Parra, por comparendo que ascendía a $1052.78166 y, (vii) una relación de 83.908comparendos67 enlistados en una tabla diligenciada con las casillas de número de comparendo, fecha, número de cédula y nombres y apellidos, que va desde el 21 de enero de 200968 hasta el 27 de septiembre de 201369.

Tales pruebas, atendiendo su naturaleza ─ documentos─, para que sean pasibles de valoración, deben reunir los presupuestos de que tratan los artículos 24570, 24671 61 Folio 286 del cuaderno 2. 62 Folio 287 del cuaderno 2. 63 Folios 288 289 del cuaderno 2. 64 Folio 290 del cuaderno 2. 65 Folio 291 del cuaderno 2. 66 Folio 292 del cuaderno 2. 67 Distribuidos en listas parciales, así: 2136 + 1074 + 1455 + 2482 + 5490 + 2207 + 2450 + 2163 + 1234 + 537 + 1935 + 1553 + 1507 + 1532 + 880 + 1282 + 1548 + 1306 + 2063 + 1648 + 1357 + 1786 + 2240 + 1160 + 473 + 1687 + 2700 + 2240 + 4528 + 3107 + 1877 + 1683 + 837 + 943 + 1567 + 1611 + 986 + 705 + 630 + 1634 + 376 + 693 + 950 + 415 + 1464 + 2011 + 1524 + 998 + 1244.

Tales listas se encuentran desde el folio 767 del cuaderno cuatro, todo el cuaderno 5, todo el cuaderno 6, todo el cuaderno 7, todo el cuaderno 8, todo el cuaderno 9 y hasta el folio 1943 del cuaderno 10. Estos documentos fueron allegados junto con el escrito con el que la parte actora descorrió el traslado de las excepciones. 68 Folio 767 del cuaderno 4 69 Folio 1943 del cuaderno 10. 70 ARTÍCULO 245.

APORTACIÓN DE DOCUMENTOS. Los documentos se aportarán al proceso en original o en copia. Las partes deberán aportar el original del documento cuando estuviere en su poder, salvo causa justificada. Cuando se allegue copia, el aportante deberá indicar en dónde se encuentra el original, si tuviere conocimiento de ello. 71 RTÍCULO 246. VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS.

Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella.

El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente. 16 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros y 25772 del CGP ─vigente para cuando se interpuso la demanda y aplicable por remisión del art. 68 de la Ley 472 de 1998 y del art. 211 del CPACA ─.

En línea con tales disposiciones, ostentan valor de prueba los acuerdos de pago y los estados de cuenta relacionados en los ítems del (i) al (vi), dado que, por la forma en que vienen rotulados se presume que emanan de organismos públicos y, habiendo estado a disposición de las demandantes no fueron tachados de falsedad. No ocurre lo mismo con la relación o listado de comparendos, dado que no hacen fe de su otorgamiento por la entidad pública correspondiente, ni se conoce la fuente de donde se extrajeron tales datos, por lo que no puede tenerse como documento público y, al valorarse como documento privado debe indicarse, por un lado, que la relación de comparendos que va desde el 21 de enero de 2009 al 2 de febrero de 2013 estaría cubierta por los alcances de la caducidad que fue advertida previamente y, por otro lado, que el listado restante de comparendos, esto es, los que van desde el 3 de febrero de 2013 hasta el 27 de septiembre de ese mismo año, no prestan mérito para demostrar afectación cierta por sus destinatarios, en cuanto no se conoce si esa relación se extrajo o se cotejó con la fuente oficial o autoridad de tránsito encargada de llevar esos registros.

Así las cosas, para efectos de acreditar el daño, se dirá que aquél quedó demostrado en relación con los señores Oscar Enrique Núñez Blanco, Elkin José Mercado Pacheco, Álvaro José Dajer Espinosa, José Gregorio Peñates Álvarez, José Díaz Romero y Elkin Barrios Parra. Sin embargo, se observa que los señores Oscar Enrique Núñez Blanco y Elkin José Mercado Pacheco hasta el momento no han sido formalmente vinculados como demandantes grupales, luego entonces, se tendrá verificado este presupuesto solamente en relación con Álvaro José Dajer Espinosa, José Gregorio Peñates Álvarez y José Díaz Romero y Elkin Barrios Parra.

Respecto de los demás demandantes ninguna prueba se allegó que denote que hayan sufrido alguna afectación de las aludidas en la demanda. En consecuencia, se dirá que, respecto de estos tres demandantes el extremo grupal honró la carga de demostrar que sufrieron materialmente daño, es decir, menoscabo a un interés patrimonial en cabeza suya, no en cuanto hayan sido destinatarios de comparendos, que son simples actos de citación para ante las autoridades de tránsito, sino en la medida en que han sido afectados por decisiones impositivas de multas, o se han visto apremiados a concertar el pago de alguna sanción. Cabe indicar que el hecho de que el daño solamente haya sido probado respecto de un número reducido de los demandantes, esto, en modo alguno resquebraja el requisito de acreditación del número mínimo de integrantes que deben conformar el grupo, pues la condición de la causa común de la que depende la conformación del grupo no precisa de la demostración del daño. En efecto, lo definitorio de la dimensión del grupo afectado es un factor de uniformidad respecto de la causa lesiva, de ahí que sea posible, inclusive, que con posterioridad a la sentencia se integren nuevos miembros del grupo ─artículo 55 de la Ley 472 de 1998─.

Ahora bien, para que el daño tenga carácter antijurídico, además de recaer sobre un interés tutelado por el derecho, es necesario verificar que no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que lo justifique o que lo legitime73. De suyo, cuando alguien se hace merecedor de una multa de tránsito, es porque ha infringido alguna de las normas que regulan el tránsito vehicular o peatonal, lo que, a priori, haría suponer que el daño que aquí se reclama no reviste el carácter de antijurídico, dado que su producción dimana de una conducta imprudente de la 72 ARTÍCULO 257.

ALCANCE PROBATORIO. Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza. Las declaraciones que hagan los interesados en escritura pública tendrán entre estos y sus causahabientes el alcance probatorio señalado en el artículo 250; respecto de terceros se apreciarán conforme a las reglas de la sana crítica. 73 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de octubre de 2018, expediente 46932. 17 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros víctima, pues el ordenamiento jurídico a través del Código Nacional de Tránsito dispone que en caso de desatención a las normas de tránsito procede la imposición de comparendos que los convocan a audiencia para establecer su responsabilidad como contraventores, y define la forma y el procedimiento para ello ─art. 135 de la Ley 769 de 2002 vigente para el momento de los hechos─.

En el caso concreto, solamente aparece demostrado, respecto de estos tres demandantes, que se hicieron acreedores a comparendos de tránsito, más no que estos hayan carecido de causa legal, que hayan sido extendidos de manera irregular o en ausencia de contravención, entre otras razones, y si ese fuera el caso, los demandantes tenían otras vías procesales para derruir su legalidad.

Pero, además, el fundamento que ofrece la demanda para sustentar la antijuridicidad del daño reside en que tales decisiones fueron tomadas por un organismo de tránsito “grupo de trabajo” que estaba funcionando de manera irregular, situación que no se encuentra acreditada en el plenario por dos razones: (i) porque los comparendos normalmente los impone el agente de tránsito ─artículo 147 de la Ley 769 de 2002─ que, en su mayoría corresponde a personal de la Policía Nacional adscrito a la Policía de carreteras, habida cuenta que, conforme al artículo 3° ejusdem, la Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía de tránsito urbano y policía de carreteras están investidos como autoridades de tránsito y, (ii) porque a diferencia de lo que argumenta la parte actora, lo que está probado dentro del presente proceso es que el grupo de trabajo u oficina de tránsito departamental que funcionaba en Sampués – Sucre reunía las condiciones legales para su funcionamiento.

En efecto, las pruebas indican que, a través de la Ordenanza No. 03 del 30 de abril de 2002, la Asamblea departamental otorgó facultades al Gobernador de Sucre para modificar la estructura de la administración departamental74. Con fundamento en tales facultades, la Gobernación del Departamento de Sucre expidió el decreto No. 0747 del 20 de noviembre de 200275 y la resolución 2774 del 2 de diciembre de 200276, a través de los cuales se llevó a cabo el proceso de modificación de la planta de personal de la Gobernación y la distribución de cargos.

Así mismo, mediante resolución No. 05400 del 17 de diciembre de 1992 del Instituto Nacional de Tránsito y Transporte se dispuso el traslado de la Sede de la Dirección Departamental de Transportes y Tránsito de Sincelejo hacia el municipio de Sampués y se autorizó que siguiera conservando la misma categoría y el código No. 051, habida cuenta que el municipio de Sincelejo contaba con autorización para poner en operación organismo de tránsito municipal77.

Adicionalmente, con la resolución 0730 del 13 de marzo de 200378, se conformó, dentro de la planta globalizada del Departamento de Sucre, un grupo de trabajo para coordinar y tramitar lo relacionado con el sector de tránsito y transporte automotor. Los actos administrativos aquí mencionados están revestidos de presunción de legalidad en tanto ninguna de las pruebas apunta a que se haya desvirtuado tal condición. Sobre si las funciones del tránsito departamental, a la luz de lo previsto en el artículo 6° de la Ley 769 de 2002 ─Código Nacional de Tránsito y Transporte vigente para la época de los hechos─ podían ser desempeñadas por un grupo de trabajo, la Sala, con el fin de evitar reiteraciones se atiene a los fundamentos que ofreció la primera instancia en relación a que la denominación del organismo de tránsito es del resorte del ente territorial y puede verse reflejada en cualquier modalidad de organización administrativa por la que se opte.

Esto, porque tales asertos encuentran sindéresis con lo previsto en el literal e) del mencionado artículo que disponía que tenían el carácter de organismo de tránsito, entre otros: “Las secretarías departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de 74 Folios 118-119 del cuaderno 1. 75 Folios 276-281 del cuaderno 2. 76 Folios 266- 275 del cuaderno 2. 77 Folios 2613 – 2614 del c. ppal. 78 Folios 120-121 del cuaderno 1. 18 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros tránsito” ─se resalta─ y, en el presente caso no se demostró que en el municipio de Sampués, existiese una autoridad municipal de tránsito que riñera o coexistiera con la oficina departamental trasladada desde Sincelejo a ese municipio en 1992.

Ahora, si bien es cierto, tal como lo expuso la Contraloría General del Departamento de Sucre79 en la conclusión que derivó de un informe de auditoría ─Denuncia D- 0914-079─ que realizó a propósito del ejercicio de su control fiscal, en el departamento de Sucre existía una situación atípica respecto de la organización del tránsito departamental, situación que se buscó encauzar con la Ordenanza 027 del 29 de noviembre de 201680 con la cual se dispuso que la Gobernación del departamento de Sucre debía crear la Secretaría Departamental de Tránsito y Transporte de Sucre y en virtud de ello la Gobernación suscribió un contrato de consultoría con la firma AVLTCO para definir las acciones necesarias para la regularización del subproceso de tránsito como un proceso general81, no significa esto que la forma de organización existente hasta ese momento ─grupo de trabajo─ fuera ilegal, menos cuando los actos administrativos que le sirvieron de basamento no han sido desvirtuados en su legalidad, ni esta es la oportunidad, como quedó visto, para un examen de esa naturaleza.

Se encuentra probado, eso sí, que esa forma atípica de funcionamiento resultaba propicia para que posiblemente se cometieran múltiples irregularidades, pues hacia allí apuntan pruebas tales como: (i) la existencia de una auditoría interna realizada a los procesos del tránsito departamental por posibles irregularidades con “el cargue y descargue de comparendos”82;

(ii) la queja del ciudadano Oscar Julio Pérez sobre posible detrimento del erario público83, (iii) los oficios de la Policía de Carreteras donde se reportaron exoneraciones de comparendos, al parecer injustificadas84; (iv) comunicación “denuncia” del ciudadano Robinson Castro López, dirigida a la Asamblea Departamental de Sucre haciendo manifiestas algunas irregularidades tales como el cargue desproporcionado de exoneraciones o anulaciones de comparendos85;

(v) denuncia de un grupo de ciudadanos radicada ante la Fiscalía General y los entes de control86; y (vi) el informe final de Denuncia No. D-0914-079 de la Contraloría General del Departamento de Sucre de diciembre de 2014 en el que se concluyó que de persistir tal forma de organización de la oficina de tránsito se podían acarrear detrimentos al patrimonio público87.

Sin embargo, como aspecto relevante en función del medio de control objeto de estudio, todas las posibles irregularidades se direccionan a que probablemente se estaba afectando el patrimonio estatal, no así el de los usuarios del servicio, entiéndase personas naturales o privadas que realizaban trámites ante esas dependencias, ya que todo indica que la disfunción se utilizaba, principalmente, para anular y exonerar de multas y comparendos a los contraventores del tránsito público, y para realizar trámites tales como el registro de vehículos con documentos falsos88.

Es decir, la situación anómala se daba en beneficio de los infractores y no a la inversa. Ahora, en ese estado de cosas disfuncional, bien podía pasar que se creara una especie de desigualdad entre quienes efectivamente pagaron las infracciones de tránsito en que incurrieron, respecto de quienes lograban por medios fraudulentos el descargue de los comparendos y multas legalmente impuestos, pero habrá de 79 Folios 2176-2178 del cuaderno 11. 80 Folios 2385-2386 del c. ppal. 81 De la existencia de este contrato da cuenta el informe de Denuncia presentado por la Contraloría General del Departamento de Sucre.

Ver. Folio 485 del cuaderno 3. Igualmente, la bitácora presentada por ALTCO visible a folios 491-600 del cuaderno 3. 82 Véase oficio 102.11.04.OACI-101 del Jefe de Control Interno de la Gobernación de Sucre, dirigido a la Secretaría de Gobierno Distrital, obrante a folio 145 del cuaderno 1. 83 Folios 154-167 del cuaderno 1. 84 Folios 168 -169 y 175-175 del cuaderno 1. 85 Folios 170-173 del cuaderno 1. 86 Folios 209-211, del cuaderno 2. 87 Folios 474- 486 del cuaderno 3 y sus respectivos 88 Ver folio 2255 del c. ppal. 19 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros recordar la Sala a los demandantes, que la ilegalidad ─si es que llegó a existir─ no es fuente de igualdad, ni fuente de indemnización. En definitiva, si quienes conforman el grupo hacen consistir el daño en lo que debieron sufragar por los trámites que realizaron ante la Oficina de Tránsito y, especialmente en el pago por multas y comparendos como se indica en la demanda, debe concluirse que tal daño no reviste caracteres de antijuridicidad, ya que tales consecuencias están previstas en el ordenamiento jurídico para quienes infringen las normas de tránsito, aunado a que es un principio que rige el derecho de daños, aquél según el cual, nadie puede aprovechar su propio actuar imprudente, como ocurre con quienes contravienen las normas de tránsito.

En síntesis, si bien respecto de una reducida fracción de los demandantes se demostró la existencia de una afectación patrimonial, aquella no tiene ribetes de antijuridicidad, porque, se insiste, el pago de infracciones o trámites de tránsito es una carga que se le impone a los ciudadanos cuando violan las normas de tránsito, o cuando acuden a realizar trámites que por ley generan una expensa para quien los solicita.

En ese orden, la respuesta al primer problema jurídico es negativa y, por lo mismo, la Sala queda relevada de abordar las demás cuestiones planteadas. Resta por decir que es desacertada la afirmación que hace la parte apelante en cuanto a que la primera instancia no valoró una prueba aportada de manera sobreviniente, consistente en el Oficio No. 101.11.04/OJ-110 del 15 de marzo de 2016 y su anexo consistente en el Oficio No. 055 del 4 de marzo de 2016 dirigido al Gobernador de Sucre por parte del señor Enrique Carlos Aguirre Catilla89 ─argumento 2.7.6. de la apelación─, pues mal podía valorar el Tribunal un documento que fue aportado con posterioridad a la emisión de su fallo y que, inclusive, al ser valorado, de lo único que da cuenta es de la existencia de posibles irregularidades en detrimento de las finanzas públicas del departamento de Sucre por: (i) la indebida gestión en el cobro de un alto número de comparendos dado que se dejaban vencer los tiempos de prescripción y caducidad para su recaudo coactivo, (ii) multas y sanciones por alcoholemia borradas o descargadas ilícitamente del Simit, (iii) falta de acciones para la recuperación de la cartera;

(iv) inconsistencias en los reportes de los parqueaderos de vehículos inmovilizados; y (v) vehículos matriculados con documentos falsos, anomalías que, como ya se indicó, estuvieron encaminadas a afectar el patrimonio público y no el individual de los usuarios quienes, por el contrario, pudieron verse favorecidos por las maniobras fraudulentas.

Finalmente, cabe advertir que los demás argumentos de la apelación están dirigidos hacia la imputación del daño, no obstante, como la demandante no logró demostrar la antijuridicidad del daño, no hay lugar a avanzar hacia el juicio de imputación. También, sin perjuicio de lo expuesto, viene al caso decir que el presente asunto, lejos de servir de fundamento para una acción indemnizatoria en favor de quienes afrontaron las cargas derivadas de sus infracciones a la ley de tránsito, en realidad, por el cúmulo de irregularidades que supuestamente se venían presentando en la oficina de tránsito departamental de Sucre y que pudieron haber causado un menoscabo en el erario público del ente territorial, tenía vocación de gestionarse a través de una acción popular, pero, se insiste, ni esa fue la voluntad genuina del grupo demandante, ni hacia allí apuntaron sus pretensiones.

Adicionalmente, como se advirtió al inicio, la posibilidad de adecuar el cauce procesal se malogró no solamente porque el medio de control invocado se gestó con pretensiones típicamente resarcitorias, sino porque la falta absoluta de técnica procesal que reflejó la actuación de la parte actora durante todo el discurrir de este proceso impidió cualquier posibilidad de adecuación en ese sentido. 89 Pruebas obrantes a folios 2236 - 2270 del c. ppal. 20 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros Así las cosas, las pretensiones de esta demanda que se reconducen a través del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo no están llamadas a prosperar, y las restantes o no fueron encauzadas a través del medio de control idóneo o se encuentran caducadas como secuela de la presentación tardía de la demanda.

En consecuencia, la decisión de primera instancia se modificará para, en su lugar: (i) declarar la improcedencia del medio de control de reparación de perjuicios a un grupo para encausar pretensiones propias de la acción popular o de acciones de índole laboral; (ii) declarar la caducidad de las pretensiones pasibles de ser resueltas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento;

(iii) declarar la caducidad de los daños y perjuicios ocasionados con la imposición de multas, comparendos y realización de trámites ante el organismo de tránsito departamental de Sucre que funciona en el municipio de Sampués ocurridos con anterioridad al tres (3) de febrero de dos mil trece (2013); (iv) declarar la falta de legitimación en la causa por activa de Ubanel Alberto Peñates Álvarez y (v) negar las pretensiones de la demanda. 4.

Costas El artículo 361 del CGP prevé que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. A su vez, los artículos 365.190 y 36691 ejusdem, aplicables a los procesos contencioso-administrativos por remisión expresa del artículo 188 del CPACA92, establecen que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Su liquidación se realiza, de manera concentrada, por la secretaría del juzgador que haya conocido el proceso en primera instancia, correspondiéndole al juzgador la fijación de las agencias en derecho, de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Bajo tales previsiones, la Sala condenará en costas a la parte demandante dado que el recurso propuesto fue resuelto de manera desfavorable. Para tal efecto, el Tribunal de origen deberá efectuar la correspondiente liquidación y tasación, debiendo considerar que en esta instancia se fijan agencias en derecho por el equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con las tarifas establecidas en el Acuerdo 1887 de 2003 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura93, en favor únicamente de la Contraloría General del Departamento de Sucre; el departamento de Sucre; la Superintendencia de Transporte; y el Ministerio de Transporte, comoquiera que fueron estos integrantes del extremo pasivo los que participaron en segunda instancia con la formulación de alegaciones de cierre.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 90 CGP. “Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto […]”. 91 CGP. ““Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. […] 6.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas” (subrayado añadido). 92 CPACA.

“Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 93 Acuerdo 1887 de 2003. El artículo 3.2. establece para las acciones populares y de grupo tramitadas en segunda instancia, hasta un (1) salario mínimo mensual legal vigente. 21 Expediente: 70001-23-33-000-2015-00019-01 (AG) Demandante: Álvaro José Dajer Espinosa y otros FALLA PRIMERO: MODIFICAR, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre – Sala Segunda de Decisión Oral el catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016), que negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar: DECLARAR la improcedencia del medio de control de reparación de perjuicios a un grupo para encausar pretensiones propias de la acción popular o de acciones de índole laboral.

DECLARAR la caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, en relación con las pretensiones pasibles de ser resueltas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento. DECLARAR la caducidad del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, en relación con la imposición de multas, comparendos y realización de trámites ante el organismo de tránsito departamental de Sucre que funciona en el municipio de Sampués ocurridos con anterioridad al tres (3) de febrero de dos mil trece (2013).

DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa de Ubanel Alberto Peñates Álvarez. DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General del Departamento de Sucre. NEGAR las pretensiones de la menada relacionados con el supuesto daño causado a los demandantes con la imposición de multas, comparendos y realización de trámites ante la oficina departamental de tránsito de Sucre que funciona en el municipio de Sampués.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante y fijar como agencias en derecho un (1) salario mínimo legal mensual vigente que se distribuirá proporcionalmente en favor de las demandadas: Contraloría General del Departamento de Sucre; el departamento de Sucre; la Superintendencia de Transporte; y el Ministerio de Transporte.

TERCERO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente VF NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Firmado electrónicamente BRC*/